大部制改革任重道遠(yuǎn)

向玉露

本刊記者:鄧教授您好,大部制是目前我國(guó)政治體制改革的重中之重,您能談?wù)剬?duì)這一行政體制變革的看法嗎?

鄧大松:大部制改革,就是把行政系統(tǒng)中職能相近、管轄領(lǐng)域雷同的部門進(jìn)行歸并重組,它是成熟市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)國(guó)家通行的行政管理方式,也是我國(guó)行政管理體制改革的方向。實(shí)行大部制,有助于改變當(dāng)前政府機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、政出多門的局面,降低管理成本,提高工作效率。因此,輿論對(duì)于中央的這一改革新思路普遍給予積極評(píng)價(jià)。

實(shí)行大部制有利于優(yōu)化政府組織結(jié)構(gòu),完善運(yùn)行機(jī)制,加強(qiáng)部門間管理和綜合協(xié)調(diào)。行政部門劃分過細(xì)、部門之間職能交叉重疊過多,會(huì)導(dǎo)致職能分工不明確、協(xié)調(diào)溝通困難、決策周期長(zhǎng)、成本高,影響到經(jīng)濟(jì)社會(huì)統(tǒng)籌發(fā)展。因此,實(shí)行大部制改革,整合職能相近的部門,能夠形成更加精干高效的現(xiàn)代政府組織,使政府行政運(yùn)行更加順暢。

實(shí)行大部制有利于理順政府與社會(huì)、市場(chǎng)的關(guān)系,構(gòu)建服務(wù)型政府。我國(guó)近三十年的政府戰(zhàn)略基本上是一個(gè)經(jīng)濟(jì)“趕超型”的戰(zhàn)略,政府深深地介入了經(jīng)濟(jì)生活,促進(jìn)了中國(guó)經(jīng)濟(jì)的持續(xù)高速發(fā)展,但也帶來了一些經(jīng)濟(jì)負(fù)效應(yīng),導(dǎo)致某些公共服務(wù)和公共物品地缺失。因此,大部制改革有利于進(jìn)一步促進(jìn)政府職能的合理定位,有利于加強(qiáng)中央政府的宏觀調(diào)控、政策規(guī)劃制定和維護(hù)法制政令統(tǒng)一實(shí)施等宏觀管理職能的實(shí)現(xiàn),更好地履行政府的公共服務(wù)職能。

實(shí)行大部制有利于整合資源和完善政府運(yùn)行機(jī)制。大部門體制,有利于人、財(cái)、物等在一個(gè)更大部門流動(dòng),抑制眾多部門爭(zhēng)機(jī)構(gòu)、爭(zhēng)編制、爭(zhēng)級(jí)別的沖動(dòng),打破部門壁壘和部門封鎖,也可以減少部門之間有可能形成的內(nèi)耗,減少不必要的協(xié)調(diào)會(huì)議,提高行政效率,更可以推動(dòng)政府部門集中辦公,實(shí)行辦公集約化而降低行政成本,簡(jiǎn)化辦事程序,提高辦事效率。同時(shí),在大部門體制下,可以配套進(jìn)行政府決策機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制和服務(wù)機(jī)制的改革,從而優(yōu)化政府運(yùn)行機(jī)制。

實(shí)行大部制有利于建立權(quán)責(zé)清晰的管理體制,建設(shè)責(zé)任政府。機(jī)構(gòu)設(shè)置重疊、部門過多,必然導(dǎo)致職能分散、政出多門、監(jiān)管不力、權(quán)責(zé)不明晰等弊端。譬如,在食品衛(wèi)生、食品安全監(jiān)管方面,農(nóng)業(yè)、林業(yè)部門管農(nóng)產(chǎn)食品生產(chǎn),質(zhì)檢部門管非農(nóng)產(chǎn)食品的加工和質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn),工商部門管流通,商務(wù)部門管部分食品的儲(chǔ)備、畜禽屠宰、市場(chǎng)調(diào)劑和進(jìn)出口,衛(wèi)生部門管餐飲,食品藥品監(jiān)管部門管綜合協(xié)調(diào)。這種責(zé)權(quán)的糾雜,造成我國(guó)食品安全問題屢治不絕。由于機(jī)構(gòu)設(shè)置不科學(xué)、不合理,不僅使政府倡導(dǎo)的官員問責(zé)制操作性弱,還為官員推諉責(zé)任提供了借口。而實(shí)行大部制,大的部門內(nèi)部進(jìn)行詳細(xì)分工,可促進(jìn)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)的分工明確、責(zé)任細(xì)化,也就為追究過失官員的責(zé)任提供了制度保障。因而實(shí)行大部制無疑會(huì)對(duì)行政問責(zé)、建設(shè)責(zé)任政府產(chǎn)生積極作用。

實(shí)行大部制也有利于推動(dòng)地方政府進(jìn)行行政體制改革。地方政府各職能部門的設(shè)置,往往是比照中央政府,即使一個(gè)管理范圍較小的縣級(jí)政府,其各個(gè)職能部門也是“五臟俱全”。事實(shí)上,地方政府主要是執(zhí)行中央的決策,推行大部門體制有利于執(zhí)行效果的提高,也可以解決各級(jí)政府上下一般粗的問題,有利于地方政府更加精簡(jiǎn),將更多的人員用于公共服務(wù)方面。大部門體制在中央政府的探索,無疑將為地方行政管理體制改革營(yíng)造良好的氛圍。

本刊記者:實(shí)行大部制后,原先分散于多個(gè)部門的行政資源能集中到少數(shù)部門,提高各級(jí)政府的行政效率。在合并重組的過程中有哪些地方是值得引起關(guān)注的?

鄧大松:大部制改革是我國(guó)政治體制改革的一個(gè)系統(tǒng)工程,有幾個(gè)問題需要特別注意。首先大部門是多個(gè)部門的組成,這種組合一定是有機(jī)的合并,所謂有機(jī)合并必須滿足五個(gè)條件:第一,合并的部門其工作性質(zhì)必須是相同或類似;第二,合并除機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)和降低成本外,還必須有利于宏觀調(diào)控,提高工作效率;第三,合并必須有利于國(guó)務(wù)院在行政方面對(duì)各部門的直接管理與約束;第四,合并必須有利于地方政府同上級(jí)政府溝通與聯(lián)系;第五,合并必須有利于形成合力和創(chuàng)造力,提高行政生產(chǎn)力。大部門體制改革,涉及到部門之間重組、人員結(jié)構(gòu)調(diào)整、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)減少等問題,這些利益格局的變動(dòng),是體制改革的重要因素。

其次,在轉(zhuǎn)型期,增加了部門內(nèi)部協(xié)調(diào)的負(fù)荷和難度。大部門體制的一個(gè)重要特點(diǎn)是機(jī)構(gòu)大、職能廣。隨著部?jī)?nèi)組成單位的增多,部?jī)?nèi)的協(xié)調(diào)任務(wù)也會(huì)增加。在這種情況下,主要承擔(dān)協(xié)調(diào)任務(wù)的辦公廳、總秘書處會(huì)超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn),其狀況表現(xiàn)為公文積壓、機(jī)能紊亂、機(jī)構(gòu)臃腫等。同時(shí),大部門體制是一種新的制度,部?jī)?nèi)各單位需要一個(gè)磨合期,才能較好地建立彼此之間的合作關(guān)系。在磨合期,一個(gè)部門內(nèi)部的司局之間或者處室之間的矛盾,可能不亞于不同部門之間的矛盾。如果大部不能順利渡過磨合期,不能及時(shí)協(xié)調(diào)矛盾,大部就有重新分開的可能和必要。

再次,部門行政首長(zhǎng)與其下屬之間可能產(chǎn)生新的矛盾,超級(jí)大部的產(chǎn)生也有可能加劇同一層級(jí)部門之間的權(quán)能之爭(zhēng),加重政府首腦的協(xié)調(diào)負(fù)荷。大部門體制會(huì)增加部門行政首長(zhǎng)的管理幅度,部長(zhǎng)對(duì)其下屬各單位和人員的領(lǐng)導(dǎo)藝術(shù)和監(jiān)督控制能力就顯得極為重要。新的大部門產(chǎn)生后,一方面與原小部門之間的權(quán)能關(guān)系不平衡,另一方面與其他新大部門之間新的權(quán)能關(guān)系無法在短時(shí)間內(nèi)獲得平衡。實(shí)行大部門體制后,大部門之間的矛盾、沖突只能由政府首長(zhǎng)協(xié)調(diào)解決,這就在一定程度上加重了政府首腦的協(xié)調(diào)協(xié)調(diào)責(zé)任。

此外,我國(guó)大部制改革還沒有相關(guān)明確的法律法規(guī)保護(hù),容易造成機(jī)構(gòu)和管理的不穩(wěn)定性。通過法律的硬性規(guī)定保證政府機(jī)構(gòu)的相對(duì)穩(wěn)定性和改革的成果,這是西方發(fā)達(dá)國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的一條重要經(jīng)驗(yàn),如日本的《國(guó)家行政組織法》、《關(guān)于行政機(jī)關(guān)職員定員法》等,規(guī)定了內(nèi)閣各個(gè)部門設(shè)置的標(biāo)準(zhǔn)、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、領(lǐng)導(dǎo)體制、組織體系和局級(jí)機(jī)構(gòu)的最高限額,及公務(wù)員總量控制,這使得日本的行政編制一直呈負(fù)增長(zhǎng)趨勢(shì)。而且,有法律作保障,還可遏制腐敗的發(fā)生、部門權(quán)益的膨脹和行政開支的擴(kuò)張。但目前,我國(guó)立法體系中還沒有專門的法規(guī)文件,因此,可能會(huì)造成對(duì)大部制改革過程中的人員編制、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、機(jī)構(gòu)變更程序、各機(jī)構(gòu)的權(quán)限、經(jīng)費(fèi)預(yù)算等出現(xiàn)問題,評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)的隨意性可能增大。

總的來說,我國(guó)大部制改革還處于探索階段,缺乏可借鑒的成熟經(jīng)驗(yàn)。在當(dāng)前復(fù)雜的國(guó)內(nèi)外環(huán)境下,如果改革的目標(biāo)不明確、沒有循序漸進(jìn),極易造成改革一哄而上,追求形式主義或搞花架子,浪費(fèi)有限的資源。

本刊記者:您看這些問題需要如何妥善解決呢?

鄧大松:從根本上說,大部制改革是一種權(quán)力結(jié)構(gòu)的重組和再造,以及與機(jī)構(gòu)改革相對(duì)應(yīng)的職能調(diào)整和重新界定,這就提醒我們,大部制改革不能只停留在簡(jiǎn)單的機(jī)構(gòu)合并層面,而必須同政府職能的繼續(xù)轉(zhuǎn)型相結(jié)合。應(yīng)進(jìn)一步理清政府與市場(chǎng)的關(guān)系,充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中的基礎(chǔ)作用,盡快完成由管制型政府向管理型政府、服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。

大部制改革要與其它改革相配套。比如,財(cái)政體制改革,完善民主理財(cái)制度;社會(huì)改革方面,通過建立真正意義上的服務(wù)型政府,扶持社會(huì)志愿組織,為地方基層政府的有效管理提供平臺(tái)。

要借鑒國(guó)外先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),優(yōu)化我國(guó)的機(jī)構(gòu)改革。進(jìn)入現(xiàn)代社會(huì),隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展,為解決政府管理事務(wù)越來越多、管理機(jī)構(gòu)也相應(yīng)增加的問題,國(guó)際上先進(jìn)國(guó)家普遍采用了大部制。發(fā)達(dá)國(guó)家無論大小,內(nèi)閣部門一般保持在15-20個(gè)之間,而發(fā)展中國(guó)家則相對(duì)多一些,在20-30個(gè)之間。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的西方國(guó)家政府組成部門一般比較少,普遍設(shè)置了大農(nóng)業(yè)部、大交通部和大環(huán)境部,分別綜合負(fù)責(zé)農(nóng)、林、牧、副、漁業(yè)政策,陸、海、空交通運(yùn)輸政策和環(huán)境保護(hù)政策等相關(guān)的政府事務(wù)。大部制的實(shí)行是國(guó)際化的客觀要求,在中國(guó)推行大部制改革之際,研究國(guó)外的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn),學(xué)習(xí)借鑒西方國(guó)家的模式,可為優(yōu)化我國(guó)的機(jī)構(gòu)改革提供良策。

不能只將政府機(jī)構(gòu)改革僅僅當(dāng)作是政府部門之間的調(diào)整,過多地著眼于機(jī)構(gòu)與編制的精簡(jiǎn),或只是在上下級(jí)之間、同級(jí)政府的不同部門之間放放收收,這有違大部制的精神。我國(guó)的政府機(jī)構(gòu)雖然經(jīng)過多次改革,各級(jí)政府的職能已經(jīng)有了很大的轉(zhuǎn)變,但仍然還存在著越位、缺位、錯(cuò)位和職能交叉的問題,普遍存在著政治、經(jīng)濟(jì)職能過強(qiáng),社會(huì)職能過弱的情況。因此,轉(zhuǎn)變政府職能才是深化政府機(jī)構(gòu)改革的核心和關(guān)鍵。應(yīng)以大部制改革為契機(jī),堅(jiān)持有進(jìn)有退,有所為有所不為的原則,切實(shí)轉(zhuǎn)變政府職能。

另外,還需加強(qiáng)法制建設(shè),逐步實(shí)現(xiàn)政府機(jī)構(gòu)法定化,把健全監(jiān)督和制約機(jī)制放在首位。理順政府各部門的關(guān)系,按照“決策、執(zhí)行、監(jiān)督”的改革思路,重構(gòu)政府權(quán)利結(jié)合和運(yùn)行機(jī)制。

附錄:改革開放后,我國(guó)經(jīng)歷了五次較大的行政管理體制改革:

[1]1982年,國(guó)務(wù)院多達(dá)100個(gè)的組成部門被撤并了39個(gè),并打破了領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)終身制;

[2]1988年,改革重心由農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市,首次提出了“轉(zhuǎn)變政府職能是機(jī)構(gòu)改革的關(guān)鍵”;

[3]1993年,以鄧小平南方談話時(shí)強(qiáng)調(diào)的“建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制”為目標(biāo)進(jìn)行了改革;

[4]1998年,國(guó)務(wù)院40個(gè)組成部委,減少了11個(gè),公務(wù)員3.4萬人減了1.7萬人;

[5]2003年,改革的重點(diǎn)是深化國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革,完善宏觀調(diào)控體系,健全金融監(jiān)管體制,推進(jìn)流通體制改革,加強(qiáng)食品安全和安全生產(chǎn)監(jiān)管體制建設(shè)。