農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理初探

何振東

[摘要]隨著農(nóng)村公路改造工程的全力推進(jìn),目前農(nóng)村公路已有很大的發(fā)展。在養(yǎng)護(hù)資金安排上,由省、市交通主管部門切塊補(bǔ)助一部分,不足部分由地方自籌解決,但實(shí)際上地方自籌部分非常少,不能滿足需求而使農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)處于非正常狀態(tài)。如何加強(qiáng)管養(yǎng)工作已擺在我們面前,為此,在結(jié)合國家有關(guān)政策和對現(xiàn)狀進(jìn)行深入調(diào)查的基礎(chǔ)上對農(nóng)村公路管養(yǎng)工作進(jìn)行初步探討。

[關(guān)鍵詞]農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù) 管理

1 合理界定農(nóng)村公路行政等級,實(shí)行依法養(yǎng)路是做好農(nóng)村公路養(yǎng)管工作的前提

《公路法》第八條規(guī)定縣道由縣建縣管縣養(yǎng)、鄉(xiāng)道由鄉(xiāng)管鄉(xiāng)養(yǎng),而近幾年投巨資建設(shè)的通村公路沒有明確管理責(zé)任主體。在目前這種占很大比例的通村公路管理責(zé)任主體不明確和養(yǎng)護(hù)無法律依據(jù)的情況下,對農(nóng)村公路管理養(yǎng)護(hù)的合理定位是依法管理的前提和基礎(chǔ),有必要對農(nóng)村公路行政等級進(jìn)行適當(dāng)調(diào)整,將通村公路調(diào)整到鄉(xiāng)道,使改造好的通村公路有明確的管理養(yǎng)護(hù)責(zé)任主體,養(yǎng)護(hù)有法律依據(jù)。

根據(jù)農(nóng)村公路的功能特點(diǎn)和實(shí)際情況,農(nóng)村公路在公路行政等級體系中應(yīng)是縣道、鄉(xiāng)道和村道的總稱。

按照縣道、鄉(xiāng)道、村道的定義結(jié)合實(shí)際情況,我們認(rèn)為鄉(xiāng)通行政村的公路應(yīng)列入鄉(xiāng)道公路。

把村道公路界定為行政村聯(lián)接自然村以及不屬于鄉(xiāng)道以上的公路,主要是因?yàn)橥ㄐ姓骞氛{(diào)整為鄉(xiāng)道公路后,農(nóng)村公路中還有最底一個層次的公路,即行政村與自然村之間聯(lián)接,以及不屬于鄉(xiāng)道以上的公路,目前這部分公路大部分為無鋪裝路面的公路,因此將其列入村道公路,是比較符合現(xiàn)狀的。

根據(jù)上述有關(guān)農(nóng)村公路的界定,按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)”的原則,進(jìn)一步明確各級政府對農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)管理的職責(zé),著重建立“縣、鄉(xiāng)、村三級養(yǎng)管體系”。對縣道養(yǎng)護(hù)由縣級人民政府負(fù)責(zé),對鄉(xiāng)道養(yǎng)護(hù)由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))級人民政府負(fù)責(zé),對于村道的養(yǎng)護(hù)由村委會自行負(fù)責(zé)。

2 建立正常的資金投入機(jī)制是做好農(nóng)村公路養(yǎng)管工作的基礎(chǔ)

2.1要建立養(yǎng)護(hù)資金的籌措機(jī)制

根據(jù)養(yǎng)護(hù)正常需要和《公路法》有關(guān)規(guī)定,各級政府應(yīng)依法負(fù)責(zé)籌措農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金,建立養(yǎng)護(hù)資金籌措保障機(jī)制,以滿足農(nóng)村公路長效養(yǎng)護(hù)管理的資金需求。農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金以“縣鄉(xiāng)為主、省市補(bǔ)助、社會捐資”的辦法多渠道多方式來籌措。縣級政府財(cái)政自籌資金由縣級財(cái)政支付;鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府財(cái)政負(fù)責(zé)鄉(xiāng)道、村道的日常養(yǎng)護(hù)經(jīng)費(fèi),經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)可在鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政中安排,困難地區(qū)通過投工投勞解決,以及社會捐資解決。

農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金應(yīng)列入各級政府的公共財(cái)政預(yù)算?？h(市、區(qū))政府應(yīng)把農(nóng)村公路的養(yǎng)護(hù)和管理經(jīng)費(fèi)列入縣(市、區(qū))、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))兩級政府年度財(cái)政預(yù)算,對經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村公路的養(yǎng)護(hù),市、縣(市、區(qū))政府要予以政策傾斜和經(jīng)費(fèi)扶持。交通部門每年也要安排一定經(jīng)費(fèi)用于農(nóng)村公路的養(yǎng)護(hù)補(bǔ)助。

2.2建立農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)大中修公積金制度

對農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金進(jìn)行分類管理,逐步建立農(nóng)村公路大中修公積金制度。

農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金分為日常小修保養(yǎng)經(jīng)費(fèi)和大中修經(jīng)費(fèi)兩部分。縣級政府或縣級交通主管部門將縣、鄉(xiāng)財(cái)政每年投入的養(yǎng)護(hù)資金和省、市補(bǔ)助資金的一定比例用于農(nóng)村公路的小修和保養(yǎng),一定比例逐年滾入公積金。

這主要考慮到農(nóng)村公路的養(yǎng)護(hù)投入應(yīng)包括大、中、小修和日常保養(yǎng)所需經(jīng)費(fèi)。小修和日常保養(yǎng)所需經(jīng)費(fèi)是每年都要發(fā)生的,而大中修工程有一個周期。按照農(nóng)村公路使用年限推算,今后農(nóng)村公路大中修的時間也將相對集中,如果平時不積累部分資金,到了大中修的周期,資金投入將會集中到某個時間段,巨大的投入資金難以籌措,所以要建立一種依靠平時積累資金,保證相對集中使用的公積金制度。通過建立農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)大中修公積金制度,可以緩解和平衡農(nóng)村公路大中修工程的資金缺口等矛盾。

2.3建立農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金監(jiān)管制度

農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)資金實(shí)行?？顚Ｓ?各級交通主管部門和公路管理機(jī)構(gòu)應(yīng)加強(qiáng)監(jiān)管,組織有關(guān)部門對養(yǎng)護(hù)資金的籌措和使用情況每年進(jìn)行一次專項(xiàng)審計(jì)。

3 理順管理體制和運(yùn)行機(jī)制,確保管養(yǎng)到位是做好農(nóng)村公路養(yǎng)管工作的保障

根據(jù)法律規(guī)定,結(jié)合實(shí)際情況,按照“統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)、分級負(fù)責(zé)”的原則,縣級人民政府為縣道的養(yǎng)護(hù)管理的責(zé)任主體,鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府為鄉(xiāng)、村道的養(yǎng)護(hù)管理的責(zé)任主體。

目前縣道養(yǎng)護(hù)基本上遵照國省道的養(yǎng)護(hù)運(yùn)行機(jī)制,主要由專業(yè)養(yǎng)護(hù)隊(duì)伍進(jìn)行養(yǎng)護(hù)管理。鄉(xiāng)道雖基本納入了公路管理機(jī)構(gòu)的管養(yǎng)范圍,但其日常養(yǎng)護(hù)工作主要由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府負(fù)責(zé),公路管理機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)行業(yè)指導(dǎo)和給予一定的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助(或以獎代補(bǔ))。目前,鄉(xiāng)、村道的養(yǎng)護(hù)運(yùn)行機(jī)制歸納起來大體上有以下幾種模式。

模式一:由鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立固定的專門養(yǎng)護(hù)隊(duì),負(fù)責(zé)鄉(xiāng)村道的日常養(yǎng)護(hù),養(yǎng)護(hù)隊(duì)有固定的工作場所、并有少量的機(jī)具設(shè)備;養(yǎng)護(hù)資金由交通部門補(bǔ)助一部分,不足部分由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政解決。這種模式一般為經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)采用較多。

模式二:鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府按行政區(qū)域?qū)⑧l(xiāng)村公路的路面保潔、巡查、行道樹維護(hù)等日常管養(yǎng)工作分段包給沿線村委會,再由村委會承包給村里的農(nóng)戶。養(yǎng)護(hù)資金由交通部門補(bǔ)助一部分,不足部分由鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)政和村委會解決。

模式三:由村委會組織,一年集中二、三次對行政區(qū)域內(nèi)的鄉(xiāng)村公路進(jìn)行季節(jié)性、不定期的突擊養(yǎng)護(hù)(保潔和少量的維修)。這種模式在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)采用較多。養(yǎng)護(hù)資金由交通部門補(bǔ)助一部分,不足部分主要通過投工投勞解決。

以上幾種模式雖然取得了一定的效果,但缺乏長效的管理手段,鄉(xiāng)、村道養(yǎng)護(hù)質(zhì)量較差。

為了有效地開展農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)工作,建立新型農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)運(yùn)行機(jī)制,建議如下:

縣道遵照國省道的養(yǎng)護(hù)運(yùn)行機(jī)制,由專業(yè)養(yǎng)護(hù)隊(duì)伍進(jìn)行養(yǎng)護(hù)。

鄉(xiāng)、村道養(yǎng)護(hù)應(yīng)因地制宜、實(shí)事求是,不同地區(qū)可采用不同模式,不搞一刀切,可采取專業(yè)養(yǎng)護(hù)和群眾養(yǎng)護(hù)相結(jié)合的方式。總體上對技術(shù)、設(shè)備要求較高的大中修工程,宜通過市場競爭采用招投標(biāo)由專業(yè)隊(duì)伍來施工;保潔、清掃、維護(hù)等日常養(yǎng)護(hù)工作,可由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府落實(shí)給村委會,再由村委會承包給沿線村民或“一事一議”投工投勞,行業(yè)部門進(jìn)行行業(yè)監(jiān)督和技術(shù)指導(dǎo)。

農(nóng)村公路養(yǎng)護(hù)應(yīng)逐步建立市場化機(jī)制。大、中修工程,必須組織招投標(biāo)確定具有資質(zhì)的公司進(jìn)行。對鄉(xiāng)、村道的保養(yǎng)工作和小修工程可由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府采取靈活多樣的辦法進(jìn)行。這主要是考慮到鄉(xiāng)、村道目前養(yǎng)護(hù)形式的多樣化,一時難以相對固定某種形式。對鄉(xiāng)道、村道養(yǎng)護(hù)形式提出了靈活多樣的辦法也為今后的養(yǎng)護(hù)形式的發(fā)展留下空間,有利于不斷總結(jié)提高。