完善城市房屋拆遷法律制度芻議

丁福靈

[摘 要]伴隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，城市化需求越來越明顯，大規(guī)模的舊城改造和城市化建設(shè)使房屋拆遷的數(shù)量增多，由此形成的房屋拆遷爭議也隨之增加，現(xiàn)有的法律法規(guī)在解決此類爭議中凸顯出越來越多的問題。筆者根據(jù)城市房屋拆遷實(shí)踐，結(jié)合我國現(xiàn)行法律規(guī)定，提出房屋拆遷實(shí)踐中存在的幾個突出的法律問題已經(jīng)嚴(yán)重地影響了房屋拆遷工作的順利進(jìn)行，希望通過完善法律制度來彌補(bǔ)制度設(shè)計(jì)的缺陷，完善我國的房屋拆遷法律制度。

[關(guān)鍵詞]房屋拆遷 公共利益 補(bǔ)償缺位 承租人的保護(hù) 拆遷評估

一、公益拆遷與商業(yè)拆遷未加區(qū)分

《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》（以下簡稱《拆遷條例》）沒有區(qū)分商業(yè)拆遷和公益拆遷，而物權(quán)法也沒有明確規(guī)定哪些情況屬于“公共利益”。如果有了公益拆遷和商業(yè)拆遷的明確區(qū)分，法官可以直接根據(jù)商業(yè)拆遷和公益拆遷的補(bǔ)償規(guī)定來解決相關(guān)的糾紛。實(shí)際情況是，很多商業(yè)拆遷卻打著公益拆遷的幌子，使得拆遷補(bǔ)償糾紛層出不窮。因此，關(guān)于“公共利益”的界定問題應(yīng)當(dāng)在法律上作出明確的規(guī)定，并對公益拆遷和商業(yè)拆遷的補(bǔ)償制度作出規(guī)定，以完善我國的房屋拆遷制度。雖然世界上大多數(shù)國家特別是大陸法系多數(shù)國家沒有對公告利益作出概況性規(guī)定，就說明沒有必要對公共利益作出概況性規(guī)定。[1]但是，至少應(yīng)當(dāng)對公共利益作出原則性的規(guī)定，防止公益權(quán)被濫用侵害物權(quán)利益。

二、被拆遷房的土地使用權(quán)的補(bǔ)償缺位

根據(jù)物權(quán)法第一百三十七條的規(guī)定，城市房屋住宅用地可以通過支付對價以出讓方式獲得。但實(shí)際上，在物權(quán)法之前，已經(jīng)有很多城市居民實(shí)際享有其私產(chǎn)房占有范圍內(nèi)的土地使用權(quán)。城市居民的國有土地使用權(quán)的取得情況較為復(fù)雜。有以出讓方式取得的土地使用權(quán)，有劃撥方式取得的土地使用權(quán)。由此可見，這些城市居民所享有的私有房屋占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)屬于用益物權(quán)，用益物權(quán)受法律保護(hù)，無論是出讓還是劃撥方式取得的國有土地使用權(quán)都是合法的。那么，在拆遷中，土地使用權(quán)應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同情況分別給以補(bǔ)償。

但是，《拆遷條例》并沒有明確收回劃撥、出讓的土地使用權(quán)的補(bǔ)償問題。很多地方規(guī)章，也對土地使用權(quán)的補(bǔ)償采取回避的態(tài)度，特別是以劃撥方式取得的國有土地使用權(quán)問題。從實(shí)際情況看，拆遷中土地的價值遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于地上所附房屋的價值，拆遷人的目的并不是為了取得被拆遷人的房屋及其附屬物，而是為了取得房屋及其附屬物占用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)。但現(xiàn)行的拆遷補(bǔ)償制度恰恰沒有對最有價值的土地使用權(quán)進(jìn)行補(bǔ)償?shù)囊?guī)定。

因此，應(yīng)當(dāng)分別對出讓和劃撥國有土地使用權(quán)的拆遷補(bǔ)償作出規(guī)定。特別是征收劃撥用地房屋時，應(yīng)當(dāng)根據(jù)用益物權(quán)的性質(zhì)作出補(bǔ)償規(guī)定。而農(nóng)村土地的征收補(bǔ)償也存在法律界定不清的問題。農(nóng)村土地所有權(quán)與一般的所有權(quán)不同，農(nóng)村集體土地所有權(quán)實(shí)際上是一種臨時占有、使用、受益權(quán)[2]，現(xiàn)行的補(bǔ)償規(guī)定也是缺位的。應(yīng)當(dāng)從保護(hù)物權(quán)的角度，詳細(xì)規(guī)定對出讓地、劃撥地和集體土地的用益權(quán)的拆遷補(bǔ)償規(guī)定，以便完善我國的城市房屋拆遷補(bǔ)償制度

三、裁判援引的法律依據(jù)存在矛盾

根據(jù)我國《立法法》第八條第（六）項(xiàng)和《物權(quán)法》第四十二條之規(guī)定，對非國有財(cái)產(chǎn)的征收，只能由法律規(guī)定，為了公共利益進(jìn)行拆遷時必須依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序進(jìn)行征收[3]。但在實(shí)踐中，由于沒有區(qū)分公益拆遷和商業(yè)拆遷，對拆遷行為的規(guī)范主要依據(jù)《拆遷條例》，而該條例屬于行政法規(guī)。因此，法院在對房屋拆遷糾紛案件判決援引法律時陷入了兩難的境地：如果引用《拆遷條例》，則有違《立法法》第八條和《物權(quán)法》第四十二條的規(guī)定；如果不援引《拆遷條例》，就無法在判決中指明法律依據(jù)。因此，應(yīng)當(dāng)通過完善法律來解決制度矛盾問題。

四、拆遷補(bǔ)償、安置糾紛的處理程序混亂

根據(jù)《拆遷條例》第十六條之規(guī)定，拆遷人與被拆遷人或者拆遷人、被拆遷人與房屋承租人達(dá)不成拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議的，經(jīng)當(dāng)事人申請，由房屋拆遷管理部門或政府進(jìn)行行政裁決。當(dāng)事人如果對行政裁決不服可以在法定期限內(nèi)提起行政訴訟。而根據(jù)1996年《最高人民法院關(guān)于受理房屋拆遷、補(bǔ)償、安置等案件問題的批復(fù)》，拆遷人與被拆遷人因房屋補(bǔ)償、安置等問題發(fā)生爭議，或者雙方當(dāng)事人達(dá)成協(xié)議后，一方或者雙方當(dāng)事人反悔，未經(jīng)行政機(jī)關(guān)裁決，僅就房屋補(bǔ)償、安置等問題，依法向人民法院提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)作為民事案件受理。這也就意味著，拆遷人與被拆遷人僅就房屋補(bǔ)償、安置等問題發(fā)生爭議，依法向人民法院提起訴訟的，人民法院應(yīng)當(dāng)作為民事案件受理。

由此可見，《拆遷條例》與該司法解釋在“當(dāng)事人在達(dá)成拆遷補(bǔ)償協(xié)議前因房屋補(bǔ)償、安置等問題發(fā)生爭議時”應(yīng)該如何解決存在抵牾。依據(jù)《拆遷條例》應(yīng)該先申請行政裁決，如果對裁決不服，可以提起行政訴訟；而依據(jù)司法解釋，則可以直接提起民事訴訟。兩個規(guī)范性文件，一個是行政法規(guī)，一個是司法解釋，相互之間存在著明顯的矛盾。

此外，《拆遷條例》對行政強(qiáng)制執(zhí)行規(guī)定也存在明顯的不足，這容易導(dǎo)致行政強(qiáng)制執(zhí)行權(quán)在拆遷過程中被濫用?！恫疬w條例》第十五條將拆遷人和被拆遷人通過仲裁和司法解決糾紛的途徑限定為“拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議訂立后”，觀上造成了大量拆遷糾紛只能以行政裁決的方式來解決，并最終通過行政強(qiáng)制來執(zhí)行，從而剝奪了被拆遷人獲得司法救濟(jì)的機(jī)會。

五、房屋拆遷中對承租人權(quán)益保護(hù)不力

在拆遷糾紛案件中，有一部分是承租人因沒有得到相應(yīng)補(bǔ)償而提起的訴訟，此種訴訟要么以被拆遷人為被告，要求與被拆遷人對拆遷補(bǔ)償款進(jìn)行合理分配；要么直接以拆遷人為被告要求其給予補(bǔ)償。在后者，因承租人對拆遷人沒有實(shí)體上的請求權(quán)，故法院一般會駁回其訴訟請求。而在前者的情況下，實(shí)踐中的情形一般是拆遷補(bǔ)償款都給了被拆遷人，然后由被拆遷人給承租人補(bǔ)償。此時，因主動權(quán)在被拆遷人手里，法院即使判決被拆遷人對承租人進(jìn)行補(bǔ)償，但補(bǔ)償也無章可循，承租人的權(quán)益很難得到保障。在很多情況下，被拆遷房屋出租給承租人進(jìn)行商業(yè)經(jīng)營時，承租人因拆遷而遭受的損失是巨大的，其損失數(shù)額有時甚至?xí)^被拆遷人獲得的補(bǔ)償?！恫疬w條例》第三十三條雖然規(guī)定了對非住宅房屋拆遷時的停產(chǎn)停業(yè)損失給予補(bǔ)償，但并沒有明確這一補(bǔ)償是否給承租人。因此，僅僅依靠從被拆遷人手中分得部分拆遷補(bǔ)償款的制度設(shè)計(jì)，已經(jīng)很難保障承租人的合法權(quán)益。

總之，現(xiàn)行的房屋拆遷制度存在上述缺陷，糾紛率高，這些問題如果不解決，不利于從實(shí)質(zhì)上對房屋拆遷糾紛進(jìn)行公平合理的裁決。物權(quán)法實(shí)施之后，包括《拆遷條例》在內(nèi)的許多規(guī)定應(yīng)進(jìn)行修改，彌補(bǔ)上述缺陷，建立起完善的房屋拆遷補(bǔ)償制度，更好地為經(jīng)濟(jì)建設(shè)服務(wù)。

參考文獻(xiàn)

[1]黃松有主編《中華人民共和國物權(quán)法條文理解與適用》人民法院出版社第163頁

[2]楊立新、劉德權(quán)主編《物權(quán)法實(shí)施疑難問題司法對策》人民法院出版社第135頁

[3]《中華人民共和國物權(quán)法》第42條

[4]《中華人民共和國城市房屋拆遷條例》第16條