公平財(cái)政與事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革

[摘 要]養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革是我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革的重要內(nèi)容，而事業(yè)單位的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革又是我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的重要內(nèi)容。2008年出臺(tái)關(guān)于事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的試點(diǎn)方案，事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革再次引起人們的關(guān)注。本文結(jié)合公平財(cái)政對(duì)我國(guó)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革進(jìn)行了初步分析，認(rèn)為這將是一次震撼人心和遭遇阻力的改革。

[關(guān)鍵詞]公平財(cái)政 養(yǎng)老保險(xiǎn)制度 事業(yè)單位

作者簡(jiǎn)介：王忠文，天津社會(huì)科學(xué)院研究員，主要研究方向?qū)ν饨?jīng)濟(jì)和國(guó)際金融。

2009年1月28日，國(guó)家人力資源社會(huì)保障部證實(shí)《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案》已經(jīng)正式下發(fā)，山西、上海、浙江、廣東、重慶五省市將做改革試點(diǎn)，主要精神就是將事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)按照企業(yè)養(yǎng)老金辦法進(jìn)行發(fā)放，這意味著長(zhǎng)期與機(jī)關(guān)公務(wù)員掛鉤的事業(yè)單位人員的退休金不再單純由國(guó)家財(cái)政負(fù)擔(dān)。改革方案公開后，引發(fā)社會(huì)輿論質(zhì)疑，質(zhì)疑焦點(diǎn)一是事業(yè)單位職工養(yǎng)老金待遇可能大幅降低的沖擊影響，二是對(duì)方案的公平性產(chǎn)生疑問，即改革的設(shè)計(jì)者公務(wù)員群體未能成為改革的對(duì)象。改革尚未完全推開，已經(jīng)質(zhì)疑叢生議論紛紛，可以斷言的是：這將是一次震撼人心和遭遇阻力的改革。如果結(jié)合公平財(cái)政分析，我們認(rèn)為這些質(zhì)疑還是有道理的。

一

分析這次事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方案的質(zhì)疑，首先應(yīng)該分析目前我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的現(xiàn)狀。我國(guó)實(shí)行養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革以前實(shí)行的是退休費(fèi)制度。隨著我國(guó)改革開放的不斷深入，1991年《國(guó)務(wù)院關(guān)于企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的決定》頒發(fā)，要求逐步建立基本養(yǎng)老保險(xiǎn)與企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)和職工個(gè)人儲(chǔ)蓄性養(yǎng)老保險(xiǎn)相結(jié)合的制度。1997年，《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立統(tǒng)一的企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》實(shí)行以后，初步建立起基本統(tǒng)一的城鎮(zhèn)企業(yè)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)又由企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休制度構(gòu)成。在企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方面，20世紀(jì)80年代開始實(shí)行社會(huì)統(tǒng)籌試點(diǎn)改革探索，90年代改革全面展開并不斷深化，建立了由國(guó)家、企業(yè)和個(gè)人共同負(fù)擔(dān)的基金籌集模式，基本統(tǒng)一了城鎮(zhèn)企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。與現(xiàn)行的城鎮(zhèn)企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)辦法不同，機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員養(yǎng)老辦法采取的是另一種模式。事業(yè)單位按經(jīng)費(fèi)來源可分為全額撥款、差額撥款、自收自支三類。不少地方自收自支事業(yè)單位已經(jīng)按照企業(yè)的方式進(jìn)行管理，加入了企業(yè)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)體系。但大部分由財(cái)政全額撥款和差額撥款的事業(yè)單位比如高校，仍按照原來的養(yǎng)老制度運(yùn)行，退休金由國(guó)家統(tǒng)包，列入財(cái)政預(yù)算，實(shí)行現(xiàn)收現(xiàn)付，沒有基金積累制度，未來退休金以其工作年限和本人工資額為主要依據(jù)。

分析這次事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方案的質(zhì)疑，其次應(yīng)該分析目前我國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的后果。自上世紀(jì)90年代初開始的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度徹底打破了我國(guó)實(shí)行幾十年的統(tǒng)一的職工退休制度，但是，在城鎮(zhèn)企業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)和機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休制度并行的改革實(shí)施中，使得企事業(yè)單位退休人員的工資差距越來越大。到2006年底，全國(guó)機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員的平均工資水平高出企業(yè)2倍多，這使得為祖國(guó)建設(shè)事業(yè)做出重大貢獻(xiàn)的廣大企業(yè)退休職工怨聲載道，呼聲不斷。在近年的人大政協(xié)年會(huì)上，也成為了代表和委員們的重要議題。這種明顯的不公平，已經(jīng)成為民生大計(jì)中的一個(gè)凸現(xiàn)矛盾和不穩(wěn)定因素。盡管近年來在國(guó)家經(jīng)濟(jì)飛速發(fā)展的大好形勢(shì)下已經(jīng)連續(xù)為企業(yè)退休職工多次增加退休金，也深得人們的感激和好評(píng)，但是由于有機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休人員的退休金作為參照，因此人們內(nèi)心深處并不平衡。這一現(xiàn)象已經(jīng)影響政府在民眾中的信譽(yù)和威望，而且近年來公務(wù)員一再“秘密”加薪，退休公務(wù)員也隨之受益。這使得公務(wù)員及其退休者已經(jīng)成為中國(guó)當(dāng)前社會(huì)的一個(gè)特殊群體，公務(wù)員的收入成為企事業(yè)人員工資待遇進(jìn)行比較和攀比的重要標(biāo)桿。以鐵飯碗著稱的教師也一再以《教師法》為依據(jù)，要求提高工資待遇向公務(wù)員看齊。退休人員的養(yǎng)老待遇已成為關(guān)系經(jīng)濟(jì)民生和社會(huì)公平的一大問題。因此，我國(guó)退休養(yǎng)老制度改革的確勢(shì)在必行。這次事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)就是一個(gè)開端。但是這個(gè)開端并沒被看好和令人滿意。

事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的改革勢(shì)在必行，其重大意義不容置疑。目前的現(xiàn)實(shí)情況是，由于編制性質(zhì)的不同，收入差距還是比較大的。在當(dāng)前養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革和養(yǎng)老金結(jié)構(gòu)中，居于最上層的是國(guó)家公務(wù)員群體，事業(yè)單位人員則處于中間地位，他們的兩難境地是，一是企業(yè)化的高薪無法享受，要知道國(guó)內(nèi)許多大型國(guó)有企業(yè)已經(jīng)借改制之機(jī)實(shí)行全面高薪，特別是高層管理人員；二是國(guó)家財(cái)政發(fā)放的福利待遇正在減少，尤其實(shí)行陽(yáng)光工資后，各地事業(yè)單位人員收入已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于公務(wù)員收入。面對(duì)這種現(xiàn)實(shí)，事業(yè)單位人員其實(shí)已經(jīng)人心浮動(dòng)，議論紛紛。養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革采取這樣的原則選擇從事業(yè)單位開始，容易讓人產(chǎn)生疑問的是，既然事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)改革可以與企業(yè)保持一致，為何機(jī)關(guān)卻可以不保持一致?難道公務(wù)員群體就沒有為控遏財(cái)政支出作貢獻(xiàn)的義務(wù)和職責(zé)? 這就涉及公平財(cái)政的推行問題。

二

公平財(cái)政和公共財(cái)政并不是一回事。用最簡(jiǎn)潔語(yǔ)言敘述，公共財(cái)政是公開財(cái)政，是透明財(cái)政，是面向社會(huì)公眾提供服務(wù)的財(cái)政，而不單純是向政府負(fù)責(zé)的財(cái)政。公平財(cái)政則是能夠惠及絕大多數(shù)社會(huì)公眾，并被他們認(rèn)為是合理的、愿承受和可負(fù)擔(dān)的有關(guān)財(cái)稅征收和財(cái)政分配范疇的制度安排。這里的判斷標(biāo)志一是惠及全社會(huì)，二是愿承受和可負(fù)擔(dān)的合理性。二者的邏輯關(guān)系是，公共財(cái)政不一定必然是公平財(cái)政，但公平財(cái)政必然是公共財(cái)政的產(chǎn)物。關(guān)于愿承受和可負(fù)擔(dān)的合理性的衡量判斷就必然涉及經(jīng)濟(jì)平等觀念。

經(jīng)濟(jì)平等用最簡(jiǎn)潔的語(yǔ)言敘述，就是經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的社會(huì)福利應(yīng)該平等分配，覆蓋全社會(huì)，而不應(yīng)該被少數(shù)人或利益集團(tuán)所攫取和瓜分。公平財(cái)政就是經(jīng)濟(jì)平等的直接體現(xiàn)。公平財(cái)政應(yīng)該是絕大多數(shù)社會(huì)成員認(rèn)為合理的分配結(jié)果和分配程序。具體到分配領(lǐng)域，財(cái)政公平是一般情況下財(cái)政分配的平等與特殊情況下財(cái)政分配不平等的有機(jī)結(jié)合。這種平等與不平等的結(jié)合，也就是所謂橫向公平即條件相同者同樣對(duì)待，和縱向公平即條件不同者區(qū)別對(duì)待的結(jié)合，惠及全社會(huì)的衡量判斷則是這種有機(jī)結(jié)合的產(chǎn)物。公平財(cái)政必須惠及全社會(huì)的衡量判斷還包括財(cái)稅征收和財(cái)政分配的起點(diǎn)、過程和結(jié)果的公平。起點(diǎn)的公平主要是指機(jī)會(huì)的均等，過程的公平主要是指財(cái)政運(yùn)行和財(cái)政執(zhí)法的公平，結(jié)果的公平則是指財(cái)政分配結(jié)果的公正合理。這里需要注意經(jīng)濟(jì)學(xué)和法哲學(xué)在研究公平問題上的差異。經(jīng)濟(jì)學(xué)研究公平是從財(cái)政分配的經(jīng)濟(jì)效應(yīng)來觀察，主要研究財(cái)政分配是否公平的經(jīng)濟(jì)學(xué)標(biāo)準(zhǔn)與判斷問題；而法哲學(xué)研究公平主要關(guān)注權(quán)利義務(wù)配置問題，關(guān)注保障社會(huì)公平的權(quán)利義務(wù)配置的法律程序和具體過程。

社會(huì)保障保險(xiǎn)制度可以分為“繳費(fèi)型的社會(huì)保險(xiǎn)”和“非繳費(fèi)型的社會(huì)保障”制度，前者的融資方式主要是由參保人的繳費(fèi)形成，后者主要是來自一般稅收的各級(jí)財(cái)政的轉(zhuǎn)移支付。社會(huì)保障保險(xiǎn)制度可以簡(jiǎn)稱為社保制度，它不僅是社會(huì)政策和社會(huì)問題，也是經(jīng)濟(jì)政策和經(jīng)濟(jì)問題，涉及到經(jīng)濟(jì)發(fā)展后勁和長(zhǎng)效機(jī)制問題。從這個(gè)層次來看，2009年是完善社保體系的一個(gè)絕好機(jī)會(huì)。按照目前的事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方案，事業(yè)單位人員養(yǎng)老金將有可能大幅下降至企業(yè)水平。實(shí)際事業(yè)單位是具有特殊性的，事業(yè)單位與各類企業(yè)的最大不同在于它承擔(dān)著諸多方面的社會(huì)公共職能，聚集了中國(guó)的知識(shí)精英。目前，他們的工資不僅低于改制的國(guó)企員工，而且也低于所在地區(qū)的公務(wù)員。我國(guó)很多省市在實(shí)行公務(wù)員陽(yáng)光工資以后，包括離退休人員在內(nèi)人均增加數(shù)百至千元以上，而事業(yè)單位員工以及退休人員包括教師在內(nèi)都沒有增加，這樣做的結(jié)果對(duì)事業(yè)單位工作人員是不公平的。對(duì)這次事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方案的重要質(zhì)疑是對(duì)方案的公平性產(chǎn)生疑問，即改革的設(shè)計(jì)者公務(wù)員群體未能成為改革的對(duì)象。公平財(cái)政的陽(yáng)光應(yīng)該是普惠的。當(dāng)前由于享有國(guó)家撥款，大部分事業(yè)單位人員的退休金與機(jī)關(guān)公務(wù)員掛鉤，一旦施行改革，事業(yè)單位人員按照企業(yè)標(biāo)準(zhǔn)來發(fā)放，那么養(yǎng)老金待遇則有可能大幅下降，對(duì)于這樣的改革路徑和改革結(jié)果，產(chǎn)生質(zhì)疑和不滿是必然的和在料想之中的。

三

科學(xué)發(fā)展觀應(yīng)該是事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革的指導(dǎo)思想。十六屆三中全會(huì)要求堅(jiān)持以人為本，樹立全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)發(fā)展觀，體現(xiàn)了我黨與時(shí)俱進(jìn)、高瞻遠(yuǎn)矚的戰(zhàn)略眼光和決策智慧。在發(fā)展市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和全面建設(shè)小康社會(huì)的進(jìn)程中，堅(jiān)持“五個(gè)統(tǒng)籌”，突出強(qiáng)調(diào)公平，著力縮小城鄉(xiāng)、地區(qū)、收入等方面的差距是立黨為公、執(zhí)政為民理念的充分體現(xiàn)。財(cái)政作為國(guó)家調(diào)控經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和均衡收入分配的重要手段，在著力打造社會(huì)公平基礎(chǔ)的問題上擔(dān)負(fù)著義不容辭的重任。我們必須深入貫徹落實(shí)黨的戰(zhàn)略意圖，在以公共財(cái)政體制改革為基本取向的軌道上著力推進(jìn)政策調(diào)整和制度創(chuàng)新，突出構(gòu)建公平財(cái)政機(jī)制。市場(chǎng)機(jī)制作用下的初次分配極不公平，客觀上要求通過再分配機(jī)制即財(cái)政職能來實(shí)現(xiàn)公平分配目標(biāo)。市場(chǎng)追求效率，財(cái)政追求公平，這既是一種社會(huì)分工也是一種社會(huì)協(xié)作。目前我國(guó)城鄉(xiāng)居民收入差距具有不斷擴(kuò)大趨勢(shì)，這種背景下的財(cái)政分配應(yīng)將公平放在更為優(yōu)先位置，強(qiáng)調(diào)公平財(cái)政具有突出的現(xiàn)實(shí)意義。

這次事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方案之所以被認(rèn)為不符合經(jīng)濟(jì)平等和社會(huì)公平原則，首先是認(rèn)為沒有公務(wù)員系列參與的改革必定是一次既不完善也不徹底的改革。當(dāng)初國(guó)家實(shí)行退休職工雙軌制時(shí)，機(jī)關(guān)和事業(yè)單位之間收入與退休金還不存在差距。如果單純分析事業(yè)單位與企業(yè)間養(yǎng)老保險(xiǎn)的較大差距確實(shí)是社會(huì)之弊，基于緩和財(cái)政壓力而試點(diǎn)實(shí)行的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革能夠順利推行的方案應(yīng)當(dāng)是就高不就低，而不能削足適履。通過大幅提高企業(yè)養(yǎng)老金的辦法實(shí)現(xiàn)與事業(yè)單位退休養(yǎng)老金逐步并軌，既不會(huì)觸動(dòng)事業(yè)單位人員的利益，也體現(xiàn)了社會(huì)分配的公平，這才是真正的兩全其美，更不會(huì)引起民心震蕩。雖然有可能使財(cái)政收支吃緊，但也正是刺激擴(kuò)大內(nèi)需、實(shí)行積極財(cái)政政策的大好時(shí)機(jī)。

我們認(rèn)為科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)下的事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革應(yīng)該具有這樣的思路。首先加快制定《社會(huì)保險(xiǎn)法》和《社會(huì)救助法》，以立法形式確保財(cái)政投入的規(guī)范性和規(guī)模。其次，在源于財(cái)政轉(zhuǎn)移支付的非繳費(fèi)型保障制度改革方面，無論在支出水平還是在受益人口的覆蓋比例上，雖然我國(guó)依然處于中低收入國(guó)家行列但仍有很大的制度擴(kuò)展空間。要逐漸加大集中財(cái)力對(duì)社會(huì)保障的投入力度。第三，在目前過渡期間，可以研究建立非家計(jì)調(diào)查型的養(yǎng)老補(bǔ)貼制度又稱國(guó)民年金制度，公民到一定較大年齡可以獲得一定數(shù)額的養(yǎng)老補(bǔ)貼。養(yǎng)老補(bǔ)貼的轉(zhuǎn)移支付可以轉(zhuǎn)化為當(dāng)期消費(fèi)基金，此制度的建立可以為城鄉(xiāng)居民設(shè)立消費(fèi)信心的底線。全國(guó)范圍內(nèi)的養(yǎng)老補(bǔ)貼可為拉動(dòng)內(nèi)需做出很大貢獻(xiàn)，估計(jì)會(huì)有1個(gè)百分點(diǎn)的GDP貢獻(xiàn)，所以我們認(rèn)為是可行的選擇。

參考文獻(xiàn)

[1]《論公共財(cái)政與憲政國(guó)家》，周剛志，北京大學(xué)出版社，2005

[2]《完善體制階段的和諧社會(huì)建設(shè)與公共財(cái)政安排》，呂煒，東北財(cái)經(jīng)大學(xué)出版社，2008

[3]《中國(guó)的公共財(cái)政：推動(dòng)改革增長(zhǎng)，構(gòu)建和諧社會(huì)》，樓繼偉 王水林主編，世界銀行出版社，2008