我國發(fā)行地方政府債券的必要條件研究

[摘 要]本文分析了我國允許地方政府發(fā)行債券的主要必要條件，分別是地方政府的信用評級體系、地方政府債券的保險機構(gòu)建設(shè)、債券發(fā)行規(guī)模控制和政府破產(chǎn)善后處理問題等。本人認為，如果我國要修改《預算法》允許地方政府獨立發(fā)行債券，必須從上述三個方面進行制度建設(shè)。

[關(guān)鍵詞]地方政府債券 政府信用評級 債券保險 政府破產(chǎn)

作者簡介：胡鳳鳴（1978-），河南陽光國際貿(mào)易有限公司財務部經(jīng)理。

一、關(guān)于發(fā)行地方政府債券的爭論

20世紀80年代末至90年代初， 許多地方政府為了籌集資金修路建橋，都曾經(jīng)發(fā)行過地方債券。但這一行為在1993年被國務院制止了，原因乃是對地方政府承付的兌現(xiàn)能力有所懷疑。1994年頒布的《預算法》第28條，明確規(guī)定“除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”。但90年代以來我國城市化進程的快速發(fā)展，導致城市基礎(chǔ)設(shè)施需求大幅增加，在分稅制財稅框架下，僅靠各城市政府的財力是無法完成龐大規(guī)模的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的。于是一些地方政府采取“準市政債券”的方式進行融通，即有地方國資委成立基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)國有公司，由國有控股公司發(fā)行企業(yè)債券，比如上海城市建設(shè)投資公司模式等。事實上，許多地方政府都存在巨額債務，但在“不允許發(fā)債”的條件下，地方債務反而被隱形化了。一些學者認為我國應該改革《預算法》相關(guān)條款，允許地方政府發(fā)行市政債券，一來給與地方政府一定財政自主權(quán)，進行地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，二來可以將地方政府負債顯性化。但也有學者對地方政府的信用表示憂慮：“救災款、社保資金都敢挪用，何況地方債券？”

2009年3月在人大會議上討論的《國務院關(guān)于安排發(fā)行2009年地方政府債券的報告》，擬由中央政府代替地方政府發(fā)行債券。這是在現(xiàn)有《預算法》框架條款不變的情況下的權(quán)宜之計和變通行為。這種行為并不是地方政府獨立發(fā)行債券，而是由中央政府做擔保，其缺點是資金的償還責任不明確，尤其出現(xiàn)問題后的責任不明確。但這種行為也說明，我國地方政府融資方式多樣化已經(jīng)迫在眉睫。研究我國發(fā)行地方政府債券的必要條件是迫切需要。

二、美國發(fā)行市政債券情況分析

美國各州以及州以下市政機構(gòu)發(fā)行的債務稱為市政債券（Municipal Bonds），發(fā)行市政債券的地方政府在發(fā)行時需要指明其所確定的償還本金和利息的固定日期。目前，美國市政債券市場已經(jīng)成為美國各州政府以及下屬機構(gòu)籌集公共事業(yè)所需資金的重要市場。美國市政債市場與股票市場、國債市場以及企業(yè)債市場并列為美國四大資本市場。

美國市政債券滿足了公共部門、公共項目大規(guī)模、長期性、低成本資金的需求。從所籌資金用途來看，美國市政債券主要用于公益事業(yè)，機場、公路、大學、醫(yī)院、住房、環(huán)境設(shè)施、經(jīng)濟開發(fā)以及慈善服務等目的，為美國地方政府的公用事業(yè)提供了大量低成本的長期資金。

美國市政債券絕大部分獲得了聯(lián)邦政府或者地方政府的稅收優(yōu)惠。這是美國市政債券的顯著特征之一，但對此也存在著某種爭議。根據(jù)投資者所享受的稅收優(yōu)惠的不同種類，市政債券可以被劃分為以下三類：第一類是享受免聯(lián)邦稅的市政債券。第二類是享受選擇性最低稅率優(yōu)惠的市政債券。第三類是享受州政府稅收優(yōu)惠的市政債券。投資某些市政債券所獲得的利息雖然不能享受美國聯(lián)邦稅收優(yōu)惠，但是可以享受州政府的免稅優(yōu)惠。

三、發(fā)行市政債券的必要條件

我國《預算法》不允許地方政府發(fā)行債券是有一定道理的。第一，有利于中央政府統(tǒng)籌考慮國家的宏觀財政和貨幣政策。許多理論研究和實踐都表明，經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌國家的政府普遍存在預算軟約束的問題。同樣，在中國逐步實現(xiàn)由計劃經(jīng)濟向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)軌過程中，地方政府的自我約束力也不夠強，有著無限擴大支出的偏好和沖動，決策責任機制的不健全和法律約束的缺位是誘發(fā)這種現(xiàn)象的重要原因。不允許地方政府發(fā)行債券，就不存在如何在國家宏觀調(diào)控框架下控制和監(jiān)管地方政府債券的問題。第二，地方政府的償債能力問題。就目前的官員考核體系來說，官員很容易擴大政府支出，建設(shè)政績工程。這種背景下，現(xiàn)有約束機制很難保證地方官員發(fā)行債券數(shù)量和質(zhì)量的控制。因而很可能造成濫發(fā)地方債券的結(jié)果，甚至有地方政府破產(chǎn)的危險。近年來，美國個別經(jīng)常使用發(fā)行市政債券融資的縣政府出現(xiàn)了破產(chǎn)。第三，官員腐敗問題。在當前的官員考核和治理架構(gòu)下，官員腐敗是中央政府和人民群眾都深惡痛絕的事情。如果允許地方政府發(fā)債，那么很容易導致新的腐敗現(xiàn)象。

因此，如果我國要允許地方政府發(fā)行債券，必須在幾個方面進行改革：

第一，地方政府的信用評級體系。國家發(fā)行債券，在國際資本市場上有對主權(quán)國家進行的信用評級；企業(yè)發(fā)行債券，有企業(yè)信用評級。同樣，地方政府發(fā)行債券也必須進行信用評級。這里有兩方面問題。一是我國信用評級體系的問題，包括評級機構(gòu)小而雜，總體水平不高，難以形成權(quán)威；市場運作不規(guī)范，一些評估機構(gòu)以不正當?shù)氖侄螕寠Z市場，使評級結(jié)果成為一種可以買賣的商品；我國信用評級機構(gòu)的獨立地位尚未完全確立，行政主管部門對評級結(jié)果有一定的人為控制等。二是我國地方政府的信用本身。我國地方政府大都存在巨額債務，但地方政府行為本身又不公開透明，甚至想知道地方政府具體有多少債務都很困難。因此，如果允許地方政府發(fā)債，一定要實現(xiàn)我國地方政府行為的公開透明化，建立健全信息披露機制，以及信用評級體系的權(quán)威化。

第二，債券保險機構(gòu)的建立和完善。存在在外部信用增級手段中，債券保險是目前應用比較廣泛的方法?，F(xiàn)在，幾乎一半的市政債券都為其按時還本付息向私人保險公司申請保險。自1971年美國的AMBAC保險公司提供第一份債券保險以來，市政債券保險業(yè)務開始穩(wěn)步發(fā)展。在1986年美國稅收改革法案出臺之前，外部增級方法中債券保險大約占20%，而同期采用信用證支持的大約在 10%左右，政府主辦的保險項目支持大約占4%左右。債券保險在1998年達到了高峰，占50.7%。債券保險的推出使得市政債券市場有了很大的發(fā)展。迄今為止，美國已經(jīng)有四家主要的Aaa級的債券保險商（AMBAC，F(xiàn)GIC， FSA，MBIA）占據(jù)了債券保險市場的主要份額，他們在不同類型的發(fā)行市場中提供專業(yè)化和差別化的服務，形成了一個競爭比較充分的市場。相反在我國，如果要推出地方政府債券，一定要建立并逐漸完善地方政府債券保險機制，僅僅依靠地方政府信用保證是不夠的。

第三，發(fā)債規(guī)模的額度控制和地方政府破產(chǎn)的處理問題。如果允許我國地方政府發(fā)行債券，那么一定存在地方政府破產(chǎn)的可能性，因而一定要做好地方政府發(fā)債規(guī)模的控制和地方政府破產(chǎn)后的處理，包括中央和地方的責任分擔、地方官員的懲罰標準、地方政府財政的再運轉(zhuǎn)等。否則，匆忙允許地方政府發(fā)行債券而不考慮其后果，有可能出現(xiàn)地方政府破產(chǎn)導致的社會不穩(wěn)定問題。

上述三個問題是我國發(fā)行地方政府債券時必須優(yōu)先考慮的問題。只有把上述問題事先考慮并解決了，才能考慮修改《預算法》有關(guān)條款，允許地方政府發(fā)行債券。

參考文獻

[1]樊麗明、李齊云等，《中國地方財政運行分析》，經(jīng)濟科學出版社，2001年