港府減薪觸發(fā)新一輪管治危機(jī)

戴平

“若這次警務(wù)人員成功發(fā)起上街活動，對曾蔭權(quán)政府將是一次很大的挑戰(zhàn)！”6月19日，香港警務(wù)督察協(xié)會主席廖潔明接受訪問時指出。

廖潔明口中的活動，指的是有香港警務(wù)人員計劃在本月28日舉行大型示威活動。據(jù)悉，參與游行的警務(wù)人員，初步估計上至警司、督察，下至警員，共有數(shù)百人參加。而觸發(fā)這次警務(wù)人員上街抗議的源頭，主要是近期的公務(wù)員減薪事件。

如果這次警務(wù)人員成功發(fā)起上街活動，對曾蔭權(quán)政府將是一次很大的挑戰(zhàn)。

6月16日，香港特首曾蔭權(quán)宣布，他和33位政治任命官員由7月1日起自愿減薪5.38%，并建議根據(jù)薪酬趨勢調(diào)查委員會的調(diào)查報告結(jié)果，首長級及高級公務(wù)員同樣減薪5.38%，中級和低級公務(wù)員則凍薪（即暫停加薪）。預(yù)計會有超過1.8萬名高級公務(wù)員受影響。

面對經(jīng)濟(jì)不景氣，香港特區(qū)政府率眾減薪早有先例，早在2002年，港府同樣以公務(wù)員減薪應(yīng)付經(jīng)濟(jì)衰退。可是，歷史驚人的相似，這次減薪行動再次令港府面臨著與2002年一樣的管治危機(jī)。

穩(wěn)定政治的“不定時炸彈”

資料顯示，香港警員以往鮮少發(fā)動游行。1977年，廉政公署拘捕近200名涉嫌貪污的警員，激起2000多名警務(wù)人員集結(jié)示威，其中一批激進(jìn)警員更沖進(jìn)廉政公署執(zhí)行處大肆搗亂。若今次警務(wù)人員成功發(fā)起上街活動，將成為1977年后另一次大規(guī)?？?fàn)幮袆印?/p>

此次，多個公務(wù)員工會，包括警務(wù)督察協(xié)會的主席廖潔明，都對減薪及凍薪方案大力反對，質(zhì)疑該調(diào)查方法包含了兩家不應(yīng)加入計算的公司數(shù)據(jù)，令結(jié)果出現(xiàn)對公務(wù)員不利的偏差。但港府及不少政黨隨即反駁，加入這些公司的要求原本是由工會代表提出來的。工會看到數(shù)據(jù)對自己不利，于是在制度內(nèi)“雞蛋里挑骨頭”，明顯是想借一些程序瑕疵來達(dá)至輸打贏要的效果。

實際上，不管減薪事件中誰對誰錯，身為治安一線人員的警察罕有地上街抗議，無疑已為特區(qū)政府管治敲響警鐘。若處理不好，甚至?xí)|發(fā)新一輪管治危機(jī)。

然而，香港公務(wù)員高薪問題是早已于港英時代埋下的“不定時炸彈”，延續(xù)至今日，幾成港府不可觸碰的雷區(qū)——甚至但凡有想“拆彈”的舉措，最后都以“拆彈人出局而告終。與此同時，香港也由此形成一個難以為外界理解的強(qiáng)大的公務(wù)員勢力。

上世紀(jì)90年代初，為了部署“光榮撤退”，港英政府選擇了通過公務(wù)員系統(tǒng)來筑堤防洪，扶持一批香港公務(wù)員精英治港，并在九七之前的10年之間大慷他人之慨，大幅增加公務(wù)員的薪金和福利，以籠絡(luò)人心。

當(dāng)時曾有調(diào)查指出，與私營機(jī)構(gòu)相比，香港公務(wù)員薪酬高得極不合理，尤其是一些非技術(shù)性的低級職位，在政府內(nèi)一個文員可月入逾萬港元，且準(zhǔn)時上、下班；同類工種在私人機(jī)構(gòu)可能月入不足5000港元，還隨時有加班無津貼，更沒有每年30至40天年假的優(yōu)厚福利。

香港公務(wù)員薪酬遠(yuǎn)高于私人機(jī)構(gòu)的政策，雖然為人詬病，但九七回歸后，北京政府知道公務(wù)員體系乃香港的中流砥柱，為了穩(wěn)定人心，并沒有采取“拆彈”的措施，反而費盡唇舌安撫香港公務(wù)員，并特別在基本法第100條規(guī)定公務(wù)員“年資予以保留，薪金、津貼、福利待遇和服務(wù)條件不低于原來的標(biāo)準(zhǔn)”。這一規(guī)定之后成為“鐵底”，即1997年前入職的公務(wù)員再怎么降薪，也不可以低于1997年的水平。

而港府素有每年按比例加薪的慣例，因此在回歸初期幾年，特區(qū)政府每年用于支付公務(wù)員薪酬的經(jīng)常性開支，約占政府總開支高達(dá)70%。

隨著2000年科技網(wǎng)絡(luò)股泡沫爆破，香港經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步惡化，港府財政赤字逐年增加，不少金融大鯊魚也準(zhǔn)備狙擊港元圖利。2002年，商界出身的時任財政司司長梁錦松，下定決心為這塊沉重的公務(wù)員體制“拆彈”，宣布公務(wù)員人數(shù)在數(shù)年內(nèi)由19萬縮減至16萬左右，同時削減公務(wù)員薪金，將公務(wù)員薪酬返回1997年的水平（亦即“鐵底”水平），以平衡嚴(yán)重的赤字。

6月16日，香港特區(qū)行政長官曾蔭權(quán)在政府合署出席行政會議后向傳媒宣布，全體問責(zé)官員將于7月1日起，減薪5.38%。

但全體公務(wù)員減薪才不過省下區(qū)區(qū)約70億港元，相對龐大的赤字而言，不啻于杯水車薪。而減薪引起的負(fù)面影響遠(yuǎn)大于減薪帶來的好處，梁錦松在一夕之間得罪了全港公務(wù)員。

當(dāng)年有數(shù)萬名公務(wù)員上街示威，反對減薪。其后，在政府裁員減薪的第二年，香港又暴發(fā)SARS，經(jīng)濟(jì)進(jìn)一步衰退，民怨沸騰。當(dāng)年7月1日，大批市民借“23條立法”的推出上街游行，不過，游行隊伍中卻以“反減薪、反裁員”的公職人員為骨干。

之后，大游行掀起的大風(fēng)暴進(jìn)一步擴(kuò)大，梁錦松被公務(wù)員體系中人向媒體放料，披露他“偷步買車”，結(jié)果被迫下臺。

而在第二屆任期內(nèi)（2002年7月1日）開始推行高官問責(zé)制改革的時任特首董建華，最終于2005年提前離任，亦因其在任8年、司與公務(wù)員關(guān)系欠佳而導(dǎo)致“四面楚歌”。

高官問責(zé)制即主要官員問責(zé)制，將之前所有司長和局長職級由公務(wù)員職位改為以合約方式聘任，并須為過失負(fù)政治責(zé)任，曾被視為香港回歸以后最重大的制度改革，但無疑撼動了高級公務(wù)員的根本利益。董建華離任時，留給外界以分外疲憊的身影。

公務(wù)員群體進(jìn)一步鞏固勢力

之后，中央政府漸漸意識到，香港回歸以來，社會一直沒有平靜過，公務(wù)員編制是動蕩不安的重要根源2--。如何令公務(wù)員穩(wěn)定，也成為未來管治首要任務(wù)。在這種思維下，公務(wù)員出身的政務(wù)司司長曾蔭權(quán)，便臨危受命擔(dān)任特首，重新以“公務(wù)員治港”。

結(jié)果，曾蔭權(quán)在2005年6月成為第二任香港特別行政區(qū)行政長官后，即不斷向公務(wù)員“輸送利益”，加以籠絡(luò)。

2006年1月農(nóng)歷新年前，曾蔭權(quán)首先宣布向16萬公務(wù)員發(fā)放第一份“大禮”，表示由7月起將于政府部門實施每周五天工作，以紓緩公務(wù)員工作壓力。長期以來，香港公務(wù)員實行的是五天半工作制，而社會上的私人機(jī)構(gòu)多是五天半或六天工作制。消息宣布后，公務(wù)員團(tuán)體紛紛表示歡迎，認(rèn)為有助提升公務(wù)員士氣，之后公布的港府民望調(diào)查指數(shù)，大幅上升。

到了2007年3月，曾蔭權(quán)成功連任特酋之后，又宣布全港公務(wù)員加薪近5%，以鼓勵公務(wù)員士氣。當(dāng)年，香港私人機(jī)構(gòu)平均加薪幅度只有約3%。

加薪加上分期落實的公務(wù)員五天工作制，一連串喜訊使全港16萬公務(wù)員洋溢一片彈冠相慶的景象，也成功展現(xiàn)出一幅港府強(qiáng)政勵治的畫面。根據(jù)中文大學(xué)香港亞太研究所的調(diào)查顯示，當(dāng)年3月份港人對曾蔭權(quán)的整體表現(xiàn)評分為68.5分，為多年以來評分最高的官員。

2007年7月，曾蔭權(quán)公布第三屆特區(qū)政府的新班子名單時，進(jìn)一步吸納公務(wù)員人才擔(dān)任政治官員。6名新局長中，4人擢升自資深政務(wù)官，令三司十二局的最高領(lǐng)導(dǎo)中有9人來自公務(wù)員體系。此時，香港由最初的公務(wù)員治港，再到高官問責(zé)制，兜兜轉(zhuǎn)轉(zhuǎn)，最終還是回到了原點一公務(wù)員洽港。

新人中大多是公務(wù)員出身，令外界不禁要問，這是否意味著港府有意籌組“公務(wù)員黨”？曾蔭權(quán)當(dāng)時雖然加以否認(rèn)，強(qiáng)調(diào)今次是“用人唯才”，但也指出，相信新加入者一定會得到公務(wù)員支持，會有理想結(jié)果。

不湊巧的是，歷史重演，去年9月之后，香港再度面臨2003年遇到SARS時相似的危機(jī)，只是這次的金融海嘯影響更大。之后，港府不斷推出多項利民紓困措施，令去年度財赤達(dá)到300億港元，預(yù)計今年還會有500至600億港元赤字。

面對財困，任何政府能做的基本只有兩招，即開源和節(jié)流。對港府來說，在經(jīng)濟(jì)不景氣時，港府難以用加稅、開征新稅種來開源，否則將引起民怨。因此，余下的只有節(jié)流，而港府最大開支是公務(wù)員薪酬。

這次，港府已是加倍小心。用作厘定公務(wù)員薪酬調(diào)整參考指針的薪酬趨勢調(diào)查結(jié)果早已顯示，高、中、低級員工薪金都會出現(xiàn)下調(diào)之勢，但港府仍選擇最和緩的方式：中低層公務(wù)員凍薪以及高層公務(wù)員輕微減薪。

但即使這樣做，仍然有公務(wù)員“揭竿起義”示威。乃至許多港府官員都感到詫異，認(rèn)為部分公務(wù)員是得寸進(jìn)尺。而反過來看，一直以“輸送利益”贏得的公務(wù)員群體的穩(wěn)定局面，顯得脆弱不堪。

此次，甚至立法會上不同立場的黨派也一致指出，這次公務(wù)員減薪5.38%，幅度已經(jīng)相當(dāng)溫和。因為過去大半年，香港私人機(jī)構(gòu)大舉裁員、薪酬福利大幅削減，相比之下，公務(wù)員受到的影響相當(dāng)輕微。

反思“公務(wù)員黨”治港問題

近日警隊游行信息甫一出現(xiàn)，已教人隱約感到目前的香港社會正醞釀潛伏著一股不穩(wěn)定因素，與2003年大游行的氣氛極為相似。而香港許多政壇人士都認(rèn)為，警隊作為社會的最后執(zhí)法者，其身份、角色、職能，有一定特殊性，他們?nèi)粢扇〖w行動，事態(tài)極其敏感，對社會的沖擊之大難以想象，政府必須謹(jǐn)慎應(yīng)對。

但從更為根本的層面，今次公務(wù)員減薪風(fēng)波也令香港社會再次反思“公務(wù)員黨”治港的問題?；仡欉^去4年，以“公務(wù)員黨”為班底的港府執(zhí)政，其優(yōu)點是以熟悉政務(wù)的公務(wù)員出任要職，能夠穩(wěn)定社會大局，但同時也出現(xiàn)幾大弊病。

首先，新班是否“以才錄用”頗受爭議。曾蔭權(quán)的新班子依賴前公務(wù)員過多，部分官員在政績表現(xiàn)上可說是多年來平淡無奇，與其說是“以才錄用”，不如說顯示了曾蔭權(quán)政府保守的一面。

面對近年全球經(jīng)濟(jì)急速變化，香港社會要求改革的呼聲日增之際，曾蔭權(quán)政府予人的印象卻是除了“平穩(wěn)過渡”之外，其他一切只可說是原地踏步，重大建設(shè)如政改方案、西九文娛發(fā)展計劃以及經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型等議題，都停步不前。

其次，政府過于偏幫公務(wù)員的印象已難以消除。今年早些時候，港府準(zhǔn)備通過年度財政預(yù)算案時，在相關(guān)論壇上，財長曾俊華就被青少年參與者當(dāng)面質(zhì)詢：美國總統(tǒng)管50州，年薪不只不及只管理一市的香港特首，甚至還比不上港府財長高；港府一個政治助理的年薪都在150萬至190萬港元之間，較年薪只有124萬港元的美國參眾兩院議員都高得多，高級公務(wù)員是否應(yīng)減薪以示與市民共渡難關(guān)？當(dāng)場卻被曾俊華以“減少少人工，應(yīng)該幫助不大”回應(yīng)，令眾多市民失望。

雖然港府自稱如新加坡一般“高薪養(yǎng)廉”，但仔細(xì)比較二者：香港人口只比新加坡多出三分之一，公務(wù)員人數(shù)卻有16萬，比新加坡多了近兩倍，薪酬開支更是新加坡的4倍多，尤其是香港還比新加坡少了重要的國防開支一項。這只能說明港府公務(wù)員架構(gòu)相當(dāng)臃腫，開支驚人。

香港公務(wù)員人數(shù)太多，開支太大，令香港的財政背上一個沉重的包袱，要走走不快，環(huán)境稍有變化，卻足以令整個社會陷于不穩(wěn)定之中。所以，香港社會一直呼吁港府徹底整頓公務(wù)員架構(gòu)，避免香港成為戴上鐐銬的城市，失去應(yīng)有的競爭力，被其他對手邊緣化。然而，目前的港府在政策上卻明顯向公務(wù)員傾斜，不敢以改革碰觸“穩(wěn)定”。

前香港公務(wù)員事務(wù)局局長王永平今年年初便在《信報》撰文指出，現(xiàn)在香港公務(wù)員體制有400多個職系，1000多個職級。不計人數(shù)少、原先工作已經(jīng)過時的職系（例如舊式計算機(jī)的數(shù)據(jù)處理員），一個職系平均有4至6個職級。同時，每個職系的工作范圍寫得非常仔細(xì)，如果做了額外的工作，需要員工同意或支取不同類別的津貼。

王永平認(rèn)為，津貼相對事小，更大的結(jié)構(gòu)性問題是重重疊疊的職級制造不少工作流程及審批文件的內(nèi)耗；而在壁壘分明的職系下，高級職系只能由底層級級上升，整個體系里只有最底層職系可以對外招聘，這令很多公務(wù)員故步自封，與社會脫節(jié)。

王永平在文章中總結(jié)說：“現(xiàn)在公務(wù)員薪金比以前高了，大部分員工亦可享受多數(shù)外面雇員得不到的五天工作周。政府可有勇氣面對這個結(jié)構(gòu)性的體制問題，展開另一輪公務(wù)員體制改革？”

編輯 涂艷 姜編 黃靜