于建嶸：縣紀(jì)委擴(kuò)權(quán)也難承監(jiān)督地方黨政之重

于建嶸

最近，有媒體稱，中紀(jì)委下發(fā)兩份重要文件，核心是時(shí)縣級(jí)紀(jì)委“擴(kuò)權(quán)”、“擴(kuò)編”，內(nèi)容包括“加強(qiáng)縣級(jí)紀(jì)委的政治地位”，以及增加縣紀(jì)委的編制、經(jīng)費(fèi)和裝備，并由中央、省級(jí)財(cái)政來負(fù)擔(dān)（《南方周末》2009年明4日）。

雖然有關(guān)報(bào)道聲稱“縣級(jí)紀(jì)委大擴(kuò)權(quán)震懾基層腐敗”，但從報(bào)道內(nèi)容來看，這些文件并沒有擴(kuò)大縣級(jí)紀(jì)委由《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》、《中國(guó)共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》等黨紀(jì)黨規(guī)授予的權(quán)力，充其量是希望通過加強(qiáng)“領(lǐng)導(dǎo)班子和干部隊(duì)伍建設(shè)”、“改善經(jīng)費(fèi)保障和裝備設(shè)施”，來提高縣紀(jì)委履行職權(quán)的能力而已，談不上真正的制度性“擴(kuò)權(quán)”。

縣級(jí)紀(jì)委的權(quán)力有其自身特點(diǎn)，一方面對(duì)于縣里下屬部門、下級(jí)黨政的權(quán)力并不小，甚至讓人“又恨”“又怕。原因一是紀(jì)委可以對(duì)涉嫌違紀(jì)的黨員采取“兩規(guī)”等措施，有先于法律程序的調(diào)查權(quán);二是對(duì)其本身缺乏有效監(jiān)督。因此有人說，紀(jì)委書記已經(jīng)成為新的腐敗高發(fā)區(qū)。前湖南彬州市紀(jì)委書紀(jì)曾錦春能靠查處他人違紀(jì)行為的權(quán)力來為自己謀取巨額利益，就說明了這一問題。有些地方的縣級(jí)紀(jì)委若因經(jīng)費(fèi)、人員缺口而未能“用足用好”權(quán)力，確實(shí)也是件憾事。文件若能得到切實(shí)實(shí)施，對(duì)提高紀(jì)委監(jiān)督縣里各部門、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)人等確實(shí)有幫助，可以增強(qiáng)對(duì)基層腐敗的查處，廣度、力度，提高威攝力。對(duì)此，應(yīng)該考慮的是如何對(duì)紀(jì)委進(jìn)行有效監(jiān)督，防止其成為新的特權(quán)部門。

另一方面卻是縣級(jí)紀(jì)委監(jiān)督同級(jí)黨委時(shí)的軟弱無力。根據(jù)黨章，紀(jì)委處理特別重要或復(fù)雜的案件中的問題和處理的結(jié)果，或者需要立案調(diào)查同級(jí)黨委委員的，首先要向同級(jí)黨的委員會(huì)報(bào)告。而現(xiàn)實(shí)中“一把手”在常委會(huì)中的發(fā)言權(quán)不言而喻。因此縣紀(jì)委很難實(shí)行同級(jí)監(jiān)督，要解決問題最后還是要求助于上級(jí)紀(jì)委。這正是縣級(jí)紀(jì)委的職能發(fā)生“虛化”的原因所在。

目前，官場(chǎng)的積弊常導(dǎo)致群眾利益受損，群體性事件多發(fā)，而上級(jí)的事后處理顯然比不上基層紀(jì)委的事先監(jiān)督，因此文件想創(chuàng)造條件解決同級(jí)監(jiān)督難的問題，讓縣級(jí)紀(jì)委“切實(shí)履行職責(zé)”。但地方腐敗最怕的是“一把手”腐敗，預(yù)防基層群體性事件最重要的是對(duì)縣委書記的監(jiān)督，而文件對(duì)此并沒有突破。其重要舉措之一，即提高紀(jì)委書記排名，對(duì)監(jiān)督一把手毫無作用，因?yàn)槠渑琶俑咭哺卟贿^縣委書記。而紀(jì)委書記即使當(dāng)上了副書記，也還是處于縣委書記的領(lǐng)導(dǎo)之下。沒有相對(duì)獨(dú)立的權(quán)力，如不借助上級(jí)紀(jì)委的力量，他對(duì)一把手的監(jiān)督，和古代言官對(duì)皇帝本人的監(jiān)督?jīng)]有什么不同，都是說不說在你，聽不聽還在我。

更重要的是，強(qiáng)調(diào)“資歷相同的常委，擔(dān)任紀(jì)委書記的排在前面”、“紀(jì)委書記由同級(jí)黨委副職一級(jí)的干部擔(dān)任”等，想靠提高紀(jì)委書記“政治地位”來獲得更大的‘權(quán)力”，這還是一種落后的“人治”思維。比如報(bào)道中提到，某地前任紀(jì)委書記要經(jīng)費(fèi)，是打電話給常務(wù)副區(qū)長(zhǎng)讓他來，但輪到后任卻要親自去看對(duì)方有沒有空，因此對(duì)“地位”下降頗有怨意。其實(shí)，只要制度能夠保證紀(jì)委的經(jīng)費(fèi)，誰(shuí)去誰(shuí)的辦公室到底有多重要？紀(jì)委書記要靠排位才能決定說話的分量，那還是搞論資排輩、搞權(quán)術(shù)，是事因人興廢。后果是讓人不能根據(jù)黨章黨規(guī)對(duì)紀(jì)委的查處工作作出預(yù)期，不能事先計(jì)算出違紀(jì)違規(guī)的成本與收益來決定做與不做，以致減弱了紀(jì)委對(duì)腐敗行為的威攝力。另外也不能保證書記換人前后以及各地紀(jì)委問查處工作的一致性。

因此，要搞好紀(jì)委的黨內(nèi)監(jiān)督，應(yīng)實(shí)行紀(jì)委的垂直化管理，在負(fù)責(zé)對(duì)象、財(cái)權(quán)、人事權(quán)等方面全面脫離縣級(jí)黨政。在條件成熟時(shí)，可以由縣里的全體黨員選舉紀(jì)委書紀(jì)，用黨費(fèi)作為紀(jì)委經(jīng)費(fèi)，紀(jì)委書記向全體黨員負(fù)責(zé)而不受縣委書記的領(lǐng)導(dǎo)。不論哪種方式，紀(jì)委只有具有獨(dú)立于縣級(jí)黨委的權(quán)力，才能有效地對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督。

更為重要的是，從毛澤東與黃炎培關(guān)于歷史周期律的著名談話開始，黨的領(lǐng)導(dǎo)人就意識(shí)到光靠黨內(nèi)監(jiān)督不足以防止腐敗的發(fā)生，而強(qiáng)調(diào)“民主”的作用。所以，要真正震懾基層腐敗，就必須真正發(fā)揮人民群眾的監(jiān)督作用，從外部對(duì)黨進(jìn)行監(jiān)督。在這方面，最重要的有三點(diǎn)。首先是走法治化的監(jiān)督道路，改變黨規(guī)大于國(guó)法的現(xiàn)狀，用公開透明的法律代替具有“秘級(jí)”的黨內(nèi)文件。不要寄希望于不確定性甚大的“政治地位”，不寄望于提高紀(jì)委書記個(gè)人在“權(quán)力斗爭(zhēng)”中的能力。而最容易做也應(yīng)該做的，是盡早實(shí)行官員財(cái)產(chǎn)公示制度。其次是對(duì)地方人民代表大會(huì)進(jìn)行改革，讓代表盡早專職化。再次，放松輿論管制，真正落實(shí)人民群眾的表達(dá)權(quán)和媒體的批評(píng)權(quán)。

正因?yàn)槿绱?，雖然這兩份文件被縣紀(jì)委干部稱為“春天來了”，但縣紀(jì)委的春天是否就是當(dāng)?shù)乩习傩盏拇禾?，這還是個(gè)問題，值得拭目以待。 編輯 魏恭 美編 黃靜