關(guān)于稅務(wù)部門經(jīng)費(fèi)供給模式的審計(jì)思考

吳　邊

摘要：目前我國(guó)稅務(wù)部門所實(shí)行的經(jīng)費(fèi)與征稅收入實(shí)行“掛鉤”政策是歷史條件的產(chǎn)物，在一定的歷史時(shí)期發(fā)揮了積極作用。但隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的持續(xù)發(fā)展，該模式凸顯出諸多弊端。在新的歷史時(shí)期，稅務(wù)部門的經(jīng)費(fèi)供給問題需要各級(jí)財(cái)政、地方政府以及稅務(wù)部門自身采取切實(shí)措施盡快加以解決。

關(guān)鍵詞：經(jīng)費(fèi)供給；收支掛鉤；稅收計(jì)劃；稅收經(jīng)濟(jì)觀

在微觀稅收實(shí)踐中，稅務(wù)部門經(jīng)費(fèi)供給模式是決定稅收征管成本的重要因素，極大的影響了依法治稅的貫徹實(shí)施。在近年對(duì)稅務(wù)部門審計(jì)調(diào)查中發(fā)現(xiàn)，由于稅務(wù)部門經(jīng)費(fèi)與征稅收入實(shí)行“掛鉤”政策，部分省市國(guó)地稅部門在行政經(jīng)費(fèi)開支方面普遍存在管理粗放、違規(guī)列支、預(yù)算軟約束等問題。以下本文將結(jié)合稅收成本審計(jì)調(diào)查，就稅收征管成本問題提出幾點(diǎn)個(gè)人

看法。

一、我國(guó)稅務(wù)部門經(jīng)費(fèi)供給體制現(xiàn)狀及特點(diǎn)

（一）“財(cái)政下?lián)?比例提取”是我國(guó)稅務(wù)部門經(jīng)費(fèi)的主要供給模式

目前，受財(cái)政體制等諸多因素的影響，現(xiàn)行的國(guó)地稅兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)在省、自治區(qū)、直轄市以下至縣（自治縣、市、區(qū)）均按行政區(qū)劃設(shè)置的同時(shí)，還在省、地（市）、縣（自治縣、市、區(qū)）稅務(wù)局所在地設(shè)立直屬征管分局。現(xiàn)行的兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)除國(guó)稅系統(tǒng)由國(guó)家稅務(wù)總局實(shí)行垂直管理外，地稅系統(tǒng)實(shí)行“雙重管理”，即業(yè)務(wù)上由國(guó)家稅務(wù)總局領(lǐng)導(dǎo)管理，其余的人、財(cái)、物由省、自治區(qū)、直轄市人民政府管理。

當(dāng)前，伴隨著我國(guó)政府公共財(cái)政職能范圍的不斷擴(kuò)大，政府支出對(duì)稅收收入的需求呈現(xiàn)增數(shù)效應(yīng)。基層稅務(wù)部門組織收入的多少，實(shí)際上是由財(cái)政需求決定的。從1994年分稅制實(shí)施以來，基層稅務(wù)部門組織收入連續(xù)10多年保持了高速增長(zhǎng)，絕大部分地方財(cái)政支出規(guī)模不斷擴(kuò)大，對(duì)稅收組織收入來提供可用財(cái)力的期望值很高，每年的財(cái)政預(yù)算多采取“以支定收”的方式，對(duì)稅務(wù)部門實(shí)行剛性計(jì)劃。地方政府一方面需要稅務(wù)部門不斷增加稅收以提高財(cái)政供給，另一方面以“收支掛鉤”、“以獎(jiǎng)促征”等作為稅務(wù)部門的激勵(lì)手段。以某省為例，審計(jì)發(fā)現(xiàn)，1999年至今，該省政府規(guī)定地稅部門實(shí)行“征收經(jīng)費(fèi)與地稅部門當(dāng)年征收本級(jí)稅費(fèi)收入總額掛鉤，分類核定比例，分級(jí)安排”的政策。2004年起，該省國(guó)稅部門亦參照實(shí)行征收經(jīng)費(fèi)與征收收入掛鉤政策。

（二）經(jīng)費(fèi)供給增長(zhǎng)快、結(jié)余大是稅務(wù)部門經(jīng)費(fèi)供給的突出特點(diǎn)

近年來“收支掛鉤”模式計(jì)撥的稅務(wù)部門經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)迅猛。以審計(jì)調(diào)查某省為例，該省某區(qū)地稅局所在地政府制定了4項(xiàng)征收經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助辦法。此外，各區(qū)、縣、鎮(zhèn)政府及街道等單位還根據(jù)稅收完成情況給予稅務(wù)部門一些獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)。同時(shí)，各級(jí)政府也參照上述辦法安排經(jīng)費(fèi)給國(guó)稅部門。由于近年來稅收收入大幅增長(zhǎng)，按上述“收支掛鉤”辦法計(jì)撥的稅務(wù)部門經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)迅速。2002年至2006年，該省地稅系統(tǒng)經(jīng)費(fèi)收入增長(zhǎng)率為32.09%； 2006年當(dāng)?shù)刎?cái)政預(yù)算撥款占全部經(jīng)費(fèi)收入的76.82%。2002年至2006年，該省國(guó)稅系統(tǒng)從當(dāng)?shù)卣?cái)政預(yù)算取得經(jīng)費(fèi)增長(zhǎng)率為134.21%，2006年取得的當(dāng)?shù)刎?cái)政經(jīng)費(fèi)撥款占全部經(jīng)費(fèi)收入的29.54%。2006年，審計(jì)抽查的該省14個(gè)稅務(wù)局從當(dāng)?shù)刎?cái)政預(yù)算取得經(jīng)費(fèi)收入占全部經(jīng)費(fèi)收入的57.80%。

其次，由于經(jīng)費(fèi)來源渠道多、資金量大，稅務(wù)部門經(jīng)費(fèi)結(jié)余較多。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，2006年末，某省稅務(wù)系統(tǒng)累計(jì)結(jié)余是全年經(jīng)費(fèi)收入的47.06%；審計(jì)抽查的14個(gè)稅務(wù)局，2006年末累計(jì)結(jié)余是全年經(jīng)費(fèi)收入的95.34%。2006年，該省國(guó)地稅部門通過“收支掛鉤”政策分別取得經(jīng)費(fèi)占部門經(jīng)費(fèi)總收入20.67%和74.96%；同年年末，該省國(guó)地稅全系統(tǒng)累計(jì)結(jié)余分別占當(dāng)年該省國(guó)稅、地稅部門全年經(jīng)費(fèi)收入的44.29%、50.7%。審計(jì)調(diào)查表明，目前所實(shí)行的征收經(jīng)費(fèi)與征收收入掛鉤政策為稅務(wù)部門提供了大量額外可用資金。

二、在我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)發(fā)展的背景下，稅務(wù)部門經(jīng)費(fèi)與征收收入掛鉤政策值得商榷

稅務(wù)部門經(jīng)費(fèi)與征收收入掛鉤為主體的稅務(wù)部門經(jīng)費(fèi)管理體制是在一定的歷史條件下產(chǎn)生的，在特定的歷史階段對(duì)保證稅務(wù)部門經(jīng)費(fèi)、促進(jìn)稅務(wù)事業(yè)乃至地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展等方面發(fā)揮了積極作用?！皰煦^”政策的實(shí)施主要是基于彌補(bǔ)稅務(wù)部門自身建設(shè)經(jīng)費(fèi)不足、鼓勵(lì)征收完成稅收計(jì)劃等的目的。但在新形勢(shì)下，這種體制存在種種弊端，也衍生了一些問題，亟待進(jìn)一步改革和完善。

（一）造成稅務(wù)部門經(jīng)費(fèi)來源廣、數(shù)額大，為征稅成本不斷攀升提供了資金來源

以審計(jì)某省為例。審計(jì)發(fā)現(xiàn)，目前稅務(wù)部門的征稅成本整體水平仍然較高，人均征稅成本普遍高于當(dāng)?shù)厝司姓杀尽?002年至2006年，該省稅務(wù)系統(tǒng)的征稅成本增長(zhǎng)25.81%，征稅成本率由2002年的4.09%下降至2006年的2.55%。2006年，該省稅務(wù)系統(tǒng)人均經(jīng)費(fèi)支出是省行政單位人均經(jīng)費(fèi)支出的1.81倍，是省財(cái)政供養(yǎng)人口人均一般預(yù)算支出的2.01倍。全省稅務(wù)系統(tǒng)部分支出項(xiàng)目增長(zhǎng)過快，其中業(yè)務(wù)招待費(fèi)、會(huì)議費(fèi)、培訓(xùn)費(fèi)、出國(guó)費(fèi)等“四費(fèi)”支出從2002年到2006年增長(zhǎng)了65.33%。

上述結(jié)果表明，一方面國(guó)地稅部門征收經(jīng)費(fèi)與經(jīng)費(fèi)結(jié)余雙雙高企，另一方面部門經(jīng)費(fèi)支出規(guī)模膨脹，在這種情況下，當(dāng)初實(shí)行經(jīng)費(fèi)收支掛鉤政策時(shí)稅務(wù)部門經(jīng)費(fèi)不足、信息化建設(shè)和納稅服務(wù)建設(shè)資金需求量大等問題已經(jīng)不復(fù)存在，“掛鉤”政策繼續(xù)存在的必要性有待進(jìn)一步商榷。

（二）導(dǎo)致稅務(wù)部門的部門預(yù)算無法徹底執(zhí)行，影響財(cái)政資金的規(guī)范高效使用

在目前經(jīng)費(fèi)管理體制下，稅務(wù)經(jīng)費(fèi)來源復(fù)雜，管理要求不一，大量經(jīng)費(fèi)來自非本級(jí)財(cái)政，導(dǎo)致稅務(wù)部門在預(yù)算編制、預(yù)算批復(fù)等方面普遍存在不完整、不準(zhǔn)確、不詳細(xì)的問題。如，地稅部門的經(jīng)費(fèi)掛鉤比例確定的主觀性較強(qiáng)，也沒有明確規(guī)定這部分經(jīng)費(fèi)的支出用途，上級(jí)部門和有關(guān)方面對(duì)這部分經(jīng)費(fèi)的支出難以進(jìn)行有效監(jiān)管。在這種情況下，審計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，稅務(wù)部門巧立名目亂發(fā)補(bǔ)貼、費(fèi)用開支比較隨意等管理失控現(xiàn)象比較嚴(yán)重、比較普遍：一是在國(guó)家有關(guān)部門三令五申嚴(yán)令禁止的情況下，某些稅務(wù)機(jī)關(guān)仍然設(shè)立“賬外賬”并將資金大量用于不當(dāng)支出。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，相當(dāng)多稅務(wù)部門向工會(huì)、食堂等下屬機(jī)構(gòu)和單位大量注入資金并用于自身開支。二是通過稅務(wù)系統(tǒng)之外的途徑開支經(jīng)費(fèi)。審計(jì)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在稅務(wù)部門經(jīng)費(fèi)來源渠道多的情況下，個(gè)別稅務(wù)機(jī)關(guān)沒有按規(guī)定將地方財(cái)政撥入經(jīng)費(fèi)入賬，而是將財(cái)政資金駐留財(cái)政部門或直接撥入有關(guān)服務(wù)單位直接開支，以逃避監(jiān)管。三是巧立名目發(fā)放津補(bǔ)貼。審計(jì)抽查該省的14個(gè)稅務(wù)局在國(guó)家和省政府規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)之外多形式、多渠道發(fā)放的獎(jiǎng)金津貼從2002年至2006年增長(zhǎng)143.76%。

稅務(wù)部門所實(shí)行的“收入與經(jīng)費(fèi)”掛鉤政策，由于稅務(wù)經(jīng)費(fèi)沒有完全做到垂直管理，導(dǎo)致大量非本級(jí)財(cái)政經(jīng)費(fèi)沉淀在各級(jí)稅務(wù)部門，年年新增，年年結(jié)轉(zhuǎn)，不僅在一定程度造成了財(cái)政資金的閑置和浪費(fèi)，同時(shí)為稅務(wù)部門隨意、違規(guī)列支經(jīng)費(fèi)提供了外部資金來源。

三、采取切實(shí)措施，進(jìn)一步完善稅務(wù)部門的經(jīng)費(fèi)供給模式

為了進(jìn)一步規(guī)范稅務(wù)部門的經(jīng)費(fèi)管理，推動(dòng)依法治稅進(jìn)程，筆者提出如下建議：

(一)逐步完善稅務(wù)部門的管理體制，改變征管經(jīng)費(fèi)的供給模式

隨著我國(guó)政府財(cái)力的不斷增強(qiáng)，稅務(wù)系統(tǒng)的這種征管經(jīng)費(fèi)供給體制需要在制度機(jī)制上予以改進(jìn)和突破。筆者建議，在對(duì)稅務(wù)部門征稅成本進(jìn)行歸制分析的基礎(chǔ)上，逐步改變經(jīng)費(fèi)供給模式，即改變現(xiàn)行的“下?lián)苋祟^經(jīng)費(fèi)＋比例提取經(jīng)費(fèi)”的經(jīng)費(fèi)供給模式為“財(cái)政統(tǒng)籌、預(yù)算安排、全額下?lián)堋钡慕?jīng)費(fèi)供給模式。中央和地方各級(jí)財(cái)政部門都應(yīng)該嚴(yán)格按照《預(yù)算法》中關(guān)于一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算的規(guī)定，按照預(yù)算管理體制和預(yù)算級(jí)次，國(guó)、地稅部門的經(jīng)費(fèi)需求應(yīng)分別由中央財(cái)政和省級(jí)財(cái)政全額予以保證，省級(jí)以下財(cái)政則不需承擔(dān)稅務(wù)經(jīng)費(fèi)。規(guī)范稅務(wù)部門的資金來源渠道，切斷目前稅務(wù)部門與非本級(jí)預(yù)算部門的資金分配關(guān)系，杜絕跨預(yù)算級(jí)次分配資金，避免擾亂正常的預(yù)算分配秩序，從而達(dá)到實(shí)現(xiàn)地稅系統(tǒng)經(jīng)費(fèi)保障合法化，推進(jìn)依法治稅基礎(chǔ)條件堅(jiān)實(shí)的目標(biāo)。

(二)地方政府的稅收計(jì)劃管理要實(shí)現(xiàn)指令性向指導(dǎo)性的轉(zhuǎn)變，改變“以獎(jiǎng)促征”的征稅激勵(lì)辦法

目前在我國(guó)，不少地方政府一方面下達(dá)剛性稅收指標(biāo)，要求稅務(wù)部門不斷增加稅收以提高財(cái)政供給，另一方面以“收支掛鉤”、“以獎(jiǎng)促征”等作為稅務(wù)部門的激勵(lì)手段。在此背景下，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的稅務(wù)部門不惜違規(guī)征稅以完成任務(wù)，獲取經(jīng)費(fèi)；在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，稅務(wù)部門獎(jiǎng)勵(lì)經(jīng)費(fèi)數(shù)額巨大，成為其違規(guī)列支的來源。因此，現(xiàn)行指令性的稅收計(jì)劃管理直接導(dǎo)致了稅務(wù)部門經(jīng)費(fèi)“收支掛鉤”的供給模式。

為此，筆者認(rèn)為：稅收計(jì)劃管理要實(shí)現(xiàn)指令性向指導(dǎo)性的根本轉(zhuǎn)變，以此最終改變“以獎(jiǎng)促征”的征稅激勵(lì)辦法。傳統(tǒng)的稅收計(jì)劃管理方式體現(xiàn)為，計(jì)劃不準(zhǔn)、苦樂不均、情況不明、上下不通?，F(xiàn)實(shí)情況是，下達(dá)計(jì)劃，政府層層加碼，稅務(wù)級(jí)級(jí)講價(jià)；組織收入，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)可以有稅不收、經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)被逼無稅亂收。 地方稅收增收主要取決于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展水平、稅收制度和征管水平。地方政府要根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟(jì)稅源結(jié)構(gòu)情況以及當(dāng)?shù)匦碌慕?jīng)濟(jì)、稅收增長(zhǎng)點(diǎn)，逐級(jí)下達(dá)指導(dǎo)性計(jì)劃，逐步實(shí)現(xiàn)稅收計(jì)劃管理由指令性向指導(dǎo)性的根本轉(zhuǎn)變?；鶎拥囟惒块T在堅(jiān)持依法征收基礎(chǔ)上，積極爭(zhēng)取當(dāng)?shù)攸h政重視與支持，不斷改進(jìn)稅收計(jì)劃管理的方式方法，徹底改指令性計(jì)劃為指導(dǎo)性計(jì)劃，弱化稅收計(jì)劃剛性，改變過去沿用“基數(shù)法”（即“基數(shù)×系數(shù)+特殊因素”的方法）確定稅收計(jì)劃的做法，逐步改用“GDP稅收負(fù)擔(dān)率稅收計(jì)劃法”（即“該期GDP計(jì)劃×近年平均稅收負(fù)擔(dān)率+應(yīng)分?jǐn)偛铑~+特殊因素”的方法）來確定。同時(shí)，建立并完善考核稅收?qǐng)?zhí)法質(zhì)量指標(biāo)體系，強(qiáng)化稅收?qǐng)?zhí)法剛性。

(三)確立稅收經(jīng)濟(jì)觀，將征稅成本作為經(jīng)費(fèi)供給的重要依據(jù)

稅務(wù)部門的稅務(wù)征管經(jīng)費(fèi)直接影響了征稅成本，而征稅成本的高低是稅務(wù)機(jī)關(guān)效率的直接反映，是衡量稅務(wù)機(jī)關(guān)成果的重要尺度。長(zhǎng)期以來，不少稅務(wù)部門實(shí)行“以組織收入為中心”的單純財(cái)政思想，將計(jì)劃任務(wù)的完成情況作為考核、評(píng)價(jià)稅務(wù)機(jī)關(guān)工作的首要甚至唯一標(biāo)準(zhǔn)，征稅成本只作為稅務(wù)機(jī)關(guān)的軟約束。

筆者認(rèn)為，在建立集約型社會(huì)中，要確立可持續(xù)發(fā)展的稅收經(jīng)濟(jì)觀，觀念上要實(shí)現(xiàn)最大化向最優(yōu)化的轉(zhuǎn)變，在實(shí)踐中需要建立稅務(wù)征管經(jīng)費(fèi)外在硬性約束機(jī)制，將征稅成本與經(jīng)費(fèi)供給結(jié)合考察，杜絕稅務(wù)部門經(jīng)費(fèi)開支無預(yù)算、隨意支的情況。稅收增長(zhǎng)必須符合經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的實(shí)際，各級(jí)地稅部門要把稅收服從服務(wù)于地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展大局作為根本性任務(wù)，跳出就稅收論稅收、就任務(wù)抓任務(wù)的思路，克服稅收增長(zhǎng)越快越多越好的錯(cuò)誤觀念。稅務(wù)部門以及有關(guān)主管機(jī)構(gòu)需要進(jìn)一步推行稅收科學(xué)化、精細(xì)化管理，實(shí)現(xiàn)由數(shù)量型考核向質(zhì)量型考核的轉(zhuǎn)變，認(rèn)真研究增收措施，積極構(gòu)建稅收收入持續(xù)穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，確保稅收質(zhì)與量協(xié)調(diào)增長(zhǎng)，加強(qiáng)稅收征管成本的考核和監(jiān)督：建立統(tǒng)一的稅收成本核算制度和稅收成本目標(biāo)管理制度，使稅收成本核算有章可循；科學(xué)設(shè)計(jì)稅收成本考核指標(biāo)體系，加強(qiáng)成本控制與分析，建立和完善稅收成本核算監(jiān)督機(jī)制，明確稅收成本考核的崗位責(zé)任制；稅務(wù)機(jī)關(guān)定期對(duì)稅收成本進(jìn)行統(tǒng)計(jì)分析，向社會(huì)公開，廣泛接受納稅人及其他社會(huì)各界的監(jiān)督，形成降低征稅成本的外在硬性約束機(jī)制。

（作者單位：審計(jì)署廣州特派辦）