公權(quán)市場與政府公共職能

住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部政策法規(guī)司 徐宗威

公有制經(jīng)濟(jì)在市政公用事業(yè)中應(yīng)當(dāng)占有主體地位

政府在實行特許經(jīng)營中其公共職能只能加強(qiáng)不能削弱

市政公用事業(yè)中國有股權(quán)轉(zhuǎn)讓必須堅持國有控股

政府必須解決市政公用事業(yè)市場失靈部分的有效供給

政府公共職能要求政府應(yīng)當(dāng)成為市政公用事業(yè)的投資主體

政府尋求的市政公用事業(yè)合作方一定是戰(zhàn)略合作者

既然是公共財政，政府就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)市政公用事業(yè)的資金支出

公共服務(wù)均等化要求政府必須履行公共服務(wù)職能

發(fā)展是檢驗市政公用事業(yè)特許經(jīng)營改革的重要標(biāo)準(zhǔn)

一、公權(quán)與公權(quán)市場

怎么理解公權(quán)？公共事務(wù)就是公權(quán)。處理公共事務(wù)所引發(fā)的合作、轉(zhuǎn)讓、經(jīng)營的權(quán)利就是公權(quán)。

市政公用事業(yè)是政府公共職能的重要組成部分，提供市政公用產(chǎn)品和服務(wù)是重要的公共事務(wù)。市政公用事業(yè)特許經(jīng)營，實現(xiàn)了公共部門和私營部門之間提供社會需要的公共產(chǎn)品的責(zé)任轉(zhuǎn)移，也實現(xiàn)了公共部門和私營部門之間權(quán)利義務(wù)的交換。通過特許經(jīng)營合同的約定，在合作中，政府把提供公共產(chǎn)品的部分責(zé)任交給了私營部門，把市政公用事業(yè)項目的市場交給了私營部門，把市政公用事業(yè)經(jīng)營中的部分風(fēng)險和贏利交給了私營部門。在合作中，私營部門把生產(chǎn)公共產(chǎn)品的業(yè)內(nèi)經(jīng)驗交給了公共部門，把市政公用事業(yè)所需的投資交給了公共部門，把社會需要的公共產(chǎn)品交給了公共部門。

公共部門與私營部門合作，是因為公共部門看中了私營部門的滿腔熱情、雄厚資本和業(yè)內(nèi)經(jīng)驗；私營部門與公共部門合作，是因為私營部門看中了公共部門的公權(quán)，以及由公權(quán)所帶來的市場、誠信和壟斷利益。公用事業(yè)特許經(jīng)營孕育著投資與經(jīng)營的豐厚商機(jī)和巨大市場，取得公用事業(yè)特許經(jīng)營權(quán)，也就拿到了生產(chǎn)和提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的公權(quán)。

怎么理解公權(quán)市場？市場是個中性的概念，沒有褒貶之分。市場是種經(jīng)濟(jì)手段，一種經(jīng)濟(jì)工具，一種經(jīng)濟(jì)方式。市場帶來生機(jī)和繁榮，市場也帶來蕭條和衰退。市場是靈丹妙藥，但市場又不是萬能的。小平同志曾講過，市場經(jīng)濟(jì)不是資本主義的專利，資本主義可以有市場經(jīng)濟(jì)，社會主義也可以有市場經(jīng)濟(jì)。講市場是承認(rèn)市場的作用和形式，在公共部門和私營部門的合作中，在公用事業(yè)特許經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)移中，發(fā)揮著交換、等價、公平等市場作用。

承認(rèn)市場是一種選擇。公用事業(yè)特許經(jīng)營實行過程中，政府可以對承租企業(yè)有所選擇，其可以是國企，也可以是民企；可以是國內(nèi)企業(yè)，可以是國外企業(yè)。私營部門也可以對公共部門和市政項目進(jìn)行選擇，其可以是河北保定的項目，也可以是廣東佛山的項目；可以是供水項目，也可以是燃?xì)忭椖?。在這種選擇之中，不存在彼此強(qiáng)迫的問題，這種選擇是自愿的、公平的和雙向的。

承認(rèn)市場是一種交換。政府把市政公用事業(yè)項目的經(jīng)營、管理交給了承租企業(yè)，也就把向社會公眾提供市政公用事業(yè)產(chǎn)品的部分責(zé)任轉(zhuǎn)給了承租企業(yè)。而承租企業(yè)把經(jīng)營管理的經(jīng)驗，把社會公眾需要的公用產(chǎn)品和服務(wù)交給了政府。政府的權(quán)利轉(zhuǎn)換成了企業(yè)的義務(wù)，企業(yè)的權(quán)利轉(zhuǎn)換成了政府的義務(wù)。因為在特許經(jīng)營合同框架內(nèi)，企業(yè)必須履行提供公共產(chǎn)品的責(zé)任，保證公共產(chǎn)品供應(yīng)的連續(xù)性，不斷提高產(chǎn)品及服務(wù)的質(zhì)量和水平；而政府要保護(hù)企業(yè)的合法經(jīng)營，保證企業(yè)的正常運營的政策環(huán)境，維護(hù)企業(yè)的經(jīng)營利益和合理回報。

中國市政公用事業(yè)特許經(jīng)營承認(rèn)市場是一種效益。公共部門和私營部門合作的成果，一定要體現(xiàn)在效益上。公共部門實現(xiàn)了其所支配的國有資產(chǎn)和公共資源的使用效率，加快了市政公用事業(yè)的發(fā)展，擴(kuò)大了市政公用事業(yè)產(chǎn)品的供應(yīng)，滿足了社會公眾迅速提升的對公共產(chǎn)品的需求，取得了明顯的社會效益。承租企業(yè)實現(xiàn)了資本對利益的追逐，得到了豐厚和穩(wěn)定的投資和經(jīng)營收益，創(chuàng)造了經(jīng)營者的個人價值和企業(yè)價值，促進(jìn)了經(jīng)營者個人和企業(yè)的發(fā)展。

市政公用事業(yè)特許經(jīng)營，是公共部門和私營部門之間合作，雙方共同提供社會需要的公共產(chǎn)品，共同發(fā)展城市的公用事業(yè)。公用事業(yè)特許經(jīng)營的本質(zhì)是公權(quán)的轉(zhuǎn)移和交換，并由此形成了公權(quán)市場。研究公用事業(yè)特許經(jīng)營，也就是研究公權(quán)轉(zhuǎn)移和交換的過程，如何更好地履行政府的公共職能，在公權(quán)轉(zhuǎn)移和交換的市場中，如何切實保護(hù)好社會公眾的權(quán)益。

二、公權(quán)市場中政府公共職能的履行

市政公用事業(yè)實行特許經(jīng)營，是市政公用事業(yè)實施的重大體制改革。這一改革使公共部門與私營部門的合作成為可能，并得到廣泛的實踐，也取得了巨大成績。但這一改革與合作，關(guān)系到公共部門的職能轉(zhuǎn)變，關(guān)系到私營部門的作用影響，關(guān)系到公有制經(jīng)濟(jì)的地位和國有企業(yè)的前途，關(guān)系到社會公眾的切身利益和社會穩(wěn)定。說到底是關(guān)系到公權(quán)作用和公共利益的實現(xiàn)。

觀點之一：公有制經(jīng)濟(jì)在市政公用事業(yè)中應(yīng)當(dāng)占有主體地位

調(diào)整國有經(jīng)濟(jì)布局和優(yōu)化國有經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，其目的是改變長期以來國有經(jīng)濟(jì)一統(tǒng)天下的局面，發(fā)揮國有經(jīng)濟(jì)應(yīng)有的重要作用和社會效益，把國有經(jīng)濟(jì)集中在關(guān)系國計民生和國民經(jīng)濟(jì)的關(guān)鍵領(lǐng)域。公用事業(yè)是關(guān)系國計民生的重要產(chǎn)業(yè)，也是國民經(jīng)濟(jì)發(fā)展的敏感產(chǎn)業(yè)。按照中央提出的堅持我國基本經(jīng)濟(jì)制度的要求，公有制經(jīng)濟(jì)在公用事業(yè)中應(yīng)當(dāng)占有主體地位并發(fā)揮主體作用。

觀點之二：政府在實行特許經(jīng)營中其公共職能只能加強(qiáng)不能削弱

市政公用事業(yè)特許經(jīng)營改革，吸引和接納了大量的民營經(jīng)濟(jì)和非公經(jīng)濟(jì)從事公用事業(yè)，使市政公用事業(yè)發(fā)生了重大變化，繁榮了市場公共產(chǎn)品供應(yīng)，提高了公共產(chǎn)品和服務(wù)的水平。但是這樣的改變，不等于政府公共職能的弱化。中央提出強(qiáng)化政府公共職能的要求，表明在改革過程中政府必須承擔(dān)為社會公眾提供公共產(chǎn)品的第一責(zé)任人的重要角色。

觀點之三：市政公用事業(yè)中國有股權(quán)轉(zhuǎn)讓必須堅持國有控股

市政公用事業(yè)中的國有企業(yè)進(jìn)行了股份制改革，部分產(chǎn)權(quán)向非公經(jīng)濟(jì)實行轉(zhuǎn)讓，民營經(jīng)濟(jì)和外國資本大舉進(jìn)軍市政公用事業(yè)市場，一些地方大有國有企業(yè)、國有資產(chǎn)、國有股權(quán)退出市政公用事業(yè)市場之勢。中央提出必須堅持兩個毫不動搖的原則，即要毫不動搖地鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)，以及毫不動搖地鼓勵、支持和引導(dǎo)非公有制經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。貫徹兩個毫不動搖的原則，要求在市政公用事業(yè)中要毫不動搖地鞏固和發(fā)展公有制經(jīng)濟(jì)，并發(fā)揮公有制經(jīng)濟(jì)在市政公用事業(yè)中的控制力、影響力和帶動力。不能用行政命令國有企業(yè)退出市政公用事業(yè)市場。

觀點之四：政府必須解決市政公用事業(yè)市場失靈部分的有效供給

社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制已經(jīng)在我國建立，市場機(jī)制已經(jīng)在發(fā)揮重要的基礎(chǔ)作用。但是市場機(jī)制是有缺陷的，特別是在相對于個人利益之外的社會公共利益領(lǐng)域，自發(fā)的市場會出現(xiàn)失靈的局面。市場不是萬能的，市場體制和機(jī)制不能解決社會生產(chǎn)中的全部問題。中央提出加強(qiáng)宏觀調(diào)控，表明對市場失靈部分有了更深刻的認(rèn)識，要求必須通過政府行為解決市場中市政公用產(chǎn)品和服務(wù)供應(yīng)失衡的部分，滿足社會公眾的基本需要，保持經(jīng)濟(jì)社會的協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展。

觀點之五：政府公共職能要求政府應(yīng)當(dāng)成為市政公用事業(yè)的投資主體

溫家寶總理曾講過，經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會事業(yè)，叫“一條腿長，一條腿短”。在中國經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的今天，解決公共服務(wù)能力問題，已經(jīng)不僅僅是加快社會事業(yè)發(fā)展的問題，也是大力發(fā)展第三產(chǎn)業(yè)、調(diào)整中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的需要。貫徹科學(xué)發(fā)展觀，構(gòu)建和諧社會，要求關(guān)注社會民生和弱勢群體。中央提出提高公共服務(wù)能力建設(shè)，要求加大市政公用事業(yè)的投入。政府作為公共職能第一責(zé)任人的角色，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮投資主體作用，切實提高市政公用事業(yè)其產(chǎn)品、供應(yīng)和服務(wù)的能力。

觀點之六：政府尋求的市政公用事業(yè)合作方一定是戰(zhàn)略合作者

市政公用設(shè)施投資規(guī)模巨大，投資回收期相對較長，在較長的經(jīng)營期內(nèi)會遇到各種政治上和經(jīng)濟(jì)上的風(fēng)險。選擇合作者、投資者或承租者是戰(zhàn)略合作者至關(guān)重要，如果不是戰(zhàn)略合作者，沒有良好的業(yè)內(nèi)經(jīng)驗和社會誠信，投資者或承租者急功近利，只顧追求眼前利益，市政公用事業(yè)的長期平穩(wěn)運營將面臨嚴(yán)峻的短期逐利挑戰(zhàn)。在政府與合作者之間，合作的重要基礎(chǔ)是項目經(jīng)營的收支平衡。雙方認(rèn)可收支平衡才可能建立起長期友好的合作關(guān)系。

觀點之七：既然是公共財政，政府就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)市政公用事業(yè)的資金支出

建立公共財政的依據(jù)是社會對公共產(chǎn)品的需要，市政公用事業(yè)提供公共產(chǎn)品和服務(wù)，當(dāng)然是建立公共財政的依據(jù)之一。市政公用事業(yè)既然是建立公共財政的依據(jù)之一，那么市政公用事業(yè)支出也就理所當(dāng)然地成為公共財政預(yù)算和決算的科目之一。中央提出建立公共財政，從體制上和理論上解決了市政公用事業(yè)投資和事業(yè)經(jīng)費問題。中央政府和地方政府的財政預(yù)算中市政公用事業(yè)支出理所當(dāng)然地應(yīng)當(dāng)成為主要的支出內(nèi)容。

觀點之八：公共服務(wù)均等化要求政府必須履行公共服務(wù)職能

市場經(jīng)濟(jì)帶來了收入差距和貧富差距。社會公眾對基本公共服務(wù)需求的呼聲會越來越高。市場越發(fā)展，越要求政府關(guān)注社會公共服務(wù)的均等化；市場越發(fā)展，越要求政府增加公共服務(wù)的投入，滿足社會公眾對基本公共服務(wù)的需求；市場越發(fā)展，越要求政府切實解決社會公眾享有公共服務(wù)的機(jī)會、過程和結(jié)果的大體相同或均等化。中央提出逐步實現(xiàn)公共服務(wù)均等化，進(jìn)一步明確了市政公用事業(yè)的公共服務(wù)屬性，也進(jìn)一步明確了政府必須切實履行好市政公用事業(yè)的公共職能的責(zé)任。

觀點之九：發(fā)展是檢驗市政公用事業(yè)特許經(jīng)營改革的重要標(biāo)準(zhǔn)

中國的城市化水平已經(jīng)達(dá)到44.9%，中國的城市建設(shè)取得了巨大成績，但是中國的城市化進(jìn)程還有相當(dāng)長的路要走，市政公用事業(yè)面臨的任務(wù)是十分艱巨的。按照科學(xué)發(fā)展觀的要求，市政公用事業(yè)的發(fā)展仍然是第一位的。但是只追求速度和數(shù)量的發(fā)展不是科學(xué)發(fā)展，只追求效益和質(zhì)量的發(fā)展也不是科學(xué)發(fā)展。貫徹科學(xué)發(fā)展觀判斷市政公用事業(yè)改革重要的標(biāo)準(zhǔn)是看市政公用事業(yè)是不是發(fā)展了，是不是實現(xiàn)了又好又快的發(fā)展。

(責(zé)任編輯：黃荔)

編 者 后：

公權(quán)市場概念的提出者徐宗威先生，現(xiàn)任住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部政策法規(guī)司副司長，長期從事市政公用事業(yè)特許經(jīng)營理論與實踐研究?！豆珯?quán)市場》一書的問世，是其對特許經(jīng)營理論的一次系統(tǒng)闡述。

今年，國務(wù)院批轉(zhuǎn)的《2009年深化經(jīng)濟(jì)體制改革的意見》中提出“兩個加快”的政策要求?！凹涌烀耖g資本進(jìn)入鐵路、電信、市政等壟斷行業(yè)（重要領(lǐng)域）；加快市政公用事業(yè)改革擴(kuò)大特許經(jīng)營范圍?！边@為進(jìn)一步促進(jìn)公用事業(yè)特許經(jīng)營制度的實施作出了更加明確的政策鋪墊，也預(yù)示著一個更大的公權(quán)市場的形成。“公權(quán)市場”概念的提出以及《公權(quán)市場》出版在當(dāng)下具有重要的現(xiàn)實意義。

一是，公權(quán)市場這個概念，揭示了在公共產(chǎn)品經(jīng)營中的公權(quán)和市場這兩個最基本的屬性和特征。有了這個基本的判斷，就可以站在公共權(quán)益的高度和站在市場經(jīng)濟(jì)的角度，去認(rèn)識、研究和規(guī)范公共產(chǎn)品和公共服務(wù)的經(jīng)營行為。二是，公權(quán)市場這個概念，表明了政府主導(dǎo)的公共產(chǎn)品的經(jīng)營市場具有特殊屬性。這個特殊屬性是市場的壟斷性、經(jīng)營的公益性和風(fēng)險的政治性等。認(rèn)識和研究公權(quán)市場這些特殊屬性，有利于科學(xué)地建立監(jiān)管制度，科學(xué)地規(guī)范這個市場。三是，可以警示民間資本的進(jìn)入、特許經(jīng)營的實施，決不意味著政府公共職能的缺失。相反，需要政府加強(qiáng)公共服務(wù)能力建設(shè)，加大公共財政對公用事業(yè)的投入，履行政府公共服務(wù)職能，采取有效措施加強(qiáng)公權(quán)市場的監(jiān)管，切實維護(hù)社會公眾的權(quán)益。