市政公用事業(yè)改革的理論和實(shí)踐

仇保興

市政公用事業(yè)中供水、污水處理、供氣、供熱、公交等行業(yè)總體上具有自然壟斷的性質(zhì)。理論上說，如果政府不對這些行業(yè)實(shí)施有效監(jiān)管，其均衡的產(chǎn)品（服務(wù)）供給量會小于社會最優(yōu)水平，均衡價格高于平均水平，并獲得超額經(jīng)濟(jì)利潤，從而損害公眾的利益。正因?yàn)檫@一認(rèn)識，國外對該領(lǐng)域改革和監(jiān)管的理論研究起步較早，取得的成果繁多。本文從改革的理論與實(shí)踐的一般性出發(fā)，分六個方面進(jìn)行綜述，并分別分析我國這方面實(shí)踐的特殊性問題。

一、市政公用事業(yè)可競爭性的市場理論與實(shí)踐

理論和實(shí)踐已經(jīng)證明，在傳統(tǒng)的市政公用事業(yè)引入競爭機(jī)制后，部分或者全部的市場化取向式的改革都能夠產(chǎn)生明顯的效益。即使是在進(jìn)入與退出受到嚴(yán)格限制的自然壟斷性行業(yè)，也能通過改革產(chǎn)生競爭性的市場效應(yīng)。一方面能夠節(jié)約政府的行政成本，提高政府的服務(wù)能力、質(zhì)量和效益；另一方面，也能夠提高市政公共服務(wù)產(chǎn)品的質(zhì)量、態(tài)度和效益，增加服務(wù)的品種，甚至可以進(jìn)一步改善生態(tài)環(huán)境。

據(jù)溫斯頓（Winston，1993年）的估算，在美國，通過市政公用事業(yè)改革獲得的福利是巨大的。通過進(jìn)入和退出限制的消除及定價的放寬，一年的總福利增加350億～460億美元（1990年價格），其中消費(fèi)者因低價和更優(yōu)質(zhì)的服務(wù)得到的收益是320億～430億美元，生產(chǎn)者因提高效率和降低成本獲得了30億美元的收益。若排除現(xiàn)在仍存在的市場扭曲，每年還可獲得200億美元的收益，這其中還不包括改革對推動技術(shù)和管理創(chuàng)新的積極影響。這種創(chuàng)新可以使各產(chǎn)業(yè)運(yùn)行成本降低25%～30%。日本學(xué)者通過研究也得出了日本自然壟斷行業(yè)進(jìn)行改革后的成果：一是收費(fèi)降低，消費(fèi)者受益；二是服務(wù)水平和服務(wù)質(zhì)量有了明顯提高；三是經(jīng)營合理化，效率有所提高；四是對經(jīng)濟(jì)增長做出了貢獻(xiàn)。另從英國和一些先行的發(fā)展中國家對此項(xiàng)改革的評估中，也可以看出效能明顯提高的結(jié)果。

我國在這方面現(xiàn)存的問題是：在引入市場機(jī)制、促進(jìn)公平競爭的過程中，市場競爭的主體還不是很成熟，支撐體系尚不健全。所以說，在我國市政公用事業(yè)可競爭性的市場理論研究與實(shí)踐進(jìn)程中，要同步建立市場制度、企業(yè)的產(chǎn)權(quán)制度、政府的監(jiān)管制度，是一系列巨大的挑戰(zhàn)。目前，這方面的前沿研究成果無一例外地都與這三方面有關(guān)。例如，我國城市層次的此項(xiàng)改革，應(yīng)將市政公用事業(yè)區(qū)分為自然壟斷業(yè)務(wù)領(lǐng)域和競爭性業(yè)務(wù)領(lǐng)域，前者應(yīng)先維持國有企業(yè)掌控的局面，然后逐步采用特許經(jīng)營，引入競爭機(jī)制；后者可直接進(jìn)行市場化改革，甚至采取政府監(jiān)管下的更徹底的民營化政策。但在現(xiàn)實(shí)的改革進(jìn)程中，各地出現(xiàn)了誰代表國有資產(chǎn)管理方進(jìn)行具體的運(yùn)作和日后的資產(chǎn)監(jiān)管的問題。撇開行政部門權(quán)力之爭的舊框框，從改革有效性往往取決于信息對稱程度的角度來看，無疑讓原有的城建部門獨(dú)立組建市政公用事業(yè)國有資產(chǎn)經(jīng)營公司來直接行使資產(chǎn)監(jiān)管最為有效。一方面可以盤活市政公用事業(yè)的存量資產(chǎn)，有利于增加城市基礎(chǔ)設(shè)施的投入，另一方面，也有利于原有的市政企業(yè)“脫殼”轉(zhuǎn)變?yōu)橘Y產(chǎn)經(jīng)營公司，這樣就可以減少改革阻力。此外，也可將此類經(jīng)營管理的績效評估、監(jiān)管統(tǒng)一起來，使市政公用事業(yè)的競爭部分與壟斷部分相銜接。

二、政府監(jiān)管與規(guī)制過程中被俘獲的理論與實(shí)踐

經(jīng)濟(jì)學(xué)界普遍認(rèn)為，政府對市政公用事業(yè)的監(jiān)管，是為抑制市場失靈和維護(hù)公眾利益，即在該行業(yè)存在公共物品、外部性、自然壟斷、不完全競爭性、不確定性、信息不對稱等市場失靈的現(xiàn)實(shí)因素。為糾正市場失靈，維護(hù)公眾利益，政府必須要從價格、市場準(zhǔn)入與退出、產(chǎn)品（服務(wù)）質(zhì)量和經(jīng)營風(fēng)險等方面進(jìn)行監(jiān)管。但在市政公用事業(yè)改革進(jìn)程中，無疑會涉及政府監(jiān)管與規(guī)制的設(shè)計和實(shí)施過程中受到俘獲或者建立利益同盟的巨大風(fēng)險。對這一領(lǐng)域的研究和實(shí)踐已取得了很大的進(jìn)展。從國際先行國家的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)和我國的初步實(shí)踐中都可以發(fā)現(xiàn)這樣一些事實(shí)：在整體的經(jīng)濟(jì)或者法治制度尚未健全的時期，管制者與被規(guī)制者往往會結(jié)成同盟，或制訂規(guī)劃規(guī)制政策的機(jī)構(gòu)和人員往往被企業(yè)或某些利益集團(tuán)所俘獲。在此時期，作為管制者的政府代表極易被收買，甚至在實(shí)際的改革過程中成了被規(guī)制者的代言人，結(jié)果造成國有資產(chǎn)的流失和公眾利益的損害。這就解釋了為什么幾乎所有進(jìn)入市政公用行業(yè)的跨國大公司或民營企業(yè)都建立了公關(guān)部門，并選配了優(yōu)秀人才來進(jìn)行高效運(yùn)作。企業(yè)公關(guān)背后的真實(shí)企圖是什么呢？實(shí)際上就是為了俘獲作為監(jiān)管者的地方政府，影響政府，然后力求與政府結(jié)成同盟，這已經(jīng)成為一種慣例。從理論上看，要保證政府管制的有效性，至少要有管制規(guī)則的制定者、管制實(shí)施者、被管制對象和代表民眾的管制效能評價者四個相互獨(dú)立而且成熟的主體。所以，從西方國家市政公用事業(yè)改革的實(shí)踐來看，在改革過程中，必須要健全公眾和輿論監(jiān)管程序，公開進(jìn)行招投標(biāo)擇優(yōu)選用合作者，推行標(biāo)準(zhǔn)化特許經(jīng)營合同范本。要建立相應(yīng)的法規(guī)，盡可能防止此類妨礙公平競爭的俘獲和結(jié)盟的行為。這些都是先行國家成功的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

我國的實(shí)際情況是，一方面，市政公用事業(yè)改革供需雙方的信息不對稱的情況嚴(yán)重存在，政府往往是處在公用品技術(shù)創(chuàng)新、成本影響、質(zhì)量控制等方面的信息劣勢地位，消費(fèi)者的權(quán)益更易受到剝奪，再加上監(jiān)管的法規(guī)和體系不健全。在這樣的情況下，監(jiān)管者受俘獲的機(jī)會和與被監(jiān)管者結(jié)成利益同盟的機(jī)會比其他國家要高。因此，在公用事業(yè)改革領(lǐng)域建立商業(yè)賄賂預(yù)防機(jī)制尤其重要。另一方面，我國現(xiàn)有的較有實(shí)力的市場主體都或多或少帶有官方色彩。此外，我國市政公用事業(yè)管制方面不可避免地存在政出多門、職責(zé)交叉的現(xiàn)象，各個政府部門相互博弈的現(xiàn)象也給了被管制者“各個擊破”的巨大機(jī)遇，其可能的后果就是行政官員執(zhí)法的行為也由此而偏離了捍衛(wèi)公共利益的目標(biāo)。因此，帶有某種官方色彩的利益集團(tuán)影響力的蔓延，實(shí)際上會導(dǎo)致市政公用事業(yè)市場“游戲規(guī)則”的扭曲。如果這種趨勢得不到有效制衡的話，市政公用事業(yè)改革的方向、標(biāo)準(zhǔn)、目標(biāo)和效果都會發(fā)生畸形，也有可能導(dǎo)致改革流產(chǎn)。

三、市場規(guī)制的均衡理論與實(shí)踐

這方面理論研究現(xiàn)在已經(jīng)很豐富，而且比較成熟。假如，社會法治較完善或是在規(guī)制實(shí)施環(huán)境、條件很完備的情況下，任何一個地方政府、中央政府出臺的政策規(guī)制或特許經(jīng)營合同，往往都是規(guī)制者、被規(guī)制者和消費(fèi)者三方相互博弈、產(chǎn)生均衡的結(jié)果，從而使市政公用事業(yè)改革達(dá)到經(jīng)濟(jì)、社會和生產(chǎn)三效益的統(tǒng)一。對市政公用事業(yè)改革來說，理想的狀況是在較完善的法治構(gòu)架下進(jìn)行改革，并實(shí)行立法、改革實(shí)施和監(jiān)管三分立、相制約。其中監(jiān)管機(jī)構(gòu)的設(shè)立要遵循三個原則：一是相對獨(dú)立性，超脫于一般地方行政部門，不受行業(yè)領(lǐng)導(dǎo)變動和個人觀點(diǎn)的影響；二是職責(zé)專業(yè)性，監(jiān)管者必須是精通本行業(yè)業(yè)務(wù)的專家，并富有實(shí)際的監(jiān)管能力和長期工作的穩(wěn)定性；三是監(jiān)管內(nèi)容綜合性，監(jiān)管機(jī)構(gòu)應(yīng)擁有市場準(zhǔn)入、價格、服務(wù)質(zhì)量、標(biāo)準(zhǔn)等方面的監(jiān)管權(quán)力，從而有效地進(jìn)行綜合監(jiān)管，這是保證監(jiān)管獨(dú)立性的重要內(nèi)容，也是提高行政效能的前提。

但是，在目前我國完善的法治結(jié)構(gòu)和公民社會還未建立、消費(fèi)者捍衛(wèi)自身利益的聲音還非常薄弱的情況下，實(shí)際上，對市政公用事業(yè)國有資產(chǎn)收益的監(jiān)管，每項(xiàng)生態(tài)、社會效益的捍衛(wèi)能力也往往是很薄弱的。因此，當(dāng)前需要各級市政管理部門作為行業(yè)主管來介入市場，以全體市民代言人的身份監(jiān)督改革的進(jìn)程，確保公平競爭和消費(fèi)者的利益。這對作為缺乏成熟中介機(jī)構(gòu)的發(fā)展中國家來講是司空見慣的。這也解釋了為什么當(dāng)前我國相當(dāng)多的城市污水管網(wǎng)相對于處理廠容量出現(xiàn)了嚴(yán)重的建設(shè)滯后，呈現(xiàn)出廠網(wǎng)不配套、處理能力放空等問題。當(dāng)然，這里面有政策目標(biāo)的問題，也有該行業(yè)投資體制和規(guī)制政策設(shè)計管理缺陷的問題。

此外，我國公用事業(yè)投資體制正處于政府全包式的計劃經(jīng)濟(jì)向市場經(jīng)濟(jì)過渡時期，原材料、能源、水資源等價格的市場形成機(jī)制尚未成熟，公用事業(yè)產(chǎn)品（服務(wù)）的真實(shí)成本正在形成過程中。所以，我國市政公用事業(yè)改革正呈現(xiàn)“邊提價、邊市場化”的“中國特色”。這與從未接受過計劃經(jīng)濟(jì)洗禮的西方國家是完全不同的，后者的“民營化改革”往往能直接降低公用品供給價格而受到消費(fèi)者的歡迎。所以，我國的此類改革要取得民眾的理解支持尤為重要。另外，在我國市政公用事業(yè)改革過程中，國有資本與外資、民營資本之間的轉(zhuǎn)換速率、資本構(gòu)成模式與數(shù)量的均衡都是值得研究的問題，以防改革進(jìn)程和結(jié)果的失控，以及應(yīng)對突發(fā)事件的能力被過度削弱。

四、激勵型規(guī)制理論的設(shè)計

激勵型規(guī)制機(jī)制的建立，其實(shí)也就是為了能以最小的行政成本來達(dá)到最好的規(guī)制效應(yīng)。這方面的研究在國外至少已有20年的時間，我國于近幾年才開始。運(yùn)用這套理論成果，可以用市場價格、社會和生態(tài)目標(biāo)誘導(dǎo)、引導(dǎo)、利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的機(jī)制來取代或輔助行政管理，大大降低規(guī)制者、被規(guī)制者、相關(guān)利益者和消費(fèi)者四方信息的不對稱性和行政規(guī)制的成本，達(dá)到投資者、消費(fèi)者和相關(guān)利益者都滿意的結(jié)果。

從我國的實(shí)踐來看，在規(guī)制的基礎(chǔ)性標(biāo)準(zhǔn)、基礎(chǔ)性手段、基礎(chǔ)性單位（誰監(jiān)管）都未明確的情況下，再加上地方政府改革目標(biāo)的多元化和短期化，所以目標(biāo)導(dǎo)向的激勵型規(guī)制的建立就顯得十分重要。但是在我國，由于成熟的民營資本和外資企業(yè)進(jìn)入的某些公用事業(yè)領(lǐng)域一度長期受到限制，政府尚未積累起賴以監(jiān)管該行業(yè)績效的有效參照信息，從而為這些行業(yè)的現(xiàn)有企業(yè)提供了軟預(yù)算約束的便利，妨礙了激勵型規(guī)制的建立。所以，當(dāng)務(wù)之急是要分區(qū)域合理評估各種市政公用事業(yè)的實(shí)際業(yè)績，盡快積累數(shù)據(jù)，并制訂出優(yōu)化這類業(yè)績的分階段目標(biāo)以及進(jìn)行業(yè)績評估的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化的辦法，逐步引導(dǎo)基層政府完善激勵型規(guī)制機(jī)制，盡快提高我國市政公用事業(yè)的運(yùn)行效能。

五、網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)與規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)

一般來說，可將市政公用事業(yè)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)區(qū)分為兩種：一種是網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)，一種是規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。傳統(tǒng)的研究往往只注重規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)而忽視了網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)效應(yīng)是近15年研究的一個熱點(diǎn)，像網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)中的梅卡斯定律（MetcalfeLaw）就十分有用。這一定律顯示：任何一個網(wǎng)絡(luò)，它的參與者、接入者或者說節(jié)點(diǎn)越多，它的效益就越好，網(wǎng)絡(luò)的效能幾乎與節(jié)點(diǎn)數(shù)的平方成正比。這就明顯區(qū)別于規(guī)模效應(yīng)。也就是說，對一個水廠或電廠來講，它主要是規(guī)模經(jīng)濟(jì)效應(yīng)。但是對于公共網(wǎng)絡(luò)或某項(xiàng)公用事業(yè)整體而言，它遵循梅卡斯定律更甚于規(guī)模效應(yīng)。這樣一來，我們就可以得出：在網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)和自然壟斷性質(zhì)很強(qiáng)的市政公用服務(wù)網(wǎng)絡(luò)部分，應(yīng)實(shí)行政府規(guī)制下的自然壟斷。而在雖然存在規(guī)模經(jīng)濟(jì)和范圍經(jīng)濟(jì)，但網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)和自然壟斷性質(zhì)較弱的運(yùn)營部分，應(yīng)實(shí)行競爭。所以，市政公用事業(yè)改革一般在結(jié)構(gòu)上應(yīng)采取縱向分離或水平分離兩種方式?？v向分離是把廠網(wǎng)分離；水平分離是各個區(qū)單獨(dú)建立核算單位，開展相互之間的公平競爭并用標(biāo)桿競爭來進(jìn)行分區(qū)管制。

我國是發(fā)展中國家，正處于快速城市化階段。長期以來，在資產(chǎn)定價評估中一般采取資產(chǎn)重置法，這意味著資產(chǎn)轉(zhuǎn)讓過程中溢價很少。現(xiàn)階段，梅卡斯定律在網(wǎng)絡(luò)型公用設(shè)施效益形成中發(fā)揮著很大的作用，不僅規(guī)模經(jīng)濟(jì)明顯，而且網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)的效用也日益增長，預(yù)期的收益在改革中得到體現(xiàn)。如上海某水廠，按資產(chǎn)重置法來評估，價值為3億元，可是其出讓價格可溢價到7億元。為什么？這實(shí)際上是把預(yù)期的網(wǎng)絡(luò)經(jīng)濟(jì)和規(guī)模經(jīng)濟(jì)帶來的效益包括進(jìn)來了。這類溢價不是簡單地把成本轉(zhuǎn)嫁到消費(fèi)者身上，而是快速發(fā)展的城市和網(wǎng)絡(luò)型公用設(shè)施所帶來的預(yù)期效益的體現(xiàn)。

尤其值得注意的是，我國尚未建立足夠的市政基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)體系為城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)（城市郊區(qū)）提供服務(wù)，所以，市政網(wǎng)絡(luò)的擴(kuò)張和“延伸服務(wù)”是我國“城市反哺農(nóng)村”的重要發(fā)展策略。目前，江蘇、浙江、廣東、山東等地城市供水、污水處理、公交、供氣向村鎮(zhèn)延伸服務(wù)的試點(diǎn)已經(jīng)取得明顯的社會和生態(tài)效益。事實(shí)上，許多大城市周邊的村鎮(zhèn)農(nóng)民愿意以市場價來享受城市高質(zhì)量的公用事業(yè)服務(wù)，但由于網(wǎng)絡(luò)覆蓋不足，他們最終得不到服務(wù)。從這個意義上講，在我國快速城鎮(zhèn)化的進(jìn)程中，政府管制應(yīng)將更多的精力放在如何為市政公用事業(yè)網(wǎng)絡(luò)延伸投資的激勵上，而不應(yīng)該以死板的價格管制來扭曲市場機(jī)制的功能而妨礙延伸服務(wù)的積極性。

六、特許經(jīng)營合同契約理論和實(shí)踐

特許經(jīng)營合同是一種預(yù)測出問題并根據(jù)預(yù)測預(yù)先設(shè)計解決方案的總和，也就是把將來有可能出現(xiàn)的各種各樣的風(fēng)險和問題都進(jìn)行了預(yù)先的評估和解決方案設(shè)定，并預(yù)先進(jìn)行權(quán)益、風(fēng)險與責(zé)任的分配。一方面，特許經(jīng)營合同作為排他經(jīng)營和有限競爭期限的授予，能將競爭機(jī)制從“空間”因素轉(zhuǎn)變?yōu)椤皶r間”因素，引入被替代淘汰的壓力，從而能增強(qiáng)公用事業(yè)運(yùn)營的效率，降低投資者的風(fēng)險，以吸引更多的企業(yè)參與市政公用事業(yè)的共建、改造、拓展、管理和維護(hù)，同時幫助在位運(yùn)營者實(shí)現(xiàn)服務(wù)拓展、質(zhì)量改進(jìn)、平衡資費(fèi)等目標(biāo)。這樣一來，理論上認(rèn)為特許經(jīng)營合同完全可以做到比較完美。但是，另一方面，預(yù)測的辦法也就是所采用模型結(jié)構(gòu)不可能盡善盡美，模型從本質(zhì)上說只是實(shí)際情況的簡化。

我國作為快速城鎮(zhèn)化、機(jī)動化、工業(yè)化、信息化、市場化和法治化同步推進(jìn)的國家，在當(dāng)前發(fā)展過程中，客觀上有許多不確定的因素難以預(yù)測和把握，更不用說明晰的應(yīng)對之道了。例如，我國原有的國有企業(yè)職工的利益往往在改革過程中被忽視，從而使某些市政公用事業(yè)改革進(jìn)程顯現(xiàn)滯后或失控的局面。在改革方案設(shè)計和實(shí)施過程中應(yīng)保證原國有企業(yè)職工的“三權(quán)”，即知情權(quán)、參與咨詢權(quán)、監(jiān)督權(quán)，也就是讓渡改革的決策權(quán)。但因?yàn)槭姓檬聵I(yè)往往是自然壟斷性質(zhì)的，不應(yīng)該像一般的國有商業(yè)企業(yè)那樣將改革的決策權(quán)完全交給企業(yè)職工。此外，政府作為監(jiān)管者也是“游戲”的操控者，它與消費(fèi)者、經(jīng)營者和投資者三方應(yīng)該是平等的。而政府往往同時是“游戲規(guī)則”的制定者和參與者，既是變革者、建設(shè)者和監(jiān)管方，又可能是特許經(jīng)營合同條款的破壞者。這里關(guān)鍵的問題，就是要盡快堅定地推行法治化，制約政府權(quán)力的濫用，也制約政府意愿和行為的多變，這對于改革的成效具有決定性的影響。市政公用事業(yè)改革的國際統(tǒng)一名稱為PPP（Private Public Partner），指的就是企業(yè)、公眾、政府三者應(yīng)該是平等的。此外，中國的消費(fèi)者應(yīng)該有強(qiáng)有力的聲音來對此項(xiàng)改革的進(jìn)程進(jìn)行反饋，并在社會、生態(tài)效率公開的前提下，對改革的效果進(jìn)行評價，因?yàn)橄M(fèi)者的長遠(yuǎn)利益是任何改革是否成功的最終仲裁者。

以上六個方面的問題，理論創(chuàng)新已取得重大進(jìn)展，實(shí)踐方面在國外也取得了豐碩的成果。在我國，由于市政公用事業(yè)的改革同步伴隨著法治化、市場化、城鎮(zhèn)化、價格機(jī)制理順等多方面的要求，需要我們特別注意市政公用事業(yè)改革的復(fù)雜性、漸進(jìn)性、系統(tǒng)性、影響的廣泛性和民眾的承受能力，應(yīng)當(dāng)在廣泛地吸取先行國家的經(jīng)驗(yàn)的前提下，盡量注意我國不同地區(qū)的特殊性，及時歸納和提煉地方的創(chuàng)新經(jīng)驗(yàn)，謹(jǐn)慎采取對策，確保此項(xiàng)改革的健康發(fā)展。

（責(zé)任編輯：黃荔）