福建省建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理現(xiàn)狀及對(duì)策

李福仁

摘 要：介紹了建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理實(shí)現(xiàn)手段及其基本任務(wù)，分析了福建省建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理的現(xiàn)狀及存在的問題，并針對(duì)性地提出了解決問題的對(duì)策與措施，以確保既定環(huán)保目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，為可持續(xù)發(fā)展提供保障。

關(guān)鍵詞：環(huán)境管理 建設(shè)項(xiàng)目 對(duì)策

建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境管理，是指通過依靠環(huán)境管理法規(guī)，運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、法律、技術(shù)、行政、教育等手段去監(jiān)督開發(fā)建設(shè)者按照國家的環(huán)境政策和有關(guān)法規(guī)去從事開發(fā)建設(shè)的管理行為，通過對(duì)建設(shè)項(xiàng)目實(shí)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度和“三同時(shí)”制度來實(shí)現(xiàn)。建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境監(jiān)察是環(huán)境管理的落實(shí)，是建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理效果的保證。

環(huán)境管理的基本任務(wù)是協(xié)調(diào)處理環(huán)境、資源與發(fā)展三者之間的關(guān)系，保證建設(shè)項(xiàng)目既要符合現(xiàn)行法規(guī)要求，又能使開發(fā)建設(shè)活動(dòng)對(duì)環(huán)境影響最小化，確保既定環(huán)保目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，為可持續(xù)發(fā)展提供保障。因此，無論是對(duì)項(xiàng)目本身，還是對(duì)其社會(huì)效益而言，環(huán)境管理是不可或缺的一項(xiàng)重要工作。

1.福建省建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理的現(xiàn)狀

福建省“十·五”期間辦理的建設(shè)項(xiàng)目共68921個(gè)，向環(huán)保部門申報(bào)的項(xiàng)目66508個(gè)，環(huán)評(píng)執(zhí)行率為96.5%。建成投產(chǎn)的項(xiàng)目共22295個(gè)，其中應(yīng)執(zhí)行“三同時(shí)”的建設(shè)項(xiàng)目19673個(gè)，實(shí)際執(zhí)行“三同時(shí)”的項(xiàng)目18302個(gè)，“三同時(shí)”執(zhí)行率為93.0%，“三同時(shí)”執(zhí)行合格的項(xiàng)目17793個(gè)，“三同時(shí)”合格率為97.2%。近年來，隨著我省可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的逐步推進(jìn)，對(duì)環(huán)境保護(hù)與管理工作越來越重視。但是，據(jù)對(duì)我省建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)和“三同時(shí)”制度執(zhí)行情況的調(diào)查，目前在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理方面存在以下問題：

1.1地方領(lǐng)導(dǎo)對(duì)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略認(rèn)識(shí)不到位。

在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理工作中，部分地方領(lǐng)導(dǎo)只憑個(gè)人主觀意志辦事，為推動(dòng)本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)發(fā)展，保證財(cái)政收入，往往片面強(qiáng)調(diào)GDP的快速增長，盲目追求經(jīng)濟(jì)效益，樹立“政績”，不嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)保法律、法規(guī)。比如在污染物總量減排工作中，對(duì)清理小火電、立窯水泥生產(chǎn)線等高能耗的行業(yè)騰出主要污染物總量時(shí)不理解，不把當(dāng)?shù)乜沙掷m(xù)發(fā)展放在首位，地方領(lǐng)導(dǎo)存在心慈手軟，缺乏有力措施，取締關(guān)停工作不堅(jiān)決、不徹底；在新建項(xiàng)目審批過程中，環(huán)保把關(guān)不嚴(yán)，對(duì)沒有污染物總量來源的新上項(xiàng)目，隨意放行，甚至給企業(yè)主說情，使環(huán)境管理工作無法到位。

1.2建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理漏管現(xiàn)象普遍存在

環(huán)保部門漏管的建設(shè)項(xiàng)目類型有：一是中小型建設(shè)項(xiàng)目，縣以下企業(yè)、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)以及第三產(chǎn)業(yè)的建設(shè)項(xiàng)目；二是國家明令禁止新建，但為躲避檢查而違法建在交通不便地區(qū)的項(xiàng)目；三是一些立項(xiàng)時(shí)不需要有關(guān)部門審批、核準(zhǔn)或備案的建設(shè)項(xiàng)目；四是已被依法取締，但又死灰復(fù)燃的“十五小”企業(yè)。造成建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理漏管的主要原因有：①一些小型企業(yè)主環(huán)保意識(shí)和法制觀念淡薄，由于利益導(dǎo)向的偏差，對(duì)新、擴(kuò)、改建設(shè)項(xiàng)目不做環(huán)評(píng)或不報(bào)環(huán)保行政部門審批，更不要說執(zhí)行環(huán)?！叭瑫r(shí)”制度。②由于地方政府急于創(chuàng)“政績”，片面追求當(dāng)?shù)谿DP的快速增長，而盲目引進(jìn)一些污染重、生產(chǎn)工藝落后、能耗大的項(xiàng)目，并實(shí)行地方保護(hù)主義，禁止環(huán)境監(jiān)察部門進(jìn)廠檢查，這些企業(yè)在設(shè)立時(shí)未經(jīng)環(huán)保部門許可，沒有嚴(yán)格執(zhí)行環(huán)評(píng)和“三同時(shí)”制度，此種情況在縣、鎮(zhèn)級(jí)屢見不鮮。造成地方環(huán)保行政部門對(duì)本轄區(qū)內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目底數(shù)不清，加之人員和資金的緊缺，信息不暢，環(huán)保部門僅對(duì)經(jīng)過環(huán)保審批的建設(shè)項(xiàng)目了解并實(shí)施管理，對(duì)沒有經(jīng)過環(huán)保審批的建設(shè)項(xiàng)目或者不知道，或者知道后因“怕麻煩”而不制止、不報(bào)告，由此造成無法對(duì)轄區(qū)內(nèi)全部建設(shè)項(xiàng)目實(shí)施環(huán)境監(jiān)督管理。③我國建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理實(shí)行分級(jí)管理體制，國家、省、市、縣級(jí)環(huán)境保護(hù)行政主管部門根據(jù)相關(guān)法規(guī)規(guī)定負(fù)責(zé)相對(duì)應(yīng)行業(yè)和規(guī)模的建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)保審批、“三同時(shí)”制度執(zhí)行情況的現(xiàn)場檢查和環(huán)保設(shè)施的運(yùn)行驗(yàn)收工作。對(duì)許多大型建設(shè)項(xiàng)目，基層環(huán)保行政部門看得見管不了，管得了的環(huán)保行政部門卻看不見，使得一些建設(shè)項(xiàng)目尤其是國家基礎(chǔ)建設(shè)、市政建設(shè)項(xiàng)目沒有執(zhí)行環(huán)?！叭瑫r(shí)”制度。

1.3建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”制度執(zhí)行不到位

我省“十五”期間“三同時(shí)”執(zhí)行率為93.0%，合格率為97.2%。存在近5％的建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”執(zhí)行不到位。主要表現(xiàn)在：①建設(shè)項(xiàng)目在經(jīng)過環(huán)保行政部門審批后，一些建設(shè)單位沒有嚴(yán)格按照環(huán)評(píng)報(bào)告及其環(huán)評(píng)審批要求去落實(shí)各項(xiàng)環(huán)保措施，能省則省，甚至擅自更改污染治理方案，減少治理工段；一些建設(shè)項(xiàng)目未批先建，“先上馬后補(bǔ)票”，錯(cuò)過了項(xiàng)目合理選址把關(guān)，增加了環(huán)保投入，而實(shí)際的環(huán)保投入和設(shè)施建設(shè)與補(bǔ)辦的環(huán)評(píng)及其審批要求相距甚遠(yuǎn)。②環(huán)保行政部門重審批輕“三同時(shí)”管理。有些基層環(huán)境行政部門對(duì)要審批的建設(shè)項(xiàng)目層層設(shè)限，以減輕自己的審批責(zé)任，而對(duì)審批后的建設(shè)項(xiàng)目執(zhí)行“三同時(shí)”制度的監(jiān)督管理則不及時(shí)、不到位，甚至放任自流。一些項(xiàng)目在開工試生產(chǎn)時(shí)，環(huán)保部門不能及時(shí)組織人員對(duì)試生產(chǎn)進(jìn)行審查，并且驗(yàn)收也不及時(shí)，工作上馬馬虎虎，致使項(xiàng)目業(yè)主放松對(duì)環(huán)保設(shè)施建設(shè)地投入，造成能夠達(dá)標(biāo)排放的企業(yè)變成了超標(biāo)排放，新污染源拖成了老污染源。③環(huán)境管理和環(huán)境監(jiān)察脫節(jié)，隊(duì)伍業(yè)務(wù)能力不足。環(huán)境管理部門對(duì)項(xiàng)目審批同意建設(shè)后，需要環(huán)境監(jiān)察部門現(xiàn)場進(jìn)行環(huán)?！叭瑫r(shí)”執(zhí)行情況的監(jiān)督管理，然后環(huán)境監(jiān)察部門將現(xiàn)場監(jiān)察意見反饋給環(huán)境管理部門作為建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保設(shè)施驗(yàn)收的依據(jù)之一。這里面存在的移交時(shí)間差和相互溝通不到位也在一定程度上影響了建設(shè)項(xiàng)目環(huán)?！叭瑫r(shí)”的執(zhí)行。有些基層環(huán)保人員業(yè)務(wù)能力不足，對(duì)于某些污染防治技術(shù)方法、環(huán)保投資額的核算等知識(shí)知之甚少，無法有效地實(shí)施現(xiàn)場管理。

1.4建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理執(zhí)法力度有限

在管理過程中，盡管通過各種檢查，發(fā)現(xiàn)并處理、處罰一些違法違規(guī)項(xiàng)目，但受人為和監(jiān)察能力等多方面因素的影響，仍有不少建設(shè)項(xiàng)目在執(zhí)法上不到位。另外環(huán)保處罰程序多、取證難，缺乏當(dāng)場制止生產(chǎn)或者暫扣生產(chǎn)工具等強(qiáng)制性措施，無法從根本上遏制對(duì)環(huán)境造成危害的建設(shè)項(xiàng)目違法施工建設(shè)。如何依法依規(guī)，管到、管好建設(shè)項(xiàng)目，并切實(shí)加強(qiáng)“環(huán)評(píng)”制度和“三同時(shí)”制度各個(gè)環(huán)節(jié)的管理，防止項(xiàng)目全過程管理出現(xiàn)脫節(jié)，保證各項(xiàng)環(huán)保對(duì)策措施的嚴(yán)格落實(shí)，尤其是在項(xiàng)目施工建設(shè)階段就受到有效的監(jiān)督，提高環(huán)境管理執(zhí)法力度，是今后一段時(shí)期環(huán)保法制建設(shè)中亟待解決的問題。

2.對(duì)策與措施

2.1建立完善環(huán)境績效考核機(jī)制

對(duì)地方政府工作績效考核，應(yīng)增加地方環(huán)境質(zhì)量績效考核的比重，把建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保執(zhí)行率，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量等列入地方環(huán)境質(zhì)量的內(nèi)容。并對(duì)指標(biāo)進(jìn)行量化，這樣做有利于地方政府避免將經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)作為衡量業(yè)績的唯一尺度，避免引進(jìn)一些能耗大、污染重的建設(shè)項(xiàng)目，進(jìn)一步加大地方政府的環(huán)境保護(hù)職責(zé)，并在年度考核時(shí)根據(jù)量化指標(biāo)追究地方政府的環(huán)境責(zé)任，正真把環(huán)?！耙黄狈駴Q”權(quán)落到實(shí)處。

2.2健全建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理體制

目前建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理體制一般是轄區(qū)負(fù)責(zé)、條塊結(jié)合、分級(jí)管理。要加強(qiáng)建設(shè)項(xiàng)目級(jí)別管轄和地域管轄中不同級(jí)別、不同地域、不同部門間的溝通聯(lián)系，做到上下聯(lián)動(dòng)、部門協(xié)調(diào)、區(qū)域互動(dòng)。各部門要互通信息，實(shí)現(xiàn)資源共享，確保行政審批、現(xiàn)場監(jiān)察、驗(yàn)收各環(huán)節(jié)緊密有序，互不脫節(jié)。各級(jí)管理部門要認(rèn)真對(duì)轄區(qū)內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行監(jiān)督檢查，杜絕建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理漏項(xiàng)、漏批、漏管現(xiàn)象。對(duì)違法的建設(shè)項(xiàng)目要查明事實(shí)、類別，有管理權(quán)限的及時(shí)處理處置，無管理權(quán)限的及時(shí)向上級(jí)主管部門報(bào)告，或者向平級(jí)單位移交。環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)在建設(shè)項(xiàng)目施工建設(shè)過程中要不斷對(duì)該項(xiàng)目進(jìn)行檢查，具體落實(shí)環(huán)境管理各項(xiàng)措施，及時(shí)發(fā)現(xiàn)建設(shè)單位或施工單位的環(huán)境違法行為并予以處理處置。

2.3實(shí)行建設(shè)項(xiàng)目全過程環(huán)境監(jiān)察工作機(jī)制

建設(shè)工程一般分為設(shè)計(jì)階段、施工階段和竣工驗(yàn)收階段，建設(shè)項(xiàng)目的環(huán)境管理應(yīng)納入這一基本建設(shè)程序，“三同時(shí)”制度管理應(yīng)與其相結(jié)合。建設(shè)項(xiàng)目的全過程環(huán)境監(jiān)察應(yīng)做到以下三方面：①設(shè)計(jì)階段，環(huán)保部門要審查初步設(shè)計(jì)的環(huán)境保護(hù)篇章，看建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)文件提出的問題是否在工程設(shè)計(jì)中得到解決，能否達(dá)到環(huán)境保護(hù)的要求；在施工圖設(shè)計(jì)中，要審查環(huán)保設(shè)施的設(shè)計(jì)是否完備。②施工階段，對(duì)開工在建的建設(shè)項(xiàng)目要檢查它的建設(shè)內(nèi)容有無變化，包括建設(shè)性質(zhì)、建設(shè)內(nèi)容、建設(shè)規(guī)模、采用的設(shè)備和工藝、使用的原料有無重大變化，有無虛報(bào)、瞞報(bào)、漏項(xiàng)或私改項(xiàng)目內(nèi)容；環(huán)評(píng)文件中規(guī)定的環(huán)保措施是否落實(shí)到位。③竣工驗(yàn)收階段，環(huán)境監(jiān)察機(jī)構(gòu)應(yīng)參加建設(shè)項(xiàng)目的竣工驗(yàn)收活動(dòng)。在項(xiàng)目試生產(chǎn)階段，當(dāng)?shù)丨h(huán)境監(jiān)察就要同時(shí)進(jìn)行，及時(shí)監(jiān)督環(huán)保設(shè)施的試運(yùn)行情況，及時(shí)監(jiān)測記錄，提出的建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境監(jiān)察報(bào)告應(yīng)作為建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收的依據(jù)之一。

2.4切實(shí)增強(qiáng)環(huán)境管理的執(zhí)法手段

加大對(duì)建設(shè)項(xiàng)目違反環(huán)保法律的處罰力度《環(huán)評(píng)法》和《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理?xiàng)l例》賦予環(huán)保部門責(zé)令建設(shè)項(xiàng)目停止建設(shè)、限期補(bǔ)辦手續(xù)、罰款、對(duì)主管人員給予行政處分等處罰手段，但在具體執(zhí)行中可操作性不強(qiáng)，環(huán)保部門應(yīng)從法律上被賦予查封違反環(huán)?！叭瑫r(shí)”制度的建設(shè)項(xiàng)目，關(guān)閉污染嚴(yán)重的新建“十五小”、“新五小”等企業(yè)的權(quán)力。要加大處罰力度，環(huán)境處罰要向行政責(zé)任和刑事責(zé)任相融合的行政刑法方向發(fā)展，徹底改變“違法成本低，守法成本高”這種不正?，F(xiàn)象。

2.5強(qiáng)化公眾參與和社會(huì)監(jiān)督機(jī)制

建立“政府執(zhí)法部門一企業(yè)一公眾”三元執(zhí)法監(jiān)督工作機(jī)制，形成全社會(huì)參與環(huán)境保護(hù)的氛圍，逐步健全公眾激勵(lì)機(jī)制，實(shí)行有獎(jiǎng)舉報(bào)等措施，強(qiáng)化公眾參與環(huán)保監(jiān)督的內(nèi)在動(dòng)力，調(diào)動(dòng)群眾參與環(huán)境監(jiān)督的積極性，這樣有利于環(huán)保部門及時(shí)掌握本轄區(qū)內(nèi)的建設(shè)項(xiàng)目的底數(shù)，增加了環(huán)保部門的責(zé)任，也能促進(jìn)企業(yè)自覺遵守環(huán)保要求。在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保設(shè)施驗(yàn)收時(shí)，邀請部分群眾代表參加，在群眾認(rèn)可的基礎(chǔ)上才能給予驗(yàn)收通過。實(shí)施企業(yè)環(huán)境信息公開機(jī)制，定期在新聞媒體上公布企業(yè)的環(huán)境信息，加大重大環(huán)境違法案件的媒體曝光力度。◆

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