中國地方保護主義的政府組織行為分析政治交易成本的視角

宋　翔　甄建榮

摘 要：以交易成本政治學理論作為研究工具，本文提出了我國地方保護主義長期存在的政府組織原因。地方政府組織中的行政官員為了完成政績，以實現(xiàn)職位上的升遷和本部門財政收入的擴張，不同層級的官員之間形成了某種“政績和約”。為了減少合約執(zhí)行過程中競爭和摩擦所造成的政治交易成本，上級政府和官員在政績和約中默認了下級政府組織和官員的類似于產(chǎn)權(quán)的非公共性政策權(quán)利，地方保護主義行為則可以認為是這種權(quán)利行使所帶來的一種產(chǎn)物。

關(guān)鍵詞：地方保護主義 交易成本 政績和約 政策產(chǎn)權(quán)

一、研究背景

從市場和政府的關(guān)系考慮，可以將地方保護主義看作地方政府為了實現(xiàn)自身利益而對市場施加的行政干預，這類干預一直阻礙市場經(jīng)濟的發(fā)展，以各種形式困擾著國內(nèi)統(tǒng)一市場的形成與完善?，F(xiàn)有的研究不乏通過政治與行政體制的分析來研究這一問題，將作為官員個人激勵因素的官員晉升機制、作為地方政府組織激勵因素的財政收入的擴張看作是引起地方政府間競爭的重要原因，以由此衍生出的非良性競爭動機和行為來解釋地方保護主義行為（馮興元，2001；周黎安，2004），但尚未出現(xiàn)運用交易成本理論的框架進行分析的研究。本文的主要研究目的就在于為分析地方保護主義問題提供一個新的理論框架，主要提出幾個問題，并嘗試做出解釋：我國地方保護主義產(chǎn)生的政府組織原因是什么，即這種組織行為背后有什么樣機制所支撐？地方政府組織中“政績和約” 是否確實存在？如果存在“政績和約”，其交易成本是怎樣的，如何在合約的執(zhí)行過程將成本最小化？對于這些問題的研究可以拓展交政治易成本理論在政府組織研究中的應用。本文將先對我國的地方保護主義的文獻進行評述，在文獻綜述的基礎(chǔ)上構(gòu)建一個理論分析框架，并以此解釋地方保護主義產(chǎn)生的政府組織原因，最后是討論與結(jié)論。

二、政治交易成本的理論框架

在分析地方政府和行政官員的行為時，一個地區(qū)政績的實現(xiàn)就可以看作是上下級之間的行政官員共同履行的一種政治和約。從政治交易成本的的理論的框架來看，周黎安對現(xiàn)行的職位晉升機制的研究（2004）并未回答一個問題：在我國嚴格而又密集的金字塔式政府科層體制之下，經(jīng)常發(fā)生“上有政策，下有對策”的政策執(zhí)行偏差問題，圍繞著體現(xiàn)政績的區(qū)域經(jīng)濟增長策略——以一省為例——如何在轄區(qū)范圍內(nèi)的各下級政府得到有效執(zhí)行？要回答這個問題可以從官員晉升的評價標準的內(nèi)在邏輯一致性來考慮，一省經(jīng)濟發(fā)展的政績的實現(xiàn)需要市、縣等基層地區(qū)的GDP增長作為保障，省級行政官員的職位晉升則為基層行政官員的升遷留出了空間。所以可以認為不同層級的官員之間的內(nèi)在驅(qū)動是一致的，周雪光（2005 a）和楊愛平（2007）的研究證實了組織之層面中行政官員個人激勵機制一致性的假設(shè)。在一致性晉升激勵和財政收入擴張的組織激勵之下，不同層級行政官員之間為實現(xiàn)共同目的是可以形成和約的，這樣的合約在執(zhí)行中也會產(chǎn)生政治交易成本問題，這些成本主要來自政績合約制定和執(zhí)行的政府組織內(nèi)部環(huán)境。

組織內(nèi)部晉升機制的組織激勵。許多研究都顯示了某一地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平和增長速度對當?shù)匦姓賳T晉升的成爭相關(guān)系，周黎安（2005）通過實證性研究證實了這一點，并認為為了謀求職位上的晉升，同一轄區(qū)內(nèi)的地方政府之間會展開政績競爭。在我國的政治體制下，更高的職位意味著更大、更少受到制約的權(quán)力，更多的利益以及更多的可供支配的資源，所以，對于個體官員而言，職位的升遷可能比現(xiàn)實的利益更加重要，這就構(gòu)成了官場博弈中的動態(tài)因素。在政治職位升遷和經(jīng)濟利益的雙重誘惑之下，地方政府官員之間就會運用自己手中的一切權(quán)力、行政、經(jīng)濟資源展開競爭，以謀求更大的財政收入和政治資本，在仕途上走的更遠一些。這樣的競爭如果完全無序，就會造成市場混亂和無休止的地方重復建設(shè)，政府組織內(nèi)部難以協(xié)調(diào)處于競爭中官員的行為，產(chǎn)生更大的交易成本問題。

地方政府組織內(nèi)部規(guī)則造成的交易成本的形式?，F(xiàn)行的官員晉升機制、財政資源的擴張性需求和層級職能與財政收入分配的不對等性決定了組織內(nèi)部的激勵方式和交易方式。如果沒有一定的非正式規(guī)則對組織內(nèi)部行為進行約束，組織內(nèi)部的交易成本會大大增加，必然導致政績和約不能得到有效地履行，則上級的政績不能實現(xiàn)通過基層政府來實現(xiàn)，官員的晉升無從談起，這樣的結(jié)果并不符合地方政府組織中大多數(shù)人的效用最大化取向。

三、減少交易成本的方法：政策產(chǎn)權(quán)

鑒于目前政府組織中晉升機制和財政收入擴張性趨勢的種種弊端，作為上級政府的領(lǐng)導官員，要實現(xiàn)自己地區(qū)所管轄地區(qū)的政績，又要保證政績和約在執(zhí)行過程中交易成本不至于超過組織所能夠承受的限度，就需要設(shè)置額外的非正式規(guī)則，來協(xié)調(diào)組織內(nèi)部上下層級之間的關(guān)系，從而降低交易成本。作為一種帶有產(chǎn)權(quán)性質(zhì)的非公共性政策權(quán)利就是這樣一種妥協(xié)的產(chǎn)物，此外，針對這一政策產(chǎn)權(quán)在實際應用中的范圍還有相關(guān)的控制，如產(chǎn)權(quán)的限制措施。

由于地方政府組織內(nèi)部晉升機制、財政收入分配以及職能配置所造成的權(quán)利、責任的不對等，嚴重制約了基層政府完成政績合約的能力，為了彌補這種能力上的差距，下級政府就不得不采取合法體制之外的非公共性政策手段來完成政績?nèi)蝿?wù)，由于共同激勵機制驅(qū)使，上級政府則會默認這樣的行為，弱化組織正式規(guī)則對非公共性政策手段的約束，在這個意義上上下級官員利益一致而形成利益共同體。不過這樣的政策產(chǎn)權(quán)的行使并非不受限制，如果地方政府能夠通過合法的方式實現(xiàn)政績，或者上級政府對下級完成政績的能力有充分了解，非公共性的政策產(chǎn)權(quán)就會被削弱，甚至完全收回。在經(jīng)濟發(fā)展水平比較高的地區(qū)，地方政府手中掌握豐富的資源，政績合約中的交易成本不足以對其產(chǎn)生太大的影響，則不需要要通過分割市場，運用地方保護主義手段來實現(xiàn)政績，所以政策產(chǎn)權(quán)是一種受控制的權(quán)利，其范圍視組織內(nèi)部交易成本狀況而變化。這就是上級政府對政策產(chǎn)權(quán)的限制措施?！?/p>

參考文獻：

1.馬駿 2003 交易費用政治學現(xiàn)狀與前景 [J] 經(jīng)濟研究 2003 年第1期

2.周黎安2004晉升博弈中政府官員的激勵與合作——兼論我國地方保護主義和重復建設(shè)問題長期存在的原因 [J] 經(jīng)濟研究 2004年 第6期