淺析冷戰(zhàn)后聯(lián)合國維和行動(dòng)對(duì)維和原則及國家主權(quán)的影響

摘要冷戰(zhàn)結(jié)束以來，一方面，聯(lián)合國為了履行維持國際和平與安全的職能，以“維和行動(dòng)”的方式廣泛地介入因冷戰(zhàn)結(jié)束后所遺留下來的各種地區(qū)矛盾與沖突，維和行動(dòng)也越來越頻繁;但另一方面，維和行動(dòng)的指導(dǎo)原則也受到很大的沖擊，美國等西方國家公然違反維和行動(dòng)的基本原則，粗暴干涉他國內(nèi)政和主權(quán)。

關(guān)鍵詞聯(lián)合國維和行動(dòng)維和原則國家主權(quán)

中圖分類號(hào):D815文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A

《聯(lián)合國憲章》規(guī)定聯(lián)合國的宗旨為:維持國際和平及安全，并為此目的，采取有效集體辦法，以防止且消除對(duì)于和平之威脅，制止侵略行為或其它和平之破壞;并以和平方法且依正義及國際法之原則，調(diào)整或解決足以破壞和平之國際爭端或情勢。①聯(lián)合國及其安理會(huì)依據(jù)憲章而創(chuàng)設(shè)的“維持和平行動(dòng)”在維護(hù)國際和平與安全方面發(fā)揮了不可替代的作用。冷戰(zhàn)結(jié)束以來，維和行動(dòng)進(jìn)入新的發(fā)展階段，其規(guī)模、使命任務(wù)和實(shí)施方式等都發(fā)生了巨大變化。與此同時(shí)，地區(qū)沖突樣式也發(fā)生了變化，一個(gè)顯著特點(diǎn)就是國家內(nèi)部的沖突已取代國際沖突而成為威脅國際和平與安全的主要不穩(wěn)定因素。面對(duì)新形勢和新任務(wù)，如何在尊重會(huì)員國國家主權(quán)的同時(shí)履行維護(hù)國際和平與安全的職責(zé)，始終是維和行動(dòng)面臨的主要挑戰(zhàn)。

1 冷戰(zhàn)后聯(lián)合國維和行動(dòng)對(duì)維和原則的沖擊

從冷戰(zhàn)后的近幾次維和行動(dòng)的實(shí)踐來看，維和行動(dòng)的指導(dǎo)原則在一定程度上受到了很大的沖擊。非強(qiáng)制性和非武力性是聯(lián)合國維和行動(dòng)的一大基本原則，但在波黑和索馬里的維和行動(dòng)中，人們看到的卻是安理會(huì)動(dòng)輒以制裁和武力相威脅，甚至發(fā)展到實(shí)際動(dòng)用武力的地步，這顯然與維和行動(dòng)的原則相去甚遠(yuǎn)。1992年9月14日，安理會(huì)第774號(hào)決議更是明確授權(quán)在波黑執(zhí)行任務(wù)的聯(lián)合國保護(hù)部隊(duì)用武力保障人道主義援助的進(jìn)行。為了配合在波黑的維和行動(dòng)，安理會(huì)還多次通過決議，采取對(duì)南斯拉夫聯(lián)盟實(shí)施經(jīng)濟(jì)制裁，在波黑上空建立“禁飛區(qū)”等強(qiáng)制性措施。在索馬里，維和部隊(duì)還被授權(quán)采取了直接動(dòng)用武力的行動(dòng)，這實(shí)際上使自身處于沖突中交戰(zhàn)的一方。當(dāng)索馬里的維和人員受到武裝襲擊時(shí)，維和部隊(duì)所做出的反應(yīng)也大大超出了自衛(wèi)與克制的范圍，對(duì)艾迪德武裝采取大規(guī)模的報(bào)復(fù)和懲罰性行動(dòng)，甚至與卷入沖突的平民百姓交火。與此同時(shí)，聯(lián)合國在波黑與索馬里的行動(dòng)也部分偏離了維和行動(dòng)在沖突中應(yīng)保持中立的基本立場并從一開始就具有一定的傾向性。

維和行動(dòng)之所以陷于兩難困境，與其職責(zé)不明、職權(quán)濫用是分不開的。正是由于維和行動(dòng)的定義模糊和解釋隨意，缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和明確的任務(wù)規(guī)定，才使得其任務(wù)不斷擴(kuò)大，包袱越背越重。維和行動(dòng)固然是一項(xiàng)準(zhǔn)軍事行動(dòng)，從而不能離開軍事威懾，但它更是一種政治行動(dòng)、政治姿態(tài)，表明的是國際社會(huì)解決沖突的良好意愿，而不是充當(dāng)國際警察或憲兵的角色，因此，它不能依賴軍事威懾來解決問題，否則，其結(jié)果是十分危險(xiǎn)的，可能使聯(lián)合國長期陷入應(yīng)付武裝沖突的泥潭，還會(huì)助長某些大國軍事干涉主義的傾向。因此，對(duì)維和行動(dòng)做出明確的定義，使其標(biāo)準(zhǔn)化和規(guī)范化是當(dāng)務(wù)之急。②

2 冷戰(zhàn)后聯(lián)合國維和行動(dòng)的新特點(diǎn)及其對(duì)國家主權(quán)的影響

2.1 面臨新思維的挑戰(zhàn)

1984年4月，聯(lián)合國納米比亞過渡時(shí)期援助團(tuán)成立，標(biāo)志著聯(lián)合國第二代維和行動(dòng)的開端，同時(shí)也標(biāo)志著維和行動(dòng)的戰(zhàn)略在后冷戰(zhàn)時(shí)期發(fā)生了重大變化。冷戰(zhàn)后的近幾十年間，世界各地發(fā)生的武裝沖突絕大多數(shù)是國內(nèi)沖突，曾被用來處理國與國之間沖突的維和行動(dòng)已經(jīng)落伍于國際新局勢的需要，迫切需要新的戰(zhàn)略思維。與此同時(shí)，維和行動(dòng)只要介入一國國內(nèi)沖突，就會(huì)面臨侵犯該國國家主權(quán)的難題，這也為一些別有用心的國家干涉別國國家主權(quán)和內(nèi)政提供了機(jī)會(huì)。

這些維和行動(dòng)與聯(lián)合國的最初設(shè)想大相徑庭，有些還與《聯(lián)合國憲章》的基本原則和精神相違背。憲章第一章第二條第七款明文規(guī)定:“本憲章不得認(rèn)為授權(quán)聯(lián)合國干涉在本質(zhì)上屬于任何國家國內(nèi)管轄之事件，且并不要求會(huì)員國將該項(xiàng)事件依本憲章提請(qǐng)解決?！雹鄣v觀冷戰(zhàn)后維和行動(dòng)的歷程，我們也不難發(fā)現(xiàn)聯(lián)合國因當(dāng)事國出現(xiàn)重大事變或國家政權(quán)不存在而出面干預(yù)的事例。

2.2 職責(zé)范圍擴(kuò)大

隨著第二代維和行動(dòng)的開展，聯(lián)合國維和行動(dòng)表現(xiàn)出了一些新的主要特征:一是職權(quán)范圍擴(kuò)大，履行全方位、多功能的政治性任務(wù)。新一代維和行動(dòng)的任務(wù)不僅限于軍事行動(dòng)的部署，而且大量涉及一些民事問題，例如，銷毀武器、清理地雷、遣返難民、維持社會(huì)治安、保護(hù)人道主義救援，監(jiān)督公民投票，幫助建立臨時(shí)權(quán)力機(jī)構(gòu)等等。在海地，聯(lián)合國除向其派遣“聯(lián)合國海地過渡特派團(tuán)”以外，還向其派遣了“聯(lián)合國海地民事警察特派團(tuán)”以協(xié)助海地政府完成國家警察部隊(duì)的職業(yè)化，培訓(xùn)海地國家警察部隊(duì)以及保護(hù)人道主義援助等工作。④

二是更多地介入國內(nèi)沖突和內(nèi)部事務(wù)。冷戰(zhàn)后世界各地的的內(nèi)戰(zhàn)型沖突成為威脅地區(qū)乃至世界和平的主要不穩(wěn)定因素。這一形勢的出現(xiàn)對(duì)維和行動(dòng)提出了前所未有的挑戰(zhàn)，是幫助沖突國家內(nèi)部協(xié)調(diào)還是置之不理，成為聯(lián)合國在對(duì)待和處理這些沖突時(shí)面臨的棘手問題。典型的事例是，“聯(lián)合國駐柬埔寨過渡時(shí)期權(quán)力機(jī)構(gòu)”對(duì)柬埔寨國內(nèi)事務(wù)介入很深，它不但負(fù)責(zé)組織和監(jiān)督選舉最高權(quán)力機(jī)關(guān)，提供人道主義援助，而且還負(fù)責(zé)監(jiān)督柬埔寨政府機(jī)構(gòu)，一度接管柬埔寨的國防、新聞、財(cái)政、公安、外交等五個(gè)重要政府機(jī)構(gòu)。⑤

三是更多的使用武力。維和人員在執(zhí)行任務(wù)時(shí)，不可避免的會(huì)受到?jīng)_突一方的襲擊，安理會(huì)在授權(quán)實(shí)施維和行動(dòng)時(shí)，越來越多的援引憲章第七章的內(nèi)容，增加維和強(qiáng)制性，動(dòng)用武力。如，在索馬里維和行動(dòng)中直接對(duì)艾迪德使用武力;授權(quán)北約對(duì)波黑塞族實(shí)施大規(guī)?？找u行動(dòng)，甚至動(dòng)用戰(zhàn)斗機(jī)和巡航導(dǎo)彈轟炸了塞族的許多軍事目標(biāo)。維和行動(dòng)越來越多的呈現(xiàn)出強(qiáng)制和平的色彩，在許多行動(dòng)中，兩者的區(qū)別變得十分模糊。這些都說明冷戰(zhàn)后維和行動(dòng)越來越多的面臨沖擊一國國家主權(quán)的現(xiàn)實(shí)。

2.3 “強(qiáng)制和平”色彩濃重

聯(lián)合國前秘書長加利在1992年《和平綱領(lǐng)》和1995年《和平綱領(lǐng)》補(bǔ)編中提出了在《聯(lián)合國憲章》的構(gòu)架和條款范圍內(nèi)加強(qiáng)聯(lián)合國預(yù)防性外交、促成和平、維持和平和沖突后締造和平的建議。自此以后，“維持和平”與“強(qiáng)制和平”總是存在概念和實(shí)踐上的誤解?！皬?qiáng)制和平”過分強(qiáng)調(diào)了聯(lián)合國的權(quán)威而忽視了國際現(xiàn)實(shí)及當(dāng)事各方的意愿。加利主張聯(lián)合國可采取武力手段強(qiáng)迫沖突各方接受聯(lián)合國的要求，可用武力保證對(duì)?；饏f(xié)議的遵守，并稱“強(qiáng)制和平”系援引《聯(lián)合國憲章》第七章而采取，但是第七章中的強(qiáng)制行動(dòng)與強(qiáng)制和平是兩個(gè)不同的概念，區(qū)別之一是:采取強(qiáng)制行動(dòng)前，已經(jīng)依法斷定有侵略行為存在，而在“和平行動(dòng)”中，聯(lián)合國所面對(duì)的則是“沖突各方”而不是侵略國家。

3 冷戰(zhàn)后聯(lián)合國維和行動(dòng)對(duì)國家主權(quán)沖擊的啟示

3.1 國際形勢的變化與國家主權(quán)

國家主權(quán)是指“一個(gè)國家在其領(lǐng)域內(nèi)擁有的最高權(quán)力。根據(jù)這種權(quán)力，國家按照自己的意志決定對(duì)內(nèi)對(duì)外政策，處理國際國內(nèi)一切事務(wù)而不受任何外來干涉?！雹蕖堵?lián)合國憲章》第一章第二條第一款規(guī)定:“本組織系基于各會(huì)員國主權(quán)平等之原則?！雹呗?lián)合國并不擁有各國主權(quán)，當(dāng)然不能也不應(yīng)該干涉會(huì)員國的內(nèi)部事務(wù)，更無權(quán)代替主權(quán)國家決策。⑧

隨著經(jīng)濟(jì)全球化及其影響的日益擴(kuò)大，全球安全環(huán)境也發(fā)生了變化，主權(quán)國家內(nèi)的民族矛盾和種族沖突也日益加劇，以美國為首的一些國家就認(rèn)為傳統(tǒng)的主權(quán)概念“過時(shí)了”，國家主權(quán)被逐漸弱化。國家主權(quán)的爭論不是單純的學(xué)術(shù)問題，更重要的是一個(gè)國際政治問題。面對(duì)國際和平與安全方面出現(xiàn)的新情況，維和行動(dòng)如何能在不干涉沖突國家主權(quán)的范圍內(nèi)采取行動(dòng)成為國際社會(huì)關(guān)注的焦點(diǎn)。

3.2 人權(quán)與國家主權(quán)

關(guān)于人權(quán)與主權(quán)關(guān)系問題的爭論始終成為影響維和行動(dòng)按照憲章規(guī)定原則實(shí)施行動(dòng)的絆腳石。一些西方國家拿人權(quán)作為干涉別國內(nèi)政的工具，提出了諸如“人權(quán)高于主權(quán)”等論調(diào)，把西方價(jià)值觀和政治制度強(qiáng)加于別國，為干涉他國內(nèi)政提供理論基礎(chǔ)。北京大學(xué)王鐵崖教授曾經(jīng)指出:“所謂人權(quán)的國際保護(hù)，是指國家按照國際法，通過條約承擔(dān)國際義務(wù)，對(duì)實(shí)現(xiàn)基本人權(quán)的某些方面進(jìn)行合作與保證，并對(duì)侵犯這種權(quán)利的行為加以防治與懲治。⑨聯(lián)合國自成立以來，在促進(jìn)人權(quán)方面做了大量工作，僅在《聯(lián)合國憲章》中，關(guān)于人權(quán)的條款就有五處。從憲章有關(guān)規(guī)定來看，它并未授權(quán)安理會(huì)處理一般的人權(quán)事務(wù)的權(quán)力。至于個(gè)人享有的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化權(quán)利與公民權(quán)利，政治權(quán)利等所謂的個(gè)人人權(quán)，在原則上屬于一國的內(nèi)政，或者說屬于國內(nèi)人權(quán)保護(hù)的內(nèi)容。⑩

科索沃戰(zhàn)爭后，安南一再闡述其“新主權(quán)觀”，提出不容許以主權(quán)為借口踐踏自己國家公民的權(quán)利，主權(quán)不能成為人道主義干預(yù)的障礙。豘事實(shí)證明，“聯(lián)索行動(dòng)”已經(jīng)偏超越了“人道主義干預(yù)”的職能，不適當(dāng)?shù)亟槿肓藳_突國家的內(nèi)部事務(wù)，聯(lián)合國也因此陷入了信譽(yù)危機(jī)。

3.3 國際干涉與國家主權(quán)

加利在1995年《和平綱領(lǐng)》補(bǔ)編中指出:“冷戰(zhàn)結(jié)束以來，聯(lián)合國在維持和平與安全方面的活動(dòng)激增，活動(dòng)的性質(zhì)也發(fā)生了變化，而且事實(shí)上，質(zhì)的變化比量的變化更加顯著。”豙這里質(zhì)的變化就是國家干預(yù)引起越來越多爭議的重要原因之一。

每當(dāng)安理會(huì)通過決議要采取干預(yù)行動(dòng)時(shí)，最常引用的文字就是《聯(lián)合國憲章》第七章所規(guī)定的內(nèi)容，越來越多的強(qiáng)制性措施和手段運(yùn)用于以“維和行動(dòng)”為名義而實(shí)施的國際干預(yù)中。這導(dǎo)致了一些維和行動(dòng)超越除自衛(wèi)外不得使用武力的原則，轉(zhuǎn)而通過展開大規(guī)模軍事行動(dòng)，侵犯他國主權(quán)，實(shí)現(xiàn)強(qiáng)制和平，并且這種趨勢有繼續(xù)發(fā)展的征候。

此外，國際干預(yù)在決策中超越了傳統(tǒng)維和行動(dòng)模式下的只有經(jīng)主權(quán)國家的邀請(qǐng)下才能實(shí)施的原則，轉(zhuǎn)而采取主動(dòng)行動(dòng)。加利在《和平綱領(lǐng)》中提出維和行動(dòng)包括的組成部分中明確指出，維和行動(dòng)帶有幫助受援國沖突后建設(shè)和平的使命?！皼_突后建設(shè)和平”主要內(nèi)容包括介入沖突國家和平重建，促進(jìn)保護(hù)人權(quán)，推進(jìn)和平進(jìn)程，加強(qiáng)或改進(jìn)政府機(jī)構(gòu)等等，甚至包括幫助實(shí)施經(jīng)濟(jì)重建等更廣泛的領(lǐng)域。從事這些行動(dòng)都帶有明顯的干預(yù)性質(zhì)，在一定程度上介入了主權(quán)國家內(nèi)部事務(wù)，所以無論成功與否，爭議都很大。