中國獨立型環(huán)境稅方案設(shè)計研究

稅收手段是國家財政收入的主要來源，也是宏觀經(jīng)濟的重要調(diào)控手段。早在上世紀(jì)90年代初，一些0ECD成員國就進行了廣泛的稅制綠化的改革實踐，用以解決日趨嚴重的環(huán)境與經(jīng)濟發(fā)展的沖突，并取得了積極成效。綜觀國內(nèi)環(huán)境稅收的研究文獻，盡管其數(shù)量近年劇增，但總體上呈一種較零散、非系統(tǒng)的狀態(tài)，主要是從選定的研究視角就特定問題開展研究，尚未有研究提出我國環(huán)境稅制改革方案的系統(tǒng)構(gòu)架。本文從我國污染防治和生態(tài)保護工作任務(wù)出發(fā)，根據(jù)國民經(jīng)濟發(fā)展要求和政策基礎(chǔ)，在現(xiàn)行稅制框架下設(shè)計了獨立型環(huán)境稅方案。

1 獨立環(huán)境稅功能定位

國外稅制綠化轉(zhuǎn)型的思路主要遵循三條線路：一是創(chuàng)設(shè)專門以生態(tài)環(huán)境保護為政策目標(biāo)的新型稅收名目，依據(jù)政策領(lǐng)域的不同有不同的稱謂，如“生態(tài)稅”、“能源稅”“碳稅”等；二是用“綠色之線”重構(gòu)現(xiàn)存稅制，即通過改變現(xiàn)有環(huán)保相關(guān)稅種的征稅范圍、調(diào)整稅率等方式，綠化現(xiàn)有稅制；三是通過改變稅收的收支政策，如消除不利于環(huán)保的補貼，增加對環(huán)境友好型行為和產(chǎn)品的稅收優(yōu)惠等方式，來提高目前稅制的綠色度。但是沒有一個國家設(shè)置了名為“環(huán)境稅”的稅收稅種。本文提出獨立型環(huán)境稅，是指在現(xiàn)有稅制框架下，創(chuàng)立一個與資源稅、增值稅等稅種平行并立的新稅種，名為“環(huán)境稅”(以下文中的“環(huán)境稅”一詞即為“獨立型環(huán)境稅”)。主要政策目標(biāo)為促進生態(tài)環(huán)境保護，屬于特定行為稅，其首要功能是調(diào)節(jié)環(huán)境保護的功能。

2 環(huán)境稅方案設(shè)計

環(huán)境稅政策設(shè)計首先要確保政策調(diào)整范圍的完整性，涵蓋環(huán)境資源的開發(fā)、利用、保護、改善的整個環(huán)境保護過程；政策目標(biāo)具有階段性和動態(tài)性，在短期內(nèi)應(yīng)能有效遏制污染物排放的數(shù)量和生態(tài)破壞行為，促進資源和能源的節(jié)約使用，在長期應(yīng)能夠為改變經(jīng)濟增長方式和消費模式提供經(jīng)濟動力。

環(huán)境稅的設(shè)計應(yīng)堅持環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展“雙贏”，公平與效率兼顧，生產(chǎn)與消費共促，調(diào)控為主、收入為輔，全球環(huán)境問題與國內(nèi)環(huán)保重點統(tǒng)籌等五項原則。環(huán)境稅由污染排放、特種污染產(chǎn)品、生態(tài)保護、碳排放四類稅目組成。各稅目的政策范圍是開放性的，隨著政策發(fā)展的需要，可作適當(dāng)?shù)臄U充和調(diào)整。

2.1污染排放稅目

污染排放稅目針對排放的污染物征收的稅目，主要有各種廢氣、廢水和固體廢物。目前實行的排污收費制度中，這些污染物大都在征收范圍，因此，污染排放稅即“費改稅”，同時將未開征的污染物和排放源納入其中。近期可以考慮將排污費中的二氧化硫收費改為征稅，同時取消SO₂收費。因為二氧化硫稅征收相對容易，征收額較大，為重點控制的污染指標(biāo)。另一部分是針對目前沒有征收排污費的流動源(機動車尾氣排放)征收污染排放稅，由于排放量監(jiān)測難度很大，可以對機動車燃油征稅。

二氧化硫稅目要素設(shè)計：①征收對象是污染源排放的SO₂；②納稅人為向大氣中排放SO₂的所有排放者，包括工業(yè)企業(yè)、事業(yè)單位、商業(yè)和服務(wù)業(yè)企業(yè)以及其他單位(可考慮對行政事業(yè)單位和居民個人暫不征收)；③征收依據(jù)是SO₂的實際排放量。對于有監(jiān)測數(shù)據(jù)的，按照實際監(jiān)測值征收。對于那些量大面廣、規(guī)模小、監(jiān)測困難的污染源，可以按照燃料中的含硫量以及相應(yīng)的削減措施折算征收。對實際排放量難以確定的，可根據(jù)納稅人的設(shè)備生產(chǎn)能力及實際產(chǎn)量等相關(guān)指標(biāo)測算排放量，作為計稅依據(jù)；④采用定額稅率，總的原則是稅率不能太低，必須能夠起到對納稅人的刺激作用，按照s02削減的邊際處理成本確定，近期稅率初步確定1.2元／kg。

燃油稅目要素設(shè)計：①征收對象為機動車燃用的汽油和柴油；②納稅人：使用機動車的企業(yè)、單位以及個人；③計稅依據(jù)：以汽油、柴油的使用數(shù)量為計稅依據(jù)，即納稅人的實際購買數(shù)量；④稅率確定：以機動車燃用的汽油和柴油所排放的污染物作為確定稅率的依據(jù)，不同品質(zhì)的燃料實行差別稅率。達到國Ⅳ標(biāo)準(zhǔn)的燃油暫不征收；未達到國Ⅳ標(biāo)準(zhǔn)的汽油0.20元／L，柴油0.15元／L。

2.2特種污染產(chǎn)品稅目

特種污染產(chǎn)品稅目是指向使用、消費及處置過程中對環(huán)境構(gòu)成危害的產(chǎn)品征稅，征收污染產(chǎn)品稅的目的是為了減少有害于環(huán)境的產(chǎn)品的使用或者倡導(dǎo)使用低污染或無污染的替代產(chǎn)品。

特種污染產(chǎn)品稅目要素設(shè)計：①征收對象為各種對環(huán)境產(chǎn)生污染的產(chǎn)品或消費品，主要有臭氧損耗物質(zhì)、含磷洗滌劑、汞鎘電池、化肥農(nóng)藥、一次性泡沫餐具、塑料包裝袋等?？紤]到化肥、農(nóng)藥對農(nóng)業(yè)和農(nóng)民的影響，建議近期不對化肥、農(nóng)藥征收。②納稅人為上述產(chǎn)品的使用／消費者；③計稅依據(jù)為污染產(chǎn)品的消費量或銷售額，自產(chǎn)自用但不是用于連續(xù)生產(chǎn)的應(yīng)稅產(chǎn)品，計稅依據(jù)為應(yīng)稅產(chǎn)品的移送使用數(shù)量；委托加工的應(yīng)稅產(chǎn)品，計稅依據(jù)為納稅人售后應(yīng)稅產(chǎn)品數(shù)量；進口的應(yīng)稅產(chǎn)品，為海關(guān)核定的應(yīng)稅產(chǎn)品的進口數(shù)量。④污染產(chǎn)品稅可實行從價定率征收或從量定額征收的兩種計稅方法，稅率按產(chǎn)生污染的特種產(chǎn)品類型劃分，實行1％～3％的差別稅率；⑤征收環(huán)節(jié)可以設(shè)在消費環(huán)節(jié)。在銷售產(chǎn)品或消費品時征收，由銷售者代繳，按季度向銷售者主管稅務(wù)部門申報納稅。

2.3生態(tài)保護稅目

該方案目前只考慮針對一些礦產(chǎn)資源的開采行為和自然保護區(qū)開發(fā)和使用行為征稅。開采礦產(chǎn)資源的單位和個人，是對環(huán)境的直接危害者，對礦產(chǎn)開發(fā)行為開征稅收，符合國際通行的“污染者付費”和“破壞者賠償”原則。自然保護區(qū)開發(fā)和使用者是自然環(huán)境的受益者，也是對自然環(huán)境的潛在或直接危害者。雖然這部分消費者為個人，但可以通過門票銷售者代扣環(huán)境稅實施有效管理，因此具有較強的可操作性。同時，以消費者個人為納稅人，更有利于提高消費者的環(huán)保意識，最終達到保護環(huán)境的目的。

生態(tài)保護稅目要素設(shè)計：①征收對象：煤炭、原油、天然氣、山石、黃金礦等礦石資源；生態(tài)自然保護區(qū)開發(fā)和利用行為；②納稅人：開采礦產(chǎn)資源的單位和個人，自然保護區(qū)開發(fā)與使用者；③計稅依據(jù)：礦產(chǎn)資源開采以資源品目和實際開采量為計稅依據(jù)，實行全國統(tǒng)一稅；生態(tài)自然保護區(qū)開發(fā)和使用根據(jù)國家有關(guān)生態(tài)自然保護區(qū)(如景區(qū))等級劃分標(biāo)準(zhǔn)確定幅度稅額，由省、自治區(qū)、直轄市人民政府在規(guī)定的幅度范圍內(nèi)確定，以景區(qū)實際游覽流量為計稅依據(jù)實行代扣代繳；④稅率：采用定額稅率，實行從量定額課征收。礦產(chǎn)資源開發(fā)的環(huán)境稅稅率初定為：原煤20元／t，原油30元／t，鐵礦石20元／t，冶煉銅100元／t，非金屬礦開采5元／t；自然保護區(qū)保護稅初定為2元／人次。

2.4碳排放稅目

氣候變化是我國未來二三十年面臨最大的全球環(huán)境問題壓力。國外經(jīng)驗表明，征收能源稅或二氧化碳稅將影響企業(yè)國際競爭能力，許多國家對于高耗能行業(yè)采取低稅率和鼓勵節(jié)能的減免政策。另外，我國二氧化碳減排技術(shù)水平較低，需要發(fā)達國家提供技術(shù)援助和支持?？紤]到征收成本及不影響人民生活質(zhì)量，現(xiàn)階段不對個人征收?？紤]到“稅收中性”原則，建議調(diào)整所得稅，提高計證標(biāo)準(zhǔn)，或通過社會收入再分配補貼低收入群體。對能源密集型產(chǎn)行業(yè)實行低稅率或稅收返還，支持可再生能源和節(jié)能降耗，促進低碳經(jīng)濟和低碳社會的發(fā)展。

碳排放稅目要素設(shè)計：①征收對象為產(chǎn)生co，的煤、石油、天然氣等化石燃料；②凡是向大氣中排放二氧化碳的所有單位作為納稅義務(wù)人。單位包括國有企業(yè)、集體企業(yè)、私有企業(yè)、外商投資企業(yè)、外國企業(yè)、股份制企業(yè)、其他企業(yè)和行政單位、事業(yè)單位、軍事單位、社會團體及其他單位；③計稅依據(jù)：煤、石油、天然氣等化石燃料按含碳量測算的排放量作為計稅依據(jù)；④稅率的制定要根據(jù)我國的具體國情，不能過多影響我國產(chǎn)品的國際競爭力，同時不能對低收入人群的生活水平造成影響。根據(jù)我國目前的CDM市場價格，每噸二氧化碳排放權(quán)轉(zhuǎn)讓價格一般為6美元左右，稅率初定為20元／tceq。

3 環(huán)境稅實施戰(zhàn)略及配套措施

3.1實施步驟

環(huán)境稅收政策應(yīng)采取先易后難、逐步推進的實施戰(zhàn)略。環(huán)境稅收政策首先實施條件成熟，易于推行的污染排放稅、污染產(chǎn)品稅以及生態(tài)保護稅，碳稅起始可以低稅率，寬范圍征收。隨著條件的不斷成熟以及國際和國內(nèi)碳市場價格的波動，做動態(tài)調(diào)整，同時，合理稅費歸位，將相關(guān)環(huán)境收費科目納入統(tǒng)一環(huán)境稅制框架。環(huán)境稅制改革的行動路線圖建議如表1所示。

3.2征收管理

環(huán)境稅建議選擇以下三種征收管理模式：①環(huán)保代核，稅務(wù)部門征收的模式；②由環(huán)保代征，稅務(wù)審核的模式；③稅務(wù)部門征收的模式。不同稅目采取不同的模式，排污費改稅的項目，如硫稅等可選擇第1或第2種征收模式，逐步向第3種模式轉(zhuǎn)變；燃油稅和特種產(chǎn)品稅可采用第三種征收模式；生態(tài)保護稅和碳稅可選擇第2或第3種模式。

3.3資金使用

建議環(huán)境稅主要作為中央與地方共享稅，地方和中央按照8：2比例分成，在各級財政建立“環(huán)?；稹保蛘呒{入環(huán)保專項預(yù)算支出科目，實行?？顚Ｓ?。其中，考慮到碳稅的特殊性，建議有一個中央稅到地方稅的過渡過程，初始主要以中央和地方共享稅，逐漸過渡轉(zhuǎn)變?yōu)榈胤蕉?。這主要是考慮到碳稅收入可由國家專項用于提高能效、發(fā)展低碳技術(shù)、培育國家碳市場等領(lǐng)域，強化碳稅稅目的政策目標(biāo)指向性，有望快速提高國家整體低碳技術(shù)的研發(fā)水平和能效改進速率。環(huán)境稅收入建議主要用于支持燃煤發(fā)電、鋼鐵、有色金屬、建材等行業(yè)的節(jié)能減排以及可再生能源發(fā)展，以降低征收環(huán)境稅對這些行業(yè)造成的影響。

3.4加快建立環(huán)境稅的配套政策和措施

近期建議國務(wù)院制定《環(huán)境稅征收管理條例》方式確立法律地位，遠期以人大立法的形式頒布《環(huán)境稅法》，充分保證該項政策的權(quán)威性。建議采取國際通行的做法，實施預(yù)告和漸進時序策略，以減緩環(huán)境稅對企業(yè)的沖擊，增強公眾的接受程度。充分考慮與現(xiàn)有法律法規(guī)的協(xié)調(diào)配套。加強環(huán)保部門和稅務(wù)部門的征管能力建設(shè)，建立健全稅務(wù)與工商、技術(shù)監(jiān)督等部門工作聯(lián)系制度等協(xié)稅護稅措施，充分考慮與排污收費的銜接，適時推進排污費改稅。

4 環(huán)境稅的收入和影響分析

根據(jù)不完全估算，如果根據(jù)上述提出的環(huán)境稅方案征收，以2006年的稅基測算，全國環(huán)境稅的總收入為2330億元，分別占2006年全國財政收入和稅收收入的6.0％和6.7％，占2006年全國GDP的1.1％。

總體來看，在推出污染排放稅目的同時取消相應(yīng)的排污收費以及降低所得稅等“一增一減”，總體稅負變化不大；現(xiàn)有的稅制改革方向和內(nèi)容，包括增值稅轉(zhuǎn)型、企業(yè)所得稅合并等減稅措施，給環(huán)境稅騰出了一定的“稅負空間”；而生態(tài)保護稅、污染產(chǎn)品和碳稅的開征，將增加總體稅負水平。此外，征收環(huán)境稅對燃煤發(fā)電、鋼鐵、有色金屬、建材等行業(yè)的稅負可能相對較重，其產(chǎn)業(yè)的競爭力受到一定影響；在一定程度上將使工業(yè)制成品、能源、原材料價格上升，也會影響到消費品價格，但是有利于樹立中國政府良好的國際環(huán)境形象，提升全社會的環(huán)保意識，有助于提高環(huán)境管理的效率和污染控制新技術(shù)的開發(fā)。

為了避免高稅負給經(jīng)濟增長帶來的不利影響，在設(shè)計環(huán)境稅方案時，相應(yīng)降低其他稅種的稅負，保持現(xiàn)有稅負水平基本不變，有利于納稅人接受環(huán)境稅，從而也就有利于環(huán)境稅的順利實施。

5 結(jié)語

開征環(huán)境稅是全面落實科學(xué)發(fā)展觀和建設(shè)生態(tài)文明的必然選擇。有關(guān)部門應(yīng)該抓住當(dāng)前社會經(jīng)濟發(fā)展和落實科學(xué)發(fā)展觀的有利時機，根據(jù)“整體稅負中性”和“稅費改革同步”的原則，加快建立獨立型的環(huán)境稅稅種，最終建立支撐科學(xué)發(fā)展的財稅政策體系。

(編輯：劉呈慶)