城市垃圾管制的一體化環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系研究

摘要 為有效管制城市垃圾，我國(guó)迫切需要建立城市垃圾管制長(zhǎng)效機(jī)制，實(shí)現(xiàn)從命令控制政策向環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的“歷史性轉(zhuǎn)變”。本文在對(duì)環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的理論基礎(chǔ)與實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行回顧的基礎(chǔ)上，著重討論三類環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策：垃圾按量收費(fèi)、預(yù)收處理費(fèi)用與循環(huán)回收補(bǔ)貼、押金返還制度。結(jié)果表明，鑒于垃圾污染問題的獨(dú)特特征(屬于面源污染，邊際環(huán)境損害與個(gè)體行為水平不存在簡(jiǎn)單線性關(guān)系。垃圾污染責(zé)任難以明確界定等)，城市垃圾管制沒有簡(jiǎn)單、單一的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。必須針對(duì)各責(zé)任主體設(shè)計(jì)獨(dú)特化、具體化、精細(xì)化、針對(duì)性的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。任何一種環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的有效性都是相對(duì)的。都需要相關(guān)政策的支持、配合，也都必須和現(xiàn)有的法律制度、文化背景、經(jīng)濟(jì)水平等相適配。由此，不同環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策必須整合協(xié)調(diào)使用，最終形成城市垃圾管制一體化環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系。

關(guān)鍵詞 城市垃圾管制；環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策；體系；垃圾按量收費(fèi)；押金返還制度

中圖分類號(hào) F062.9 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼 A 文章編號(hào)1002-2104(2009)02-0098-06

隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市人口的增加，城市垃圾污染問題也日益顯露和突出，逐漸成為政府和社會(huì)各界關(guān)注的焦點(diǎn)問題之一。加強(qiáng)城市垃圾管制，促進(jìn)垃圾減量化、再利用、再循環(huán)，節(jié)約資源、保護(hù)環(huán)境已是勢(shì)在必行、刻不容緩。本文主要討論城市垃圾管制的一體化環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系，以期為中國(guó)出臺(tái)相關(guān)垃圾管制政策提供借鑒。

1 環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的相關(guān)理論與實(shí)踐回顧

環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策(也稱為“基于市場(chǎng)的”政策、激勵(lì)性政策、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)政策、經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段、經(jīng)濟(jì)手段等)是與命令控制政策(或者說命令控制手段、行政手段等)相對(duì)而言的。環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的起源可以追溯到20世紀(jì)20年代Pigou首次提出的“矯正稅收”思想，經(jīng)濟(jì)學(xué)家后來稱之為糾正環(huán)境外部性的“庇古稅”(Pigouvian tax)。順著Pigou的思路，1972年，OECD提出并采納了“污染者付費(fèi)原則”(Polluter-pays-principle，PPP)作為制定環(huán)境政策的基本經(jīng)濟(jì)原則。1984年，OECD召開了“環(huán)境與經(jīng)濟(jì)學(xué)”大會(huì)，對(duì)強(qiáng)化經(jīng)濟(jì)手段的作用給予了重視。1992年，聯(lián)合國(guó)《里約環(huán)境與發(fā)展宣言》要求各國(guó)重視環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，明確認(rèn)同了PPP原則、環(huán)境成本內(nèi)部化及經(jīng)濟(jì)手段的應(yīng)用。

概括地說，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策是按照市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)要求，運(yùn)用價(jià)格、稅收、收費(fèi)等經(jīng)濟(jì)激勵(lì)手段，調(diào)節(jié)或影響市場(chǎng)微觀主體的行為，以實(shí)現(xiàn)環(huán)境管制的目標(biāo)。換言之，它是通過市場(chǎng)信號(hào)刺激行為人的動(dòng)機(jī)，而不是通過明確的控制標(biāo)準(zhǔn)和條款來規(guī)范人們的行為。環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策主要分為兩類：一類是基于福利經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)的“庇古手段”，如稅收、收費(fèi)等手段；另一類是基于新制度經(jīng)濟(jì)學(xué)觀點(diǎn)的“科斯手段”，如明晰產(chǎn)權(quán)等。不論哪一類環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，其共同點(diǎn)都是引入市場(chǎng)力量，且這一市場(chǎng)力量足以影響微觀主體對(duì)可選擇行為的成本和收益進(jìn)行評(píng)估，從而使污染者的最優(yōu)決策有益于環(huán)境?？梢?，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策不同于一般的財(cái)政手段。OECD1987年對(duì)10個(gè)國(guó)家的100多項(xiàng)經(jīng)濟(jì)措施的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，許多措施由于收費(fèi)太低幾乎沒有意義，將近一半的措施原期望能產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)激勵(lì)，實(shí)際僅有1／3的措施產(chǎn)生了刺激效果。超過一半的措施僅僅增加了財(cái)政收入。

環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策得到了理論界和實(shí)踐部門的積極響應(yīng)和支持。OECD指出，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策是一種“內(nèi)在約束”力量，它與傳統(tǒng)行政手段的“外部約束”相比具有如下特點(diǎn)：①可以最低的成本實(shí)現(xiàn)預(yù)期環(huán)境目標(biāo)(因?yàn)樗o了微觀主體選擇的自由和彈性)；②有助于管制部門制定最優(yōu)的政策干預(yù)水平以實(shí)現(xiàn)社會(huì)最優(yōu)；③可以為持續(xù)的環(huán)境改善提供動(dòng)態(tài)激勵(lì)。在StavinsL2j看來，相對(duì)于傳統(tǒng)的命令控制政策，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的兩個(gè)顯著特征是：①具有低成本、高效率特點(diǎn)；②能產(chǎn)生技術(shù)創(chuàng)新及擴(kuò)散的持續(xù)激勵(lì)。Stavins進(jìn)一步指出，如果環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策能夠得到很好地設(shè)計(jì)和執(zhí)行，那么廠商(私人)在追求自身利益的同時(shí)就可以客觀地實(shí)現(xiàn)環(huán)境政策目標(biāo)。思德納認(rèn)為，命令控制政策會(huì)導(dǎo)致更高的基本效率成本和次優(yōu)成本，因?yàn)楫a(chǎn)出替代效應(yīng)不能充分發(fā)揮，而且收入循環(huán)和稅收相互影響的成本總和顯得更高。與之相對(duì)，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策以內(nèi)化環(huán)境行為的外部性為原則，對(duì)各類市場(chǎng)主體進(jìn)行基于環(huán)境資源利益的調(diào)整，從而可以建立保護(hù)和可持續(xù)利用資源環(huán)境的激勵(lì)和約束機(jī)制。

當(dāng)然，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策也并非普遍、無條件適用。一些學(xué)者認(rèn)為，庇古稅實(shí)現(xiàn)帕累托最優(yōu)是建立在若干經(jīng)典假設(shè)基礎(chǔ)上的。這些經(jīng)典假設(shè)包括：信息完全對(duì)稱、監(jiān)督成本很低、產(chǎn)權(quán)明晰等。當(dāng)這些經(jīng)典假設(shè)不能滿足或違背時(shí)，直接的庇古稅便不再有效。在Barde看來，PPP原則沒有對(duì)哪些當(dāng)事人應(yīng)該算作污染者給予準(zhǔn)確的界定，而把對(duì)污染者的識(shí)別留給國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)進(jìn)行決定。且PPP原則沒有明確指明污染者需要支付多少。OECD則指出，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策所產(chǎn)生的刺激效果取決于其所影響的行為的彈性(價(jià)格彈性、補(bǔ)貼彈性、收入彈性等)、提供的信號(hào)的強(qiáng)度(收費(fèi)水平)以及替代品或替代方案的可得性。

盡管環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策并非完美無缺，也存在適用性問題，但總的來說，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策正在得到越來越普遍的認(rèn)同和重視，且已經(jīng)擴(kuò)展到環(huán)境政策的各個(gè)領(lǐng)域。在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家城市垃圾管制中，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策也同樣得到了越來越普遍的應(yīng)用。與之相對(duì)，中國(guó)的城市垃圾管制主要還是采用行政性的命令控制手段，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策使用較少。隨著垃圾問題的日益突出和傳統(tǒng)的命令控制政策缺陷(如階段性、高成本、低效率等)的逐漸顯露，建立城市垃圾管制的長(zhǎng)效機(jī)制，推行環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策已經(jīng)成為不可逆轉(zhuǎn)的歷史趨勢(shì)。國(guó)家環(huán)?？偩纸诔珜?dǎo)和詮釋的“環(huán)保新政”和“環(huán)境經(jīng)濟(jì)新政策”也體現(xiàn)了這一趨勢(shì)。下面，本文主要討論城市垃圾管制的一體化環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系。

2 城市垃圾管制的一體化環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系構(gòu)架

討論垃圾管制的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策必須首先深入分析垃圾問題的本質(zhì)特征。筆者以為，垃圾問題至少具有以下三項(xiàng)特征：首先，垃圾污染屬于面源污染(Non-point pollution，NPP)，而不是“點(diǎn)源污染”(Point pollution)。換句話說，垃圾外部性是公共外部性(Public extemalities)，而不是私人外部性(Private externalities)。這表現(xiàn)為，每個(gè)人都受到其他人施加的垃圾污染影響，同時(shí)每個(gè)人又都在生產(chǎn)垃圾污染，并施加給其他人；其次，垃圾拋扔的邊際環(huán)境損害與微觀主體的行為水平不存在單一的線性關(guān)系。這是因?yàn)椋瑐€(gè)人垃圾拋扔量(這是其造成損害的行為水平)不可能低成本度量。即便能夠度量垃圾拋扔的數(shù)量，垃圾的成分不同，其邊際環(huán)境損害也不一樣。顯然，舊電池、廢熒光燈管與水果皮的損害是完全不同的；最后，家庭和廠商在垃圾問題中的責(zé)任是難以明確界定的。這體現(xiàn)為，垃圾既是家庭在消費(fèi)(包括購(gòu)買、使用、處理)中產(chǎn)生的，同時(shí)垃圾(如各類包裝材料、紙張、電池等)又是廠商生產(chǎn)的，而且往往消費(fèi)行為也是廠商引導(dǎo)的，是其營(yíng)銷行為的結(jié)果。這樣，廠商也是垃圾問題的間接制造者。

基于以上對(duì)垃圾問題的特征分析，我們可以進(jìn)一步推斷相應(yīng)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策特點(diǎn)。首先，“科斯手段”一般不適用于垃圾管制，垃圾管制需要尋求適宜的“庇古手段”。這是因?yàn)?，垃圾污染涉及的?zé)任主體數(shù)量眾多，采用科斯手段的交易成本會(huì)非常高昂；其次，簡(jiǎn)單的庇古稅不適用于垃圾管制。換句話說，對(duì)不同的微觀主體并不存在一個(gè)簡(jiǎn)單、單一的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，垃圾管制需要基于庇古稅原理采取一些修正性或替代性的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策；最后，垃圾管制不僅僅需要制定針對(duì)家庭的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，而且還需要向上游延伸，即制定針對(duì)各類廠商(包括原材料廠商、產(chǎn)品制造商、商品零售商)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。進(jìn)一步說，城市垃圾管制必須針對(duì)各責(zé)任主體設(shè)計(jì)獨(dú)特化、具體化、精細(xì)化、針對(duì)性的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，最終形成一體化的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系。垃圾問題的特征及相應(yīng)的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策特點(diǎn)如表1所示。

考察垃圾管制的一體化環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系構(gòu)架需要分析垃圾生產(chǎn)的全過程。從物質(zhì)流程看，垃圾生產(chǎn)遵循這樣的物質(zhì)流程：原材料——產(chǎn)成品——商品——產(chǎn)品／垃圾——廢棄物。從責(zé)任者看，垃圾生產(chǎn)涉及的責(zé)任者依次為：原材料廠商——制造商——零售商——家庭(消費(fèi)者)——垃圾處理場(chǎng)。鑒于垃圾在不同階段有不同的物質(zhì)形式，有著不同的責(zé)任者，由此，必須針對(duì)不同的責(zé)任者采取不同的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。對(duì)原材料廠商可以采用原生材料征稅、再生材料補(bǔ)貼；對(duì)制造商可以采用循環(huán)回收補(bǔ)貼、生產(chǎn)者責(zé)任延伸、預(yù)收處理費(fèi)用等；對(duì)零售商可以采用押金返還制度等；對(duì)家庭可以采用垃圾按量收費(fèi)、押金返還制度等。垃圾生產(chǎn)的物質(zhì)流程與相應(yīng)的一體化環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系構(gòu)架如圖1所示。

在垃圾管制的一體化環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系構(gòu)架中，不僅僅包括面向家庭的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策(即下游政策)，也包括面向廠商(針對(duì)生產(chǎn)環(huán)節(jié))的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策(即上游政策)，還包括同時(shí)面向家庭和廠商的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策(即綜合政策)。限于篇幅，本文主要討論三類環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策：垃圾按量收費(fèi)、預(yù)收處理費(fèi)用與循環(huán)回收補(bǔ)貼、押金返還制度。

3 下游政策：垃圾按量收費(fèi)

傳統(tǒng)的垃圾收費(fèi)政策是固定收費(fèi)。這種固定收費(fèi)可以為垃圾處理籌集資金，緩解財(cái)政壓力，但它對(duì)所有的家庭實(shí)行統(tǒng)一價(jià)格(不論垃圾排放量多少)，這從兩方面產(chǎn)生低效率：一是由于家庭不用為拋扔的垃圾額外付費(fèi)，家庭缺乏垃圾減量化或再循環(huán)的激勵(lì)；二是廠商也缺乏積極性去生產(chǎn)垃圾處理成本更低的產(chǎn)品。鑒于此，很多學(xué)者倡導(dǎo)或支持“垃圾按量收費(fèi)”Pay-as-you-throw，PAYT，也稱“單位定價(jià)”(Unit-based pricing)。

垃圾按量收費(fèi)是根據(jù)家庭實(shí)際的垃圾排放量確定收費(fèi)額。它通過對(duì)垃圾直接定價(jià)來實(shí)現(xiàn)有效率的資源配置。垃圾按量收費(fèi)的主要優(yōu)勢(shì)體現(xiàn)在以下兩方面：①激勵(lì)居民根據(jù)垃圾排放的私人成本來調(diào)整其排放和回收行為。垃圾按量收費(fèi)增加了居民拋扔垃圾的私人邊際成本，居民會(huì)相應(yīng)地減少垃圾排放、增加垃圾回收；②激勵(lì)居民在消費(fèi)時(shí)選擇產(chǎn)生垃圾量更少的產(chǎn)品，如購(gòu)買簡(jiǎn)化包裝的產(chǎn)品，減少一次性產(chǎn)品的購(gòu)買等，從而從源頭減少垃圾量。

垃圾按量收費(fèi)在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家已經(jīng)受到越來越普遍的重視和應(yīng)用，日益成為垃圾收費(fèi)政策的趨勢(shì)。美國(guó)、日本、歐洲、澳大利亞、韓國(guó)等國(guó)家或地區(qū)的很多城市都實(shí)施了垃圾按量收費(fèi)。在美國(guó)，20世紀(jì)80年代末期，僅有約100個(gè)社區(qū)實(shí)施了垃圾按量收費(fèi)，1993年增加到1 000個(gè)，1997年4 150個(gè)，2001年5 200個(gè)。2006年則有7 095個(gè)社區(qū)采取了垃圾按量收費(fèi)，占社區(qū)總數(shù)的26.3％以愛荷華州的Dubugue社區(qū)為例，自21302年垃圾按量收費(fèi)實(shí)施后，循環(huán)回收增加30％，垃圾處理降低28％，垃圾減量效果非常顯著。

對(duì)垃圾按量收費(fèi)的主要質(zhì)疑在于，垃圾按量收費(fèi)可能導(dǎo)致“非法傾倒”(megat dumping)現(xiàn)象。從理論上講，當(dāng)家庭僅有兩種垃圾處置選擇(要么垃圾排放，要么循環(huán)回收)，那么對(duì)垃圾排放直接定價(jià)會(huì)刺激循環(huán)回收；但當(dāng)非法傾倒是第三種選擇，那么對(duì)垃圾排放直接定價(jià)會(huì)刺激非法傾倒。根據(jù)筆者對(duì)中國(guó)城市居民的問卷調(diào)查，對(duì)于“實(shí)行垃圾按袋收費(fèi)后，人們會(huì)偷偷倒垃圾而不付錢”，有70.3％的居民“同意”或“大致同意”，僅有16.5％的居民“不同意”或“不太同意”。這表明多數(shù)居民還是擔(dān)心非法傾倒問題在一定程度上存在。然而，也有很多學(xué)者研究認(rèn)為，非法傾倒更多只是人們的擔(dān)憂，而不是現(xiàn)實(shí)。Reschovcky和Stone的調(diào)查發(fā)現(xiàn)，盡管有51％的被訪者聲稱垃圾按量收費(fèi)實(shí)施后非法傾倒增加了，但實(shí)際上并未發(fā)現(xiàn)顯著非法傾倒的證據(jù)。Skumatz和FreemanTM的研究進(jìn)一步表明，非法傾倒只在20％的社區(qū)存在，而且延續(xù)時(shí)間并不長(zhǎng)。

總的來說，相對(duì)于垃圾固定收費(fèi)來說，垃圾按量收費(fèi)具有較好的垃圾減量和循環(huán)回收效果，它通過對(duì)垃圾直接定價(jià)產(chǎn)生有效率的個(gè)體行為。但是，垃圾按量收費(fèi)也可能誘發(fā)負(fù)面行為，尤其是非法傾倒行為。對(duì)中國(guó)來說，實(shí)行垃圾按量收費(fèi)能否在減少垃圾排放量的同時(shí)又不導(dǎo)致大范圍的“非法傾倒”，這需要在實(shí)踐中進(jìn)一步檢驗(yàn)。就目前而言，考慮到中國(guó)城市居民的環(huán)保意識(shí)和道德觀念，全面實(shí)施垃圾按量收費(fèi)必須謹(jǐn)慎。但在特定城市(或社區(qū))，尤其是對(duì)環(huán)境保護(hù)和資源節(jié)約意識(shí)較高同時(shí)道德觀念較強(qiáng)的城市(或社區(qū))，可以試行垃圾按量收費(fèi)政策。中國(guó)一些城市已經(jīng)進(jìn)行了嘗試。據(jù)《京華時(shí)報(bào)》(2007年11月28日)報(bào)道，北京已選取若干小區(qū)著手垃圾按量收費(fèi)的試點(diǎn)工作。

4 上游政策：預(yù)收處理費(fèi)用與循環(huán)回收補(bǔ)貼

預(yù)收處理費(fèi)用(Advance disposal fees，ADF)是在制造、銷售、消費(fèi)時(shí)根據(jù)產(chǎn)品的最終處理成本收取的費(fèi)用。通常也稱為“污染產(chǎn)品稅”、“產(chǎn)品收費(fèi)”等。預(yù)收處理費(fèi)用的經(jīng)濟(jì)原理在于，產(chǎn)品交易時(shí)未來處理廢舊產(chǎn)品(或包裝)的環(huán)境外部性并未反映在價(jià)格中，這樣預(yù)先收取處理費(fèi)用能適當(dāng)提高產(chǎn)品價(jià)格，以反映真實(shí)社會(huì)成本，最終抑制產(chǎn)品消費(fèi)和垃圾產(chǎn)生。

預(yù)收處理費(fèi)用可以實(shí)現(xiàn)三個(gè)目標(biāo)：①激勵(lì)廠商實(shí)行前端減量化(減少產(chǎn)品產(chǎn)量或?qū)嵭袦p物質(zhì)化設(shè)計(jì))，或轉(zhuǎn)向生產(chǎn)可循環(huán)回收產(chǎn)品，或提高產(chǎn)品中的循環(huán)材料含量(這進(jìn)而有助于培育和穩(wěn)定廢舊產(chǎn)品的回收市場(chǎng))；②抑制消費(fèi)者對(duì)不可循環(huán)回收產(chǎn)品的消費(fèi)，促進(jìn)可循環(huán)回收產(chǎn)品的消費(fèi)。盡管有時(shí)預(yù)收處理費(fèi)用對(duì)消費(fèi)行為的凈影響并不大，但預(yù)收處理費(fèi)用的“象征意義”往往向消費(fèi)者傳達(dá)了這樣的信息：這種產(chǎn)品是不合意的，消費(fèi)者也會(huì)因此減少對(duì)其的消費(fèi)；③為垃圾減量化、再利用、再循環(huán)和其它相關(guān)環(huán)保項(xiàng)目籌集資金。

預(yù)收處理費(fèi)用在OECD國(guó)家應(yīng)用比較普遍，很多國(guó)家都對(duì)一次性容器、電池、塑料袋、殺蟲劑、汽車輪胎等產(chǎn)品實(shí)施了預(yù)收處理費(fèi)用。以塑料袋為例，1988年意大利實(shí)行“塑料袋課稅法”，商店每賣一個(gè)價(jià)值50里拉的塑料袋，要交100里拉(8美分)稅。這一政策實(shí)施以來，意大利的塑料袋消費(fèi)立即降低了20％—30％，而在1983—1988年間塑料袋使用量增加了37％。而且，塑料袋稅除了激勵(lì)消費(fèi)者更節(jié)約使用塑料袋外，還刺激了廠商研究和開發(fā)可生物降解的包裝袋。在愛爾蘭，2002年開始征收塑料袋稅，每個(gè)塑料袋征收15歐分(約1.5元人民幣)。愛爾蘭的塑料袋征稅取得了立竿見影的效果。塑料袋的人均年使用量從征稅前的328個(gè)下降為21個(gè)，降低了93.6％。而且塑料袋稅還為政府帶來了大約7 500萬歐元的稅收收益。鑒于2006年塑料袋的人均年使用量又上升到30個(gè)，愛爾蘭政府宣布，從2007年3月起塑料袋稅提高為22歐分，以確保塑料袋稅的激勵(lì)效果。

對(duì)預(yù)收處理費(fèi)用的一個(gè)主要質(zhì)疑就在于，預(yù)收處理費(fèi)用是一個(gè)“鈍”政策工具，它不能區(qū)別“拋扔”和“不拋扔”垃圾的社會(huì)成本差異。這是因?yàn)?，預(yù)收處理費(fèi)用的主要功能是激勵(lì)廠商實(shí)行前端減量化，但它并不直接鼓勵(lì)末端(垃圾產(chǎn)生后)再循環(huán)，消費(fèi)者在消費(fèi)后會(huì)喪失循環(huán)回收的積極性。鑒于此，實(shí)施預(yù)收處理費(fèi)用時(shí)應(yīng)制定相應(yīng)的對(duì)策措施，如將稅收收益用于循環(huán)回收補(bǔ)貼，以促進(jìn)產(chǎn)品的循環(huán)回收。

循環(huán)回收補(bǔ)貼(Recycling subsidy，RS)是對(duì)再生材料(舊報(bào)紙、舊塑料、舊玻璃等)的循環(huán)回收或再利用進(jìn)行補(bǔ)貼。其經(jīng)濟(jì)合理性在于，再生材料使用的外部收益沒有被廠商內(nèi)部化，這導(dǎo)致社會(huì)使用過少的再生材料。這樣，實(shí)行循環(huán)回收補(bǔ)貼可以降低再生材料的相對(duì)價(jià)格，促進(jìn)循環(huán)回收和再利用。循環(huán)回收補(bǔ)貼從兩方面發(fā)揮作用：一是從供給方面，它可以增加再生材料的市場(chǎng)供給，從而減少流向垃圾填埋場(chǎng)的垃圾總量；二是從需求方面，它可以促進(jìn)廠商更多地使用再生材料，從而增加對(duì)再生材料的市場(chǎng)需求，促進(jìn)再生材料市場(chǎng)的發(fā)展。

在美國(guó)等發(fā)達(dá)國(guó)家，對(duì)有利于循環(huán)回收的各種補(bǔ)貼(或類似的支持性政策)很多。例如，美國(guó)對(duì)私人企業(yè)在材料循環(huán)利用方面的研發(fā)投資給予補(bǔ)貼就非常普遍。已有35個(gè)州對(duì)投資于可循環(huán)利用產(chǎn)品的研發(fā)活動(dòng)進(jìn)行補(bǔ)貼，補(bǔ)貼方式有提供資助、貸款和減免稅收等。這對(duì)于鼓勵(lì)循環(huán)回收和再利用發(fā)揮了積極的作用。

對(duì)于循環(huán)回收補(bǔ)貼：①存在生產(chǎn)技術(shù)、市場(chǎng)需求等不確定因素時(shí)，循環(huán)回收補(bǔ)貼的有效性是值得懷疑的。Edwards和Pearee對(duì)紙循環(huán)的研究表明，提高回收材料的價(jià)格不會(huì)影響回收行為。他們甚至認(rèn)為，通過直接操縱價(jià)格來鼓勵(lì)回收是最不可取的政策工具。這是因?yàn)?，利用再生材料需要進(jìn)行極其昂貴的新設(shè)備投資，在大部分現(xiàn)有生產(chǎn)技術(shù)都是針對(duì)原生材料的情況下，使用再生材料的短期邊際成本是很高的。對(duì)此，一些學(xué)者指出，一種有效的方法是對(duì)廠商購(gòu)置新型資本設(shè)備進(jìn)行補(bǔ)貼，這種新型設(shè)備既可使用原生材料，也可使用再生材料。但考慮到采用再生材料作為投入會(huì)面臨供應(yīng)不確定性問題，企業(yè)可能不愿意進(jìn)行這種資本投資。這樣，對(duì)某些再生材料(如廢鐵和舊報(bào)紙)來說，補(bǔ)貼的實(shí)行或取消不會(huì)影響回收率；②與預(yù)收處理費(fèi)用類似，循環(huán)回收補(bǔ)貼只有單方面的效應(yīng)。即補(bǔ)貼主要促進(jìn)廠商在垃圾生產(chǎn)后再循環(huán)(刺激垃圾的循環(huán)回收和再利用)，但它并不鼓勵(lì)垃圾生產(chǎn)的源頭削減。補(bǔ)貼甚至?xí)?dǎo)致過度生產(chǎn)、過度消費(fèi)和過度廢棄。換言之，補(bǔ)貼在取得垃圾循環(huán)效應(yīng)的同時(shí)可能刺激垃圾產(chǎn)生，這至少部分地削弱了補(bǔ)貼的垃圾管制效果。對(duì)此，一種可行的解決辦法是將循環(huán)回收補(bǔ)貼和預(yù)收處理費(fèi)用結(jié)合使用，這樣就同時(shí)鼓勵(lì)生產(chǎn)的源頭削減和處理的循環(huán)回收。循環(huán)回收補(bǔ)貼和預(yù)收處理費(fèi)用的結(jié)合實(shí)際上就是押金返還制度。

5 綜合政策：押金返還制度

押金返還制度(Deposit refund system，DRS)是消費(fèi)者(或下游廠商)在購(gòu)買可能導(dǎo)致垃圾污染的產(chǎn)品時(shí)支付一定的押金，當(dāng)其返還廢舊產(chǎn)品或包裝容器時(shí)獲得押金返還的一種環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策。其基本原理是：押金在一定程度上構(gòu)成了對(duì)消費(fèi)者的行為約束，用押金這一經(jīng)濟(jì)杠桿可以刺激消費(fèi)者將廢舊產(chǎn)品返還給廠商(而不是直接拋扔)，從而實(shí)現(xiàn)垃圾管制目標(biāo)。押金返還制度是一個(gè)雙層系統(tǒng)，它在效果上類似于消費(fèi)時(shí)對(duì)垃圾征稅(實(shí)現(xiàn)源頭削減)，垃圾回收時(shí)又進(jìn)行補(bǔ)貼(確保循環(huán)利用)。如果垃圾被扔掉，就只能由消費(fèi)者承擔(dān)費(fèi)用。這樣，押金返還制度能夠確保采用成本最低的辦法來減少垃圾處理量，無論是通過源頭削減途徑還是通過循環(huán)利用途徑來實(shí)現(xiàn)。

押金返還制度得到了大多數(shù)學(xué)者的歡迎和支持。在筆者看來，押金返還制度本質(zhì)上是對(duì)庇古稅的修正、補(bǔ)充或替代。庇古稅有效的隱含假設(shè)是，政府可以直接、低成本地對(duì)負(fù)外部性行為進(jìn)行監(jiān)控和證實(shí)。排污者行為越明顯，排污量越大，庇古稅才越有效。對(duì)垃圾污染(面源污染)來說，直接的庇古稅必然面臨著高昂的信息成本、監(jiān)督成本。此時(shí)押金返還制度可以很好地替代庇古稅。在押金返還制度下，無須政府或其他第三方對(duì)個(gè)人的負(fù)外部性行為進(jìn)行直接的監(jiān)控和記錄證實(shí)，而是通過負(fù)外部性制造者主動(dòng)展示良好行為。如果說庇古稅是“對(duì)不良行為的懲罰”，那么押金返還制度則是對(duì)“良好行為的獎(jiǎng)勵(lì)\"~12J。在押金返還制度下，個(gè)人有激勵(lì)去減少負(fù)外部性行為以獲得押金返還，而無須第三方監(jiān)控。這種責(zé)任重心轉(zhuǎn)移(從政府監(jiān)控和證實(shí)負(fù)面行為向個(gè)人主動(dòng)展示良好行為)的制度設(shè)計(jì)顯然大大節(jié)約了交易成本。庇古稅和押金返還制度的替代如圖2所示。

押金返還制度在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家有著廣泛的應(yīng)用和成功的實(shí)踐。在德國(guó)，2003年1月起開始強(qiáng)制實(shí)行飲料容器押金制度。顧客購(gòu)買不可回收容器的礦泉水、啤酒、可樂和汽水時(shí)，均要支付相應(yīng)的押金。自2006年5月起，德國(guó)押金制度擴(kuò)展適用到一切對(duì)生態(tài)不友好的一次性飲料包裝。在美國(guó)，目前有11個(gè)州對(duì)飲料容器實(shí)施了容器押金法案，并取得了理想的效果：實(shí)施容器押金法案的州，路邊亂扔垃圾總體降低30％—64％，亂扔飲料容器降低69％—84％，回收率則高達(dá)78％(與此相對(duì)，未實(shí)施容器押金法案的州回收率僅為23％)。

當(dāng)然，也有一些學(xué)者質(zhì)疑押金返還制度實(shí)施的管理成本可能過高。對(duì)此，Dinan建議管制者重點(diǎn)對(duì)某些產(chǎn)品(舊電池、玻璃容器等)實(shí)施押金返還制度。根據(jù)Stavins的總結(jié)，押金返還制度主要適用于以下情形：①目標(biāo)是減少?gòu)U棄物的非法處置現(xiàn)象和總體上提高物質(zhì)的循環(huán)利用水平；②在廢棄物的合法處置成本和(對(duì)非法處置或亂扔垃圾進(jìn)行)清理成本之間存在顯著的差異。筆者認(rèn)為，盡管押金返還制度的適用范圍較窄，只占垃圾總量中的一小部分，但它針對(duì)的是社會(huì)邊際成本較高或者循環(huán)回收收益較高的垃圾(如廢舊容器、廢舊電池、廢輪胎、廢電子產(chǎn)品等有毒有害廢棄物)，由此，實(shí)施押金返還制度的社會(huì)收益相對(duì)較高。相應(yīng)地，為了有效地管制城市垃圾，中國(guó)也應(yīng)該借鑒經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，對(duì)特定產(chǎn)品或領(lǐng)域?qū)嵤┭航鸱颠€制度。

6 結(jié)語

從經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)國(guó)家城市垃圾管制理論和實(shí)踐的發(fā)展趨勢(shì)看，一個(gè)明顯的趨勢(shì)就是從命令控制政策向環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的轉(zhuǎn)變。純粹的命令控制政策越來越受到挑戰(zhàn)，環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策越來越得到普遍的應(yīng)用。對(duì)中國(guó)來說，隨著垃圾問題的日益突出和命令控制政策缺陷的逐漸顯露，我們也迫切需要實(shí)現(xiàn)從命令控制政策向環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的“歷史性轉(zhuǎn)變”。

當(dāng)然，本文并非對(duì)城市垃圾管制的一體化環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系做一個(gè)系統(tǒng)描述。筆者僅僅討論了三類政策：垃圾按量收費(fèi)(下游政策)、預(yù)收處理費(fèi)用與循環(huán)回收補(bǔ)貼(上游政策)、押金返還制度(綜合政策)。就本文有限的分析可以看出，任何一種環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策的有效性都是相對(duì)的，都需要其它相關(guān)政策的支持、配合，也都必須和現(xiàn)有的法律制度、文化背景、經(jīng)濟(jì)水平等相適配。而且，為了有效地管制城市垃圾，不同的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策往往必須整合協(xié)調(diào)使用。從長(zhǎng)期看，有效的垃圾管制政策不僅必然影響家庭的購(gòu)買、消費(fèi)和處理決策，而且還必然影響廠商的原材料選用(增加再生材料的使用)、產(chǎn)品設(shè)計(jì)(提高循環(huán)利用能力)和包裝生產(chǎn)(降低過度包裝)等決策。因此，整合使用多種環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策，形成一體化的環(huán)境經(jīng)濟(jì)政策體系必將成為城市垃圾管制的趨勢(shì)。

(編輯：于 杰)