農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押制度的立法建議

摘要 本文從農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)和抵押的歷史變遷和現(xiàn)行規(guī)定著手分析，認為既然法律允許土地承包經(jīng)營權(quán)可以轉(zhuǎn)讓，那也應當允許抵押。接著分析了建立土地承包經(jīng)營權(quán)抵押制度的必要性和可行性。最后對土地承包經(jīng)營權(quán)抵押制度的建立給出了立法建議，主要論及抵押人、抵押權(quán)人、同意權(quán)問題、抵押權(quán)的效力范圍、集體成員優(yōu)先權(quán)方面。

關(guān)鍵詞 土地承包經(jīng)營權(quán) 抵押 立法建議 用益物權(quán)

中圖分類號：F321.1 文獻標識碼：A

一、農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押之歷史變遷及現(xiàn)行法律規(guī)定

新中國成立以來我國農(nóng)村土地主要經(jīng)歷了三次重大改革，土改的成果是形成了現(xiàn)行的以家庭承包經(jīng)營為基礎(chǔ)、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營體制。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制實現(xiàn)了農(nóng)村土地所有權(quán)和使用權(quán)的分離。為土地使用權(quán)的轉(zhuǎn)讓創(chuàng)造了前提條件。我國農(nóng)村實行農(nóng)村土地承包制度以來，廣大農(nóng)民取得了農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)，但農(nóng)民享有的實質(zhì)上僅是一種使用權(quán)，在法律上土地承包經(jīng)營權(quán)一直是禁止流轉(zhuǎn)的。但在一些經(jīng)濟比較發(fā)達的沿海地區(qū)，農(nóng)戶間出現(xiàn)了土地的自發(fā)轉(zhuǎn)包和轉(zhuǎn)讓。

1988年的《憲法修正案》規(guī)定“土地的使用權(quán)可以依照法律的規(guī)定轉(zhuǎn)讓”是土地承包經(jīng)營權(quán)可以流轉(zhuǎn)的首次法律規(guī)定。同年修改的《土地管理法》第2條第4款也規(guī)定“國有土地和集體所有的土地使用權(quán)可以依法轉(zhuǎn)讓。土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的具體辦法，由國務(wù)院另行規(guī)定”。2002年《農(nóng)村土地承包法》的頒行標志著中國農(nóng)村土地承包經(jīng)營制度真正走上了法制化的道路。同時也為土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)開辟了新的篇章。該法第32條規(guī)定“通過家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)”。2005年農(nóng)業(yè)部發(fā)布的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》為土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)提供了更為充分具體的法律依據(jù)。2007年正式施行的《物權(quán)法》明確界定了土地承包經(jīng)營權(quán)為用益物權(quán)，真正賦予了農(nóng)民長期而有保障的土地使用權(quán)。

從以上對土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的歷史變遷可以看出。國家法律和政策對于土地承包經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn)從禁止到允許轉(zhuǎn)讓到最后允許多種流轉(zhuǎn)形式。直至十七屆三中全會中央鼓勵多種形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)。那么對于土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押法律又是如何規(guī)定的呢?根據(jù)1995年頒行的《擔保法》的相關(guān)規(guī)定。我國擔保法除規(guī)定承包人依法承包并經(jīng)發(fā)包方同意抵押的荒山、荒溝、荒丘、荒灘等荒地的土地使用權(quán)可以抵押。以及以鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村企業(yè)的廠房等建筑物抵押的，其使用范圍內(nèi)的土地使用權(quán)同時抵押兩種情形外。明確禁止耕地、宅基地、自留地、自留山等集體所有的其他的土地使用權(quán)抵押?！掇r(nóng)村土地承包法》在家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押問題上采取了回避的態(tài)度，沒有具體列舉。但同時也未明令禁止。然而2005年農(nóng)業(yè)部發(fā)布的《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》第十五條規(guī)定“承包方以其土地承包經(jīng)營權(quán)進行抵押或者抵償債務(wù)的，應當認定無效。對因此造成的損失，當事人有過錯的。應當承擔相應的民事責任”。2007年通過的《物權(quán)法》在土地承包經(jīng)營權(quán)上的規(guī)定仍然沿襲了1995年《擔保法》的規(guī)定，沒有做任何的改進。筆者認為，這顯然是不合理的，法律允許其轉(zhuǎn)讓。同理也應該允許其抵押。

二、土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的必要性和可行性分析

(一)建立土地承包經(jīng)營權(quán)抵押制度的必要性分析。

1、解決農(nóng)民貸款困難的需要。近年國家頒行的一系列惠家措施，穩(wěn)定了土地的承包經(jīng)營權(quán)關(guān)系，刺激了農(nóng)民尤其是經(jīng)營能手、專業(yè)大戶、家庭農(nóng)場對土地投資的熱情。但農(nóng)民手中擁有的資金不多，并且可以作為有效擔保的財產(chǎn)有限，貸款、融資也很困難。使農(nóng)民對土地的投資往往“心有余而力不足”。如果允許土地承包經(jīng)營權(quán)抵押。拓寬農(nóng)民融資的渠道。使農(nóng)民能盡快改良承包經(jīng)營的土地和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)設(shè)施。購買農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料，擴大農(nóng)業(yè)經(jīng)濟規(guī)模。

2、實現(xiàn)農(nóng)村土地規(guī)模經(jīng)營，提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平的需要。農(nóng)業(yè)的規(guī)?；?jīng)營是進行土地流轉(zhuǎn)的主要目的，也是實現(xiàn)現(xiàn)代農(nóng)業(yè)發(fā)展的重要途徑。在家庭聯(lián)產(chǎn)責任承包制度下。往往每個農(nóng)戶分到的土地都是高度分散、細碎的，阻礙了土地利用效率的提高。難以形成集約化經(jīng)營，缺乏市場競爭力。如果允許農(nóng)民家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)進行抵押融資。則使農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)加速。促進農(nóng)村土地和勞動力兩大生產(chǎn)要素得到更為合理的配置。擴大農(nóng)業(yè)經(jīng)濟的規(guī)模和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，也有利于農(nóng)業(yè)在世界的農(nóng)貿(mào)市場上發(fā)揮比較優(yōu)勢。

3、維護和發(fā)展農(nóng)民利益的需要。隨著中國工業(yè)化、農(nóng)村城鎮(zhèn)化建設(shè)進程的加速。農(nóng)村大批勞動力到城市務(wù)工或改為從事非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，農(nóng)村出現(xiàn)大量的土地閑置荒蕪等土地資源浪費的情況。一份《農(nóng)民希望土地權(quán)利的權(quán)能內(nèi)容調(diào)查表》中顯示，希望擁有抵押權(quán)的達到30.8％，而在江蘇省的南京、常熟、寶應等地，已有近60％的農(nóng)戶愿意擁護土地承包經(jīng)營權(quán)設(shè)立抵押。土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押可使農(nóng)民獲得融資，發(fā)展非農(nóng)產(chǎn)業(yè)，一定程度上解決剩余勞動力問題，增加農(nóng)民收入。

(二)建立土地承包經(jīng)營權(quán)抵押制度的可行性分析。

根據(jù)參加農(nóng)村土地承包法立法的何寶玉處長的解釋，《農(nóng)村土地承包法》規(guī)定家庭承包的土地承包經(jīng)營權(quán)不允許抵押，一個原因是擔心農(nóng)民在銀行實現(xiàn)抵押權(quán)失去土地經(jīng)營權(quán)。成為不穩(wěn)定的社會因素；另一個原因是擔心銀行處理承包土地沒有經(jīng)驗，成為一個包袱?！段餀?quán)法》草案審議時全國人大法律委員會委員也認為，允許承包地抵押，農(nóng)民一旦不能償還貸款，將失去承包地，從而引發(fā)嚴重的社會問題。還有觀點認為土地承包經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)的實現(xiàn)會導致土地承包經(jīng)營權(quán)落入集體經(jīng)濟組織之外的主體手中。進而瓦解了集體經(jīng)濟組織。而筆者認為無論從物權(quán)法理，還是從現(xiàn)實基礎(chǔ)來看，法律都應當允許土地承包經(jīng)營權(quán)抵押，主要有以下理由：

1、土地承包經(jīng)營權(quán)是一種特殊的用益物權(quán)。物權(quán)法的頒行明確界定了“土地承包經(jīng)營權(quán)”為用益物權(quán)，物權(quán)法意義上的農(nóng)地使用權(quán)是農(nóng)地使用權(quán)人自主支配標的物并排除他人干涉的權(quán)利。內(nèi)容上不僅包括占有權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)，也包括一定的處分權(quán)，而抵押和轉(zhuǎn)讓也屬處分權(quán)范疇。承認抵押設(shè)定權(quán)是賦予農(nóng)地使用權(quán)物權(quán)保護的必然結(jié)果。也能充分發(fā)揮農(nóng)地使用權(quán)作為用益物權(quán)的價值。土地承包經(jīng)營權(quán)與民法中的永佃權(quán)相似，早在羅馬法查士丁尼時期永佃權(quán)人可以任意處分其權(quán)利，并在永佃權(quán)的范圍和期限之內(nèi)?？捎谟赖栉锷显O(shè)定役權(quán)與抵押權(quán)等。日本民法與我國臺灣地區(qū)民法中都允許永佃權(quán)轉(zhuǎn)讓與及設(shè)定抵押。

2、關(guān)于擔心銀行處理承包土地沒有經(jīng)驗的理由也不成立。由于我國法律規(guī)定通過招標、拍賣、公開協(xié)商等方式承包農(nóng)村土地，經(jīng)依法登記取得土地承包經(jīng)營權(quán)證或者林權(quán)證等證書的，其土地承包經(jīng)營權(quán)可以依法采取轉(zhuǎn)讓、出租、入股、抵押或者其他方式流轉(zhuǎn)。因此存在“四荒”土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的情形，銀行同樣需要進行土地評估作價等。因此不存在沒有經(jīng)驗的問題。

3、土地承包經(jīng)營權(quán)抵押權(quán)的實現(xiàn)不會改變土地所有權(quán)的性質(zhì)。土地承包經(jīng)營權(quán)是一種用益物權(quán)。物權(quán)是排它的支配權(quán)，用益物權(quán)的處分不會影響土地所有權(quán)，所以不存在所謂“瓦解了集體經(jīng)濟組織”之說。允許土地承包經(jīng)營權(quán)抵押也不會造成嚴重的社會問題。首先，允許土地承包經(jīng)營權(quán)抵押不一定會導致轉(zhuǎn)讓，只有在抵押人到期不能清償債務(wù)時，才發(fā)生土地承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓。其次，即使發(fā)生土承包經(jīng)營權(quán)的轉(zhuǎn)讓，也不會引發(fā)嚴重的社會問題。土地的社會保障功能會隨著尤其是非農(nóng)收入水平的提高而減弱。在沿海經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)由于農(nóng)村居民的絕大部分收入來自非農(nóng)業(yè)，土地的社會保障功能事實上正在弱化。

三、土地承包經(jīng)營權(quán)抵押制度之立法建議

法律應當允許土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押，關(guān)于抵押的規(guī)定筆者認為可以參照土地承包經(jīng)營權(quán)轉(zhuǎn)讓的規(guī)定。應當包括如下方面：

(一)關(guān)于抵押人的規(guī)定。

根據(jù)《農(nóng)村土地承包法》第41條的規(guī)定，轉(zhuǎn)讓方應當有穩(wěn)定的非農(nóng)職業(yè)或者有穩(wěn)定的收入來源。本條的立法目的主要是保障農(nóng)民的基本生活，筆者認為何謂“穩(wěn)定”不易界定。只要承包方的基本生活的維持不是完全依賴土地的產(chǎn)出。則承包方應當有權(quán)將其取得的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押。

(二)關(guān)于抵押權(quán)人和“同意權(quán)”的規(guī)定。

《農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)管理辦法》規(guī)定農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)的受讓方應當具有經(jīng)營能力《土地管理法》第15條規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地由本集體經(jīng)濟組織以外的單位或者個人承包經(jīng)營的，必須經(jīng)村民會議2／3以上村民代表的同意，并報鄉(xiāng)(鎮(zhèn))人民政府批準。

本文認為抵押權(quán)人也可以是金融機構(gòu)，金融機構(gòu)不能自營不動產(chǎn)業(yè)務(wù)。但可以通過轉(zhuǎn)讓給有經(jīng)營土地能力的人而受償。同時土地承包經(jīng)營權(quán)的抵押也不需要通過發(fā)包人的同意。土地承包經(jīng)營權(quán)法律明確規(guī)定是一項用益物權(quán)，用益物權(quán)獨立于所有權(quán)同時又是對所有權(quán)人的限制。因此土地承包經(jīng)營權(quán)人對土地的流轉(zhuǎn)完全就不需要土地所有權(quán)人的同意。由于我國農(nóng)村土地的所有權(quán)主體缺位，由鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村或村內(nèi)集體經(jīng)濟組織或村民委員會、村民小組來行使發(fā)包人的權(quán)利。顯然發(fā)包人并不是土地所有人，所以發(fā)包人根本就沒有任何資格來行使對土地流轉(zhuǎn)的同意權(quán)。

(三)關(guān)于抵押權(quán)的效力范圍。

家庭承包取得的土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的效力范圍主要是關(guān)于抵押是否及于土地上的種植物的問題。抵押權(quán)的實現(xiàn)不需要轉(zhuǎn)移占有。因此抵押人在承包土地上種植農(nóng)作物是土地承包經(jīng)營權(quán)人進行生產(chǎn)經(jīng)營的主要形式。土地上的種植物依附于土地，與土地承包經(jīng)營權(quán)密切相連。但是土地承包經(jīng)營權(quán)與土地上種植物不是主物與從物的關(guān)系。因此。土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的效力不當然及于土地上的農(nóng)作物。除非當事人有約定。

(四)在實現(xiàn)抵押權(quán)時，本集體經(jīng)濟組織的成員享有優(yōu)先權(quán)。

根據(jù)法律規(guī)定。土地承包經(jīng)營權(quán)屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村集體所有、村農(nóng)民集體所有或者村內(nèi)兩人以上農(nóng)民集體所有。但是農(nóng)民集體土地所有權(quán)的性質(zhì)，我國學術(shù)界存在著諸種不同的看法，但從文意上理解集體土地所有含有一種共同所有的關(guān)系。根據(jù)民法關(guān)于共同所有人對于共有財產(chǎn)的轉(zhuǎn)讓有優(yōu)先購買權(quán)的規(guī)定，同理為了保持本集體經(jīng)濟組織的利益，也可以規(guī)定在實現(xiàn)抵押權(quán)，對抵押的土地承包經(jīng)營權(quán)進行轉(zhuǎn)讓時，本集體經(jīng)濟組織的成員享有優(yōu)先權(quán)。

對于其它的關(guān)于土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的問題?？梢詤⒄战ㄔO(shè)用地使用權(quán)的規(guī)定。我國正在逐步建立較為完善的農(nóng)村社會保障體系和農(nóng)村失業(yè)保險制度，逐步破除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌。因此最終農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)抵押的問題，除了在土地用途和優(yōu)先權(quán)規(guī)定外，與建設(shè)用地使用權(quán)的規(guī)定相一致則是大勢所趨。