論行政程序說明理由制度

摘要 我國(guó)立法中對(duì)于說明理由制度僅作出了原則性規(guī)定，對(duì)其制度內(nèi)涵缺乏深入的討論。本文對(duì)其進(jìn)行了比較研究，認(rèn)為除考慮到行政效率的需要可對(duì)部分特殊行政行為排除適用外，對(duì)于大部分行政行為行政主體有義務(wù)主動(dòng)或應(yīng)申請(qǐng)公布行政決定的主要事實(shí)、法律依據(jù)以及推理過程，并討論了說明理由如果存在瑕疵的話將對(duì)行政行為的效力了產(chǎn)生無效、撤消的影響。

關(guān)鍵詞 說明理由 行政行為的效力

中圖分類號(hào)：DF31 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

英美法系司法判決中早已確立了說明理由的制度。但是“在行政活動(dòng)領(lǐng)域說明理由作為一項(xiàng)制度卻遲遲沒有確立。”直到20世紀(jì)行政活動(dòng)大量增加，說明理由制度的重要性才受到了重視。許多國(guó)家紛紛以立法的形式加以規(guī)定。與其他國(guó)家重視說明理由制度不同，我國(guó)行政法理論界長(zhǎng)期忽視這一問題的研究，立法中的規(guī)定往往相當(dāng)原則。例如《行政許可法》規(guī)定：行政機(jī)關(guān)作出不予行政許可的書面決定的，應(yīng)當(dāng)說明理由，并告知申請(qǐng)人享有依法申請(qǐng)行政復(fù)議或者提起行政訴訟的權(quán)利。本條僅僅規(guī)定行政機(jī)關(guān)有說明理由的義務(wù)，而說明的內(nèi)容和程度、說明瑕疵救濟(jì)如何等一系列問題并沒有涉及，說明理由制度需要從理論角度進(jìn)行研究。

一、說明理由制度的內(nèi)涵、意義

說明理由制度是指行政主體在作出影響公民權(quán)利義務(wù)的行政行為之后，主動(dòng)或根據(jù)利害關(guān)系人的申請(qǐng)闡明其作出行政行為的主要事實(shí)、法律依據(jù)和推理過程的活動(dòng)。將這一制度貫穿在正當(dāng)程序理念之中是現(xiàn)代行政法治的必然要求?！半m然不存在要求說明理由的普遍法律規(guī)則，但如果行政機(jī)構(gòu)不自己進(jìn)行解釋便很難表明它依法辦事了?！逼鋬r(jià)值大體有如下幾項(xiàng)：

(一)行政公開原則的必然要求。

行政公開原則包括依據(jù)、過程、結(jié)果的公開。是公民行使憲法規(guī)定的知情權(quán)的基礎(chǔ)。說明理由制度將行政決定依據(jù)的事實(shí)，法律依據(jù)以及邏輯推理過程向相對(duì)人公開，使其不僅知其然而且知其所以然。在說明理由制度的要求下。行政機(jī)關(guān)要將決定的過程置于陽光之下，接受監(jiān)督，這樣必然使行政決定充滿理性，達(dá)到說明理由制度限制公權(quán)力任意、專斷行使的目的。

(二)說明理由制度是對(duì)公民基本權(quán)利的尊重，有利于構(gòu)建行政主體和相對(duì)人之間和諧的關(guān)系。

說明理由制度不是將相對(duì)人置于權(quán)力的客體地位，而是將其視為法律關(guān)系中應(yīng)當(dāng)受到充分尊重的一方。該項(xiàng)制度是對(duì)公民權(quán)利的一種保護(hù)，相對(duì)人知曉了行政主體作出決定的理由和過程之后，即使不愿意接受該決定，也會(huì)增強(qiáng)對(duì)公權(quán)力行使的信任，從而積極參加到行政程序中來。相反如果不告知相對(duì)人理由的話。將使行政法律關(guān)系長(zhǎng)期處于不確定的狀態(tài)。

(三)說明理由制度是司法審查的基礎(chǔ)。

說明理由存有瑕疵時(shí)，法院依據(jù)不同的審查標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行審查，判斷行政行為的效力。此部分牽涉到另外一個(gè)值得討論的問題就是；行政機(jī)關(guān)說明理由需要達(dá)到何種程度才會(huì)被法院認(rèn)可為符合行政程序法的要求?是簡(jiǎn)單的格式化文書羅列即可，還是需要進(jìn)行嚴(yán)密的邏輯論證?不同的行政行為是否有不同的程度要求?

二、說明理由的范圍

(一)說明理由制度范圍的比較法研究。

1979年法國(guó)頒布的《行政行為說明理由和改善行政機(jī)關(guān)和公民關(guān)系法》規(guī)定有兩種行政決定必須說明理由：(1)對(duì)當(dāng)事人不利的具體行政處理；(2)對(duì)一般原則作出例外規(guī)定的具體決定。同時(shí)該法也排除了在以下幾類行政決定中的適用：“(1)普遍性的行政決定。例如制定行政法規(guī)的行為。(2)不損害當(dāng)事人利益的行政決定。(3)適用一般原則、不構(gòu)成例外的行政決定?！敝档米⒁獾氖欠▏?guó)說明理由制度并不適用在普遍性的行政決定中。

英國(guó)法關(guān)于說明理由方面的特征在于“當(dāng)事人不具備法律上的救濟(jì)手段可以強(qiáng)制行政機(jī)關(guān)說明理由”。要求說明理由的法律主要適用在行政裁判所和調(diào)查法領(lǐng)域。但是這并不是說在其他領(lǐng)域行政機(jī)關(guān)不會(huì)主動(dòng)地說明理由。主要是因?yàn)橛?guó)法院在對(duì)行政決定進(jìn)行司法審查的時(shí)候，會(huì)對(duì)理由部分進(jìn)行判斷，如果沒有正當(dāng)理由，行政決定就會(huì)有被撤銷的危險(xiǎn)。

我國(guó)臺(tái)灣地區(qū)行政程序法上規(guī)定的說明理由制度區(qū)分了行政處分說明理由與法規(guī)命令訂定說明理由兩種情況?！皺C(jī)關(guān)為不利處分時(shí)，有說明理由之義務(wù)，機(jī)關(guān)選擇以書面以外的方式作成處分時(shí)，亦應(yīng)說明理由(可為書面或書面以外的方式)”該法第97條列舉了適用說明理由制度的例外，主要有以下幾種情形：(1)未限制人民之權(quán)益者；(2)處分相對(duì)人或利害關(guān)系人無待處分機(jī)關(guān)之說明以知悉或可知悉作成處分之理由者：(3)大量作成之同種類行政處分或以自動(dòng)機(jī)器作成之行政處分依其狀況無需說明理由者；(4)一般處分經(jīng)公告或刊登政府公報(bào)或新聞紙者；(5)有關(guān)專門知識(shí)、技能或資格所為之考試，檢定或鑒定等程序等。

根據(jù)以上國(guó)家和地區(qū)的考察來看，對(duì)說明理由制度作出明確規(guī)定的法律大都采取先列舉適用范圍而后排除不適用情形的立法例。我國(guó)以后對(duì)行政程序立法顯然不能簡(jiǎn)單規(guī)定“說明理由”四個(gè)字，那么就說明理由范圍部分應(yīng)當(dāng)如何規(guī)定呢?

(二)說明理由范圍之我見。

說明理由制度與行政效率存在著天然的矛盾，具體到本文既然很明顯并不是所有的行政決定都需要說明理由，那么說明理由范圍的確定標(biāo)準(zhǔn)為何呢?在確立這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)應(yīng)該充分衡量公民權(quán)利的保護(hù)和行政需要之間的關(guān)系?？紤]到這一方面，說明理由制度的適用范圍標(biāo)準(zhǔn)可以確定為：通常情況下，行政主體作出影響公民權(quán)利義務(wù)的所有行政決定都屬于正當(dāng)程序中說明理由制度的適用范圍。此標(biāo)準(zhǔn)首先將行政決定作出情形設(shè)定在通常情況下。所謂“通?！迸懦司o急情況，行政機(jī)關(guān)大量作出行政決定的情況以及相對(duì)人或相關(guān)人已經(jīng)知悉或應(yīng)當(dāng)知悉行政決定的理由等非正常的情形，限于一般的執(zhí)法情境。所謂“所有的行政決定”既包括具體行政行為也包括抽象行政行為，而不是象法國(guó)法那樣僅僅涵蓋具體行政行為。抽象行政行為影響的范圍涉及不特定人，其與具體行政行為的差異不應(yīng)成為將抽象行政行為排除在說明理由制度外的原因，而只能說明二者在說理的程度上不同，并且以此為基礎(chǔ)法院發(fā)展出不同的司法審查標(biāo)準(zhǔn)。具體行政行為有幾種形式：

1 不利行政決定。不利行政決定納入說明理由制度的適用范圍，是不存在任何爭(zhēng)議的。這是各國(guó)傳統(tǒng)行政程序法的做法。

2 行政機(jī)關(guān)行使自由裁量權(quán)也要說明理由。行使自由裁量權(quán)的行為是行政機(jī)關(guān)綜合考慮事實(shí)情節(jié)、國(guó)家政策、社會(huì)形勢(shì)、道德規(guī)范等在法律規(guī)定的范圍之內(nèi)作出選擇的行為。既然有可供選擇的手段、幅度，行政機(jī)關(guān)作出行政決定之后就應(yīng)當(dāng)說明為何選擇適用此種手段而不是彼種手段，為何從重處罰，而不是從輕處罰?其實(shí)向當(dāng)事人說明理由是行政理性的表現(xiàn)。

3 對(duì)于有利行政決定，相關(guān)人可以要求行政機(jī)關(guān)公開作出決定的理由。既然是有利行政決定，對(duì)于相對(duì)人而言，象我國(guó)這樣的格式化文書就可滿足其要求，考慮到與行政效率的平衡問題，實(shí)在無需向相對(duì)人特別說明理由。但是一個(gè)受益行政行為對(duì)于第三人可能產(chǎn)生不利影響。此種情形也已納入我國(guó)行政訴訟的范疇。相對(duì)人享有訴權(quán)當(dāng)然需要有途徑知悉行政決定的事實(shí)和法律依據(jù)，否則相關(guān)人的訴權(quán)無法實(shí)現(xiàn)。筆者認(rèn)為相關(guān)人有權(quán)要求行政機(jī)關(guān)說明受益行政行為的理由?！墩畔⒐_條例》已有了規(guī)定。該條例第9條規(guī)定的行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)主動(dòng)公開的信息第一項(xiàng)就為“涉及公民、法人或者其他組織切身利益的”情形。因此相關(guān)人完全可以依據(jù)此項(xiàng)的規(guī)定主張行政機(jī)關(guān)有公開理由的義務(wù)，除非屬于本條例第14條規(guī)定的不得公開的事項(xiàng)范圍。

行政行為說明理由義務(wù)的排除。大多數(shù)國(guó)家的立法中還列舉排除了幾項(xiàng)不適用說明理由制度的情形，主要是考慮了行政效率的需要，以免除或減輕公權(quán)力機(jī)關(guān)的負(fù)擔(dān)。

三、說明理由的內(nèi)容

行政機(jī)關(guān)說明理由的內(nèi)容是什么，是否事無巨細(xì)地涵蓋所有內(nèi)容。由于說明理由制度最早是從法院的判決引入到行政活動(dòng)領(lǐng)域中來的，所以在內(nèi)容上難免帶有司法程序中的痕跡。筆者認(rèn)為說明理由制度仍要采用三段論的格式要求：以法律依據(jù)為大前提，以事實(shí)為小前提，最后得出行政決定作為結(jié)論。

我國(guó)行政訴訟法規(guī)定，人民法院審理行政案件，以法律和行政法規(guī)、地方性法規(guī)為依據(jù)，參照規(guī)章。那么在說明理由時(shí)規(guī)章是否也僅處于“參照”的地位呢?筆者認(rèn)為，在沒有上位法時(shí)，行政機(jī)關(guān)可以僅依據(jù)規(guī)章作出決定。這是因?yàn)榉ㄔ号c行政機(jī)關(guān)的關(guān)系以監(jiān)督為要。而上下級(jí)行政機(jī)關(guān)之間是服從與被服從、管理與被管理的關(guān)系。規(guī)章制定主體的行政級(jí)別較高，國(guó)務(wù)院頒布了《規(guī)章制定程序條例》保證了規(guī)章的質(zhì)量。實(shí)踐中規(guī)章的數(shù)量也很龐大，在行政管理領(lǐng)域發(fā)揮著重要的作用。因此，規(guī)章可以作為行政決定的依據(jù)。那么規(guī)章以下的其他規(guī)范性文件處于什么樣的地位呢?在筆者看來其不能單獨(dú)作為行政決定的依據(jù)。因?yàn)閷?shí)踐中其他規(guī)范性文件的制定主體就是執(zhí)法的主體，大有“做自己案件法官之嫌”。

所謂行政決定所依據(jù)的事實(shí)指的是主要的事實(shí)，即為直接決定公權(quán)力行使，被排除之后行政決定無法得出的事實(shí)?！半S著行政程序的不斷推進(jìn)。行政主體所收集的證據(jù)也在不斷地增加，整個(gè)行政程序的過程就是不斷地發(fā)現(xiàn)證據(jù)和收集證據(jù)的過程。”因此就需要遵循司法程序中的一些證據(jù)規(guī)則，例如排除非法證據(jù)。那么說明理由制度是否也要求證據(jù)達(dá)到一定得程度使得得出行政決定呢?筆者認(rèn)為這個(gè)問題應(yīng)采取行政機(jī)關(guān)自由裁量的方式。這是因?yàn)樾姓袨橐邮芩痉▽彶椤Ｈ绻姓C(jī)關(guān)的決定理由僅說服了自己，而沒有說服相對(duì)人的話，說明兩者在這個(gè)問題上存在爭(zhēng)議，相對(duì)人應(yīng)有權(quán)提起行政訴訟。

四、說明理由瑕疵和行政行為的效力

行政行為說明理由瑕疵包括三種情形：行政主體不說明理由、行政主體說明理由錯(cuò)誤、行政主體說明理由不充分。那么這三種情形是否會(huì)影響行政行為的效力以及如何影響呢?在解決這些問題之前必須看到行政行為說明理由有一個(gè)特殊之處：附屬性。行政行為說明理由不能獨(dú)立存在。它必須依附在一個(gè)行政行為之上。所以說明理由的瑕疵僅影響行政行為的效力，而不影響它的成立?！皳Q言之，行政主體作出的行政行為，對(duì)一個(gè)只要在法律上成立的行政行為，可以不說明理由，但要使該行政行為產(chǎn)生法律效力，在其他合法性要件已經(jīng)具備的情況下，它就必須說明理由，除非法律規(guī)定某種情況下行政主體可以對(duì)作出的行政行為不說明理由。”

首先行政主體沒有說明理由。行政機(jī)關(guān)沒有說明理由的原因可能是由于法律上規(guī)定免除說明的義務(wù)，也可能是行政機(jī)關(guān)沒有遵守法律的規(guī)定應(yīng)當(dāng)說明而沒有說明。第一種情況無需討論。至于第二種，對(duì)于應(yīng)當(dāng)說明理由而沒有說明理由的情況，除非行政機(jī)關(guān)使用強(qiáng)制力，否則行政行為無法為人接受。行政機(jī)關(guān)違反法律的規(guī)定，沒有主動(dòng)說明理由或者在當(dāng)事人提起行政復(fù)議或者行政訴訟才事后說明的，在日本行政法上都屬于引起行政行為無效的原因，事后說明“不能使行政行為從無效歸復(fù)到有效?！钡菍?duì)于事后說明理由的，德國(guó)行政法認(rèn)為是對(duì)行政行為的補(bǔ)正，不影響行政行為的效力。筆者贊同德國(guó)行政法的做法，不能否認(rèn)事后說明理由行政行為的效力，只應(yīng)限制在相對(duì)人提起行政訴訟或者行政復(fù)議之前。因?yàn)槿绻试S行政機(jī)關(guān)在復(fù)議、訴訟期間再說明理由的話，行政機(jī)關(guān)是懼于復(fù)議機(jī)關(guān)和法院的威懾力。選擇它們作為說明理由的對(duì)象而不是相對(duì)人，行為的性質(zhì)發(fā)生了改變，不再是行政程序說明理由制度的范疇，而是作為被申請(qǐng)人、被告對(duì)自己行為的辯解。

行政機(jī)關(guān)說明理由錯(cuò)誤的，等于行政行為沒有說明理由，經(jīng)法院審理，可以確認(rèn)行政行為無效。

如筆者上面所言，行政行為說明理由是否充分，可以在行政程序階段由行政機(jī)關(guān)自由裁量。如果復(fù)議機(jī)關(guān)、法院也認(rèn)為決定機(jī)關(guān)說明理由不充分的，如何做出裁決呢?說明理由不充分包括事實(shí)不清和法律適用不清。這兩種情形按照我國(guó)行政訴訟法的規(guī)定法院皆可判決撤銷或部分撤銷具體行政行為。并可以判決被告重新作出具體行政行為。

注釋：

①王立勇，論正當(dāng)程序中的說明理由制度，行政法學(xué)研究，2008年第2期，

②威廉·韋德，行政法，中國(guó)大百科全書出版社，1997年版，第194頁，

③王名揚(yáng)，法國(guó)行政法，中國(guó)政法大學(xué)出版社，2003年版，第164頁，

④王名揚(yáng)，英國(guó)行政法，北京大學(xué)出版社，2007年版，第127頁，

⑤翁岳生編，行政法，元照出版社，2006年版，第84頁，

⑥章劍生，行政行為說明理由判解，武漢大學(xué)出版社，2000年版，第55頁，

⑦章劍生，行政行為說明理由判解，武漢大學(xué)出版社，2000年版，第38頁，

⑧[日]室井力主編，吳微譯，日本現(xiàn)代行政法，中國(guó)政法大學(xué)出版社1995年版，第105頁。