淺談行政訴訟協(xié)調(diào)和解的法治化

摘要 近年來各省人民法院高度重視行政訴訟案件協(xié)調(diào)和解工作，依法化解“官”民矛盾，妥善處理了一大批行政爭議案件，取得良好的社會(huì)效果。因此可將行政訴訟協(xié)調(diào)和解納入法制化軌道。

關(guān)鍵詞 行政訴訟 協(xié)調(diào) 和解 法治化

中圖分類號(hào)：DF74 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、行政訴訟協(xié)調(diào)和解的內(nèi)涵

傳統(tǒng)訴訟理論認(rèn)為，訴訟和解只可能存在于以雙方當(dāng)事人地位平等、權(quán)利自由處分為主要特征的民事訴訟領(lǐng)域，而與行政訴訟體制不相容。實(shí)際上，在德國、日本等傳統(tǒng)大陸法系國家和我國臺(tái)灣地區(qū)是存在訴訟和解方式的。

德國與我國臺(tái)灣地區(qū)在其行政訴訟法律中明文規(guī)定行政訴訟和解。德國《行政法院法》第106條規(guī)定：“為完全或部分了結(jié)爭議案。訴訟參與人能就和解對(duì)象進(jìn)行處分的?？蛇_(dá)成和解并請(qǐng)法院、委托法官或某一被請(qǐng)求的法官予以筆錄。法院、庭長或主審法官以裁定的方式做出建議由訴訟參與人書面接受時(shí)，亦可達(dá)成法院主持的調(diào)解”①。據(jù)統(tǒng)計(jì)，20世紀(jì)60年代，聯(lián)邦德國有25％-40％的行政案件是以調(diào)解方式解決的。我國臺(tái)灣地區(qū)的行政法由于大量借鑒了德國行政法理論，因而對(duì)訴訟和解制度的理解與德國較為一致，其在新的《行政訴訟法》中也用10個(gè)條文(從第219條到第228條)規(guī)定了行政訴訟和解制度根據(jù)其法律規(guī)定。

在日本，行政訴訟和解還沒有法律的明確依據(jù)。但根據(jù)統(tǒng)計(jì)，自1947年5月到1960年12月約13年多的時(shí)間內(nèi)，以和解終結(jié)的案件數(shù)為324件，占行政案件總數(shù)的約2，3％，基中大多數(shù)被認(rèn)為是有關(guān)當(dāng)事人訴訟的案件@。南博方教授認(rèn)為，行政訴訟中和解，既是訴訟行為又具有公法契約的性質(zhì)。

因此行政訴訟協(xié)調(diào)和解是一種行政訴訟結(jié)案方式和行政爭議處理機(jī)制。它是當(dāng)事人之間自主協(xié)商，達(dá)成協(xié)議，解決糾紛，終結(jié)訴訟的行為，是解決紛爭的一種重要方式。通過協(xié)調(diào)調(diào)解可以使當(dāng)事人雙方利益得到平衡，行政爭議得到有效化解，群眾情緒得到及時(shí)理順，達(dá)到公平合法、案結(jié)事了的良性行政審判結(jié)果與和諧行政訴訟關(guān)系狀態(tài)。

二、行政訴訟協(xié)調(diào)和解建立的必要性

(一)行政訴訟協(xié)調(diào)和解的法律依據(jù)及政策依據(jù)。

《中華人民共和國行政復(fù)議法實(shí)施條例》已于2007年8月1日起施行，其中第四十條規(guī)定了行政復(fù)議和解制度。行政訴訟和行政復(fù)議是兩個(gè)并行的法律救濟(jì)制度，行政復(fù)議規(guī)定的和解制度對(duì)建立行政訴訟協(xié)調(diào)和解制度具有極大的參考價(jià)值。

最高人民法院在2007年3月發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步發(fā)揮訴訟調(diào)解在構(gòu)建社會(huì)主義和諧社會(huì)中積極作用的若干意見》中，明確指出：“對(duì)行政訴訟案件，人民法院可以根據(jù)案件實(shí)際情況，參照民事調(diào)解的原則和程序，嘗試推動(dòng)當(dāng)事人和解。人民法院要通過行政訴訟案件和解實(shí)踐，不斷探索有助于和諧社會(huì)建設(shè)的多種結(jié)案方式，不斷創(chuàng)新訴訟和解的方法，及時(shí)總結(jié)工作經(jīng)驗(yàn)，不斷完善行政訴訟案件和解工作機(jī)制?！边@一司法政策的提出，意味著行政訴訟和解制度獲得了我國最權(quán)威的司法認(rèn)可。

(二)關(guān)于“國家公權(quán)力不可處分”的障礙之排除。

我國行政訴訟法第51條規(guī)定：人民法院對(duì)行政案件宣告判決或裁定前，被告改變其所作的具體行政行為，原告同意并申請(qǐng)撤訴的，是否準(zhǔn)許由人民法院裁決。從上述的規(guī)定看出，行政主體在訴訟中也是擁有一定的處分權(quán)的，那種對(duì)于行政主體不具有處分權(quán)的傳統(tǒng)觀點(diǎn)已經(jīng)不符合當(dāng)今行政法發(fā)展的潮流，具有很大的片面性。在現(xiàn)代社會(huì)。國家公權(quán)力理論已經(jīng)發(fā)生了深刻的轉(zhuǎn)變，由原來的威權(quán)國家公權(quán)力至上逐漸向帶有協(xié)商、合作精神的公權(quán)力過渡，服務(wù)與合作精神已經(jīng)成為現(xiàn)代行政法上占主導(dǎo)地位的人文精神。

在行政訴訟法律關(guān)系中，行政權(quán)屬國家公權(quán)，具體行政行為如何作出，法律、法規(guī)都已預(yù)先設(shè)定，行政機(jī)關(guān)不能自由處分。但“有錯(cuò)必糾”的行政法原則使行政機(jī)關(guān)在任何時(shí)候都可以改變?cè)瓉磉`法的行政行為，有權(quán)在其自由裁量權(quán)范圍內(nèi)處分其權(quán)力，這種改變與隨意作出的處分有本質(zhì)區(qū)別。因此，“公權(quán)不可處分”的內(nèi)涵應(yīng)是“公權(quán)不可任意處分”。以“公權(quán)不可處分”理論排斥行政訴訟調(diào)解是機(jī)械的、片面的。

三、行政訴訟協(xié)調(diào)和解制度的初建

建立行政訴訟的協(xié)調(diào)和解機(jī)制應(yīng)有利于節(jié)省訴訟資源。方便行政相對(duì)人與行政主體解決行政糾紛，建構(gòu)符合時(shí)代潮流和民主法治精神的制度。

(一)行政訴訟協(xié)調(diào)和解的基本原則。

1 自愿原則。

行政訴訟進(jìn)行協(xié)調(diào)和解必須基于當(dāng)事人雙方的自愿，而不受外在不正當(dāng)因素的影響。人民法院應(yīng)充分尊重當(dāng)事人的意見，在組織雙方當(dāng)事人進(jìn)行協(xié)調(diào)和解時(shí)，不以強(qiáng)制來協(xié)調(diào)和解，不以引誘促協(xié)調(diào)和解，不以拖延逼協(xié)調(diào)和解。

2 合法性審查原則。

人民法院和雙方當(dāng)事人的協(xié)調(diào)和解活動(dòng)及其協(xié)議的內(nèi)容，必須符合法律的規(guī)定。在對(duì)行政案件進(jìn)行協(xié)調(diào)和解之前。法院首先應(yīng)該對(duì)被訴行政行為進(jìn)行合法性審查。通過審查對(duì)案件的處理有了初步的意見后，再根據(jù)案件的類型和具體案情確定是否適用協(xié)調(diào)和解手段。

3 有限原則。

行政訴訟中并非任何行政案件都可以適用協(xié)調(diào)調(diào)解。行政機(jī)關(guān)不得任意處分行政權(quán)，不同的行政行為和不同類型的行政案件使行政訴訟的協(xié)調(diào)和解受到限制。

4 公平合理原則。

法院在對(duì)行政爭議協(xié)調(diào)和解時(shí)，應(yīng)本著公平合理的態(tài)度對(duì)待當(dāng)事人。在語言表達(dá)上，要求在耐心聽取當(dāng)事人陳述與意見的基礎(chǔ)上，講清法律，講透道理，做好說服教育工作。針對(duì)不同的當(dāng)事人采取不同的表達(dá)方式。

(二)行政訴訟協(xié)調(diào)和解的適用范圍。

構(gòu)建和諧社會(huì)的基礎(chǔ)是維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定，行政審判對(duì)協(xié)調(diào)“官民”矛盾、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定責(zé)任重大。我國若確立行政訴訟協(xié)調(diào)和解制度時(shí)，首先應(yīng)當(dāng)對(duì)可以適用訴訟和解的案件的范圍作出明確界定。

1 群體性糾紛。

群體性案件一般涉及的人數(shù)眾多，主體成份復(fù)雜。社會(huì)不穩(wěn)定因素基數(shù)大。案件稍微處理不慎便可能產(chǎn)生廣泛的社會(huì)影響。如果對(duì)行政相對(duì)人的訴請(qǐng)簡單地支持，會(huì)損害政府的形象。如果簡單地不予支持。又會(huì)使人民群眾的利益受到損害。還可能引起群體性上訪。而采用協(xié)調(diào)方式妥善處理好它們的爭議，無論對(duì)政府還是行政相對(duì)人都皆大歡喜，其法律效果和社會(huì)效果比單純的裁判要好。

2 存在自由裁量權(quán)行為的案件。

行政機(jī)關(guān)擁有廣泛的自由裁量權(quán)，行政訴訟法規(guī)定對(duì)合法但不合理的行政行為只能判決維持。通過人民法院協(xié)調(diào)和解，行政機(jī)關(guān)改變不合理的行政行為，使新的行政行為更加趨于合理，而且會(huì)使行政行為更加符合立法旨意，各方抵觸情緒較小。甚至可以說是各類行政訴訟案件中最不損害行政機(jī)關(guān)權(quán)威的一種。

3 行政合同糾紛。

行政合同是行政主體為行使行政職權(quán)。實(shí)現(xiàn)國家行政管理的目標(biāo)而與行政相對(duì)人簽訂的協(xié)議。對(duì)該類案件進(jìn)行協(xié)調(diào)和解，促使行政機(jī)關(guān)對(duì)其合同的權(quán)利義務(wù)進(jìn)行調(diào)整。能較好地體現(xiàn)自愿、公平、等價(jià)有償、誠實(shí)信用的原則，有利于實(shí)現(xiàn)行政管理的長遠(yuǎn)目標(biāo)。更符合現(xiàn)代社會(huì)所極力倡導(dǎo)的協(xié)商、協(xié)力與協(xié)調(diào)的理念。

4 被訴具體行政行為違法。但撤銷該具體行政行為將會(huì)給國家利益、公共利益或者他人合法權(quán)益造成重大損失的。

根據(jù)我國行政訴訟法解釋第五十八條。被訴具體行政行為違法，但撤銷該具體行政行為將會(huì)給國家利益或者公共利益造成重大損失的。人民法院應(yīng)當(dāng)作出確認(rèn)被訴具體行政行為違法的判決，并責(zé)令被訴行政機(jī)關(guān)采取相應(yīng)的補(bǔ)救措施，造成損害的，依法判決承擔(dān)賠償責(zé)任。如何賠、賠多少，可以采用協(xié)調(diào)和解的方式。

5 法律規(guī)定不明確或者法律規(guī)定與相關(guān)政策不統(tǒng)一的。

行政審判所依據(jù)的法律或政策不明確，或不統(tǒng)一所執(zhí)行的后果會(huì)相互矛盾，對(duì)行政審判帶來難度。法院應(yīng)把保護(hù)公民、法人或其他組織合法權(quán)益放在行政審判工作的首位。在征得當(dāng)事人同意后，采取協(xié)調(diào)和解的方式更有利于緩解當(dāng)事人之間的矛盾，從而更加接近實(shí)體公正。

6 不履行法定職責(zé)的。

人民法院通過審查認(rèn)為行政機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)履行法定職責(zé)而沒有依法履行的，對(duì)于拒絕履行的行政行為，只能判決撤銷，并責(zé)令其重作。對(duì)拖延履行，不予答復(fù)的，只能判決在一定期限履行。一般的，對(duì)原告而言，顯然效率太低，如果行政機(jī)關(guān)經(jīng)調(diào)解而主動(dòng)履行應(yīng)當(dāng)履行的職責(zé)，這種積極作為既合乎行政目的，對(duì)相對(duì)人來說正好達(dá)到目的。是一種典型的雙贏局面。

7 其他情形。

對(duì)于社會(huì)影響較大的行政案件，因其涉及面廣，更容易受到民眾的關(guān)注。法院在對(duì)行政案件進(jìn)行合法性審查后，需要積極探索協(xié)調(diào)和解的方式處理案件，化解官民矛盾，充分發(fā)揮行政審判職能作用，真正實(shí)現(xiàn)案結(jié)事了。

(三)行政訴訟協(xié)調(diào)和解的基本規(guī)范。

1 協(xié)調(diào)和解的啟動(dòng)。

法官可以根據(jù)當(dāng)事人意愿和案件具體情況。主動(dòng)做協(xié)調(diào)和解工作：也可以由當(dāng)事人申請(qǐng)人民法院對(duì)行政案件進(jìn)行協(xié)調(diào)。

2 協(xié)調(diào)和解適用階段。

協(xié)調(diào)和解可應(yīng)用于庭審前，庭審后。也可審判后使用。這是因?yàn)椋?1)庭審前和解能盡早化解矛盾，提高辦案效率，還能減少當(dāng)事人的訴訟費(fèi)用及辦案成本。(2)案件經(jīng)過審理后，行政機(jī)關(guān)明顯感到自己的行政行為有問題的，鼓勵(lì)行政機(jī)關(guān)主動(dòng)撤銷原行政行為。重新作出行政行為，這樣不僅可以維護(hù)行政機(jī)關(guān)在人民群眾的合法權(quán)益。同時(shí)也可以增進(jìn)人民群眾與行政機(jī)關(guān)之間的理解與信任。(3)案件經(jīng)過審理后，有些案件雖然判了，但“案了一場又一場事”沒了。對(duì)此。行政審判人員仍不應(yīng)放棄做好協(xié)商工作。

3 協(xié)調(diào)和解協(xié)議與和解筆錄。

協(xié)調(diào)和解后，受理案件的法院，應(yīng)依法作成協(xié)調(diào)和解協(xié)議或和解筆錄。文書的制作可準(zhǔn)用民事訴訟法的規(guī)定。筆錄應(yīng)記載和解的內(nèi)容。由和解當(dāng)事人、審判人員、書記員簽名或者蓋章后。即具有法律效力。

4 自認(rèn)限制規(guī)則。

《最高人民法院關(guān)于行政訴訟證據(jù)若干問題的規(guī)定>第六十六條，“在行政賠償訴訟中，人民法院主持調(diào)解時(shí)當(dāng)事人為達(dá)成調(diào)解協(xié)議而對(duì)案件事實(shí)的認(rèn)可。不得在其后的訴訟中作為對(duì)其不利的證據(jù)”。這種限制不應(yīng)局限在行政賠償中，所有可運(yùn)用協(xié)調(diào)和解處理的行政案件均可適用。

5 協(xié)調(diào)和解結(jié)果的處理。

協(xié)調(diào)和解成功的，將筆錄入卷。在審理期限內(nèi)協(xié)調(diào)和解不成功的，人民法院必須在法定時(shí)限內(nèi)依法作出行政裁判。

6 協(xié)調(diào)和解的效力。

和解應(yīng)當(dāng)同法院的判決具有同等的效力。除非和解中存在法定的無效或可撤銷情形，和解協(xié)議應(yīng)得到全面切實(shí)履行。任何一方不履行，相對(duì)方都可申請(qǐng)法院強(qiáng)制執(zhí)行。如果和解協(xié)議具有無效或可撤銷情形當(dāng)事人可申請(qǐng)繼續(xù)審判。

四、結(jié)語

行政訴訟中協(xié)調(diào)和解是國際上尤其是法治發(fā)達(dá)國家通行的制度，我國應(yīng)嘗試多種解決方式并存，從而給予當(dāng)事人更多選擇機(jī)會(huì)。還應(yīng)從制度上保護(hù)其對(duì)程序權(quán)益的處分。

注釋：

①胡建淼主編，中外行政法規(guī)分解與比較(下)，法律出版社2004年8月第一版，第1884頁，

②轉(zhuǎn)引自南博方著，楊建順譯，行政訴訟中和解的法理(上)，環(huán)球法律評(píng)論，2001年春季號(hào)，

③轉(zhuǎn)引自南博方著，楊建順譯，行破訴訟中和解的法理(上)，環(huán)球法律評(píng)論，2001年春季號(hào)

④轉(zhuǎn)引自南博方著，楊建順譯，行政訴訟中和解的法理(上)，環(huán)球法律評(píng)論，2001年春季號(hào)，

⑤姜明安主編，行政法和行政訴訟法，北京大學(xué)出版社1999年版，第180頁，

參考文獻(xiàn)：

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