我國政府信息公開訴訟原告資格的認定

摘要 本文通過分析影響我國認定原告資格的因素及存在的問題并結(jié)合行政訴訟類型化的研究成果，對信息公開之訴原告資格的認定方法，作出初步探究．以探求一個較為科學(xué)的和對司法實踐有益的解決之道。

關(guān)鍵詞 行政訴訟原告資格 政府信息公開訴訟行政訴訟類型化

中圖分類號：D925.3 文獻標識碼：A

一、問題的提出及其成因分析

根據(jù)《中華人民共和國信息公開條例》(以下簡稱《條例》)第33條第2款規(guī)定，只要是認為行政機關(guān)在政府信息公開工作中的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益的公民、法人和其他組織都可以提起行政訴訟。除此之外。我國現(xiàn)行法沒有關(guān)于信息公開之訴原告的特別規(guī)定，對起訴人資格、舉證、起訴程序、賠償?shù)葐栴}并無細化。可見，我國現(xiàn)在對政府信息公開的司法救濟與其他行政訴訟案件別無二致，任何超越《行政訴訟法》的做法都不會得到法律的認可。

在我國目前的司法實踐中。從被稱為信息公開訴訟第一案的“董銘訴上海市徐匯區(qū)房地局信息不公開案”到國務(wù)院的《條例》，都把屬于新類型訴訟的信息公開訴訟仍定位為傳統(tǒng)的“利害關(guān)系人之訴”，即強調(diào)原告只有與申請公開的信息有利害關(guān)系，才具有起訴資格，而全然沒有考慮上文所述信息公開之訴的特殊性及其他重要的影響信息公開之訴的因素。

事實上，行政訴訟訴訟原告資格主要是受民主政治因素、行政訴訟目的、經(jīng)濟發(fā)展水平、法律文化傳統(tǒng)等因素的制約。信息公開訴訟原告除了受上述因素制約，尤其受到其自身特點的制約。與傳統(tǒng)的行政訴訟相比，政府信息公開訴訟具有訴訟目標的“給付性”、訴訟基礎(chǔ)的“請求性”和訴訟利益的“雙重性”三個特點。其中，其訴訟利益的“雙重性”決定了信息公開之訴是一種融主客觀訴訟于一體的新型訴訟，這是信息公開之訴區(qū)別于我國傳統(tǒng)行政訴訟類型的根本性特征。顯然，在信息公開訴訟中，仍一味強調(diào)原告只有與申請公開的信息有利害關(guān)系，才具有起訴資格是不適宜的。這種原告認定標準為我國政府信息公開訴訟的司法救濟埋下了重大的隱患，是我國信息公開之訴遭遇“玻璃門”的一個重要因素。

“一項不能被主張、被要求、或請求享有的形式的權(quán)利，不僅是‘有缺陷的’，而且是一個空洞的規(guī)定。”。為了很好地落實保護公眾知情權(quán)、監(jiān)督政府依法行政的目標。我們有必要為我國信息公開訴訟原告的認定選擇科學(xué)的路徑。

對行政訴訟原告資格問題。歷來有兩種解決思路：在既有規(guī)則之下進行具體的判斷以及超越現(xiàn)行規(guī)則尋求可能的立法變革。司法實踐中，只有當(dāng)現(xiàn)實提出應(yīng)然之要求，即出于某些考慮應(yīng)該賦予起訴人以原告資格，而實在法無論作何理解和詮釋，皆不可能滿足此要求時，才會需要在后一路徑上謀劃新的發(fā)展。具體到信息公開訴訟原告資格問題亦是如此。筆者以為，對于信息公開訴訟中屬于客觀訴訟的原告資格的認定，由于我國尚未建立公益訴訟制度，因此需要建立公益訴訟加以補充；對于其中屬于主觀訴訟的部分，我們可以通過合理界定和完善“法律上利害關(guān)系”來加以解決。另外，需要注意的是，在有些訴訟中主、客觀訴訟之間并非如此涇渭分明：對此類爭議，我們需要結(jié)合具體案件對原告資格加以認定。

二、我國行政訴訟類型的選擇

行政訴訟類型化是20世紀以來世界各國行政訴訟制度的重要發(fā)展趨勢，它有利于訴訟程序的規(guī)范化，有助于為公民提供充分的、全方位的權(quán)利救濟。從一定程度上講。類型化是行政訴訟制度走向成熟的標志。我國的行政訴訟必將走向訴訟類型化道路，與之相適應(yīng)，行政訴訟的原告也要走向類型化，符合類型化標準。目前，我國行政訴訟法既沒有關(guān)于行政訴訟分類的規(guī)定，也沒有與不同訴訟類型相對應(yīng)的程序規(guī)則。那么，我國應(yīng)該怎樣劃分的行政訴訟類型呢?

由于法律傳統(tǒng)、社會背景和訴訟體制的差異。英美法系國家基于自己的傳統(tǒng)，按照救濟途徑和審查方式從程序上劃分訴訟類型：而大陸法系國家則根據(jù)案件爭議的性質(zhì)或當(dāng)事人的訴訟請求加以劃分。有時即使在同一法系的不同國家劃分訴訟類型的標準也是多元的。目前，我國關(guān)于行政訴訟類型的具體劃分呈現(xiàn)百家爭鳴的氣象，幾乎找不到一個統(tǒng)一的標準。筆者通過解讀《條例》關(guān)于行政機關(guān)政府信息公開的范圍、方式以及程序的規(guī)定，發(fā)現(xiàn)其中實際上隱含著權(quán)利人可以提起的行政訴訟類型。因此，借鑒德國法行政訴訟類型劃分的有益經(jīng)驗(以起訴人請求法院提供的法律保護方式為依據(jù))。結(jié)合《條例》中隱含著的訴訟類型信息，同時為了方便當(dāng)事人起訴，筆者以為，我國的信息公開訴訟應(yīng)劃分為撤銷之訴、給付之訴和確認之訴等三種訴訟類型。

三、認定我國信息公開訴訟原告資格的思路——基于類型化的分析

(一)撤銷之訴的原告。

撤銷之訴是指公民、法人或者其他組織認為公權(quán)力行為違法侵犯其合法權(quán)益而請求法院撤銷該行為的行政訴訟類型。撤銷之訴是一種經(jīng)典的訴訟種類，它通過撤銷為原告設(shè)定負擔(dān)的公權(quán)力行為形成權(quán)利。一般而言，在撤銷之訴中法院審查的公權(quán)力行為是行政機關(guān)單方面的處分決定，而不是行政契約，也不是事實行為。

一般地，在撤銷之訴中，原告必須是為了專屬于自身的利益才能提起行政訴訟，即在撤銷之訴中，為公眾的、為他人的權(quán)益進行訴訟是不適法的。如果為公眾的利益可以提起撤銷之訴，那意味著任何人都可以提起。這足以使訴訟過程變?yōu)椤懊癖娫V訟”。這樣發(fā)展的結(jié)果，有可能使行政主體淹沒在信息需求所牽連的無可盡數(shù)的偶發(fā)性權(quán)利訴求之中。而削弱行政效率。因此，在沒有建立公益訴訟之前不是有特殊利益的人或組織不具有原告資格。專屬于原告還意味著原告主張的權(quán)利必須是主觀的權(quán)利或者是無瑕疵裁量請求權(quán)。對于這種主觀訴訟視角下的訴訟類型，其原告資格的認定，應(yīng)以“法律上應(yīng)當(dāng)保護的利害關(guān)系”為標準加以認定。

(二)給付之訴的原告。

給付之訴是指原告請求法院判決行政機關(guān)作出一定行為的訴訟。在給付之訴中，被訴的公權(quán)力行為須為行政行為或事實行為。給付訴訟有以下幾種情形：(要求作出事實行為的)一般給付之訴(包括停止作為之訴)、(要求作出行政行為的)義務(wù)之訴和規(guī)范頒布之訴。鑒于我國的規(guī)范的頒布由行政機關(guān)自行或立法機關(guān)授權(quán)行政機關(guān)來決定，不存在法院判令行政機關(guān)頒布規(guī)范的情形，因此，本文僅對給付訴訟的前兩種進行討論。

1、一般給付之訴的原告。

行政機關(guān)主動公開政府信息的行為在大多數(shù)情況下屬于事實行為的范疇。設(shè)置政府主動公開的行政事項，旨在監(jiān)督行政機關(guān)貫徹行政公開原則；這類事項必須公開是為了監(jiān)督政府公開透明行政，而非重在保護公民的合法權(quán)益，盡管這兩個目的有時候是同時存在的。此時，公眾的知情權(quán)是一個集體性、概括性的權(quán)利。這在主動公開的范圍中可以明顯看到。由于這類信息的主要特點是政策性強、涉及范圍廣、涉及事項事關(guān)公眾利益。因此，許多國家的法律中明確規(guī)定，對于此類政府信息，政府不應(yīng)當(dāng)審查申請人的身份以及對政府信息的用途。從這個意義上講，公民就這類事項提起行政訴訟應(yīng)該是一種客觀訴訟。這種情況下。原則上對于行政訴訟原告的資格沒有限制?；诖耍瑸榱私鉀Q此類訴訟中利益的漫無邊際可能導(dǎo)致訴訟需求的無限性和司法資源的有限性之間的矛盾，防止信息公開申請人濫訴，我們可以借鑒美國的經(jīng)驗，規(guī)定法院有權(quán)對濫用訴權(quán)的原告施加制裁。司法實踐中，法院一般根據(jù)原告提起訴訟的數(shù)量、內(nèi)容以及干擾法院的程度來確定是否對原告進行制裁。這種制裁通常體現(xiàn)在對原告將來提起訴訟的權(quán)利施加某些限制。法院在實際制裁前通常會“警告”原告，如果原告無視法院的警告。就有可能受到實體制裁。

對于個人隱私。出于不同的文化背景、道德基礎(chǔ)和價值觀的學(xué)者們對隱私權(quán)概念的闡釋必然是千差萬別的。在信息時代，隱私權(quán)又被賦予了新的內(nèi)容，一方面它是公民的一項重要權(quán)利，另一方面它又是一種可流動的個人信息。于是，信息時代人們多樣的利益需求就使得公開政府信息與保護公民隱私都成為必須的制度。因而。筆者認為，一般給付之訴中停止作為之訴的原告應(yīng)定義為：為阻止因行政主體向第三方公開與其有關(guān)的秘密信息(商業(yè)秘密、個人隱私)侵犯其自身合法權(quán)益而起訴的公民、法人和其他組織。此類訴訟原告的認定，應(yīng)與上述撤銷之訴相同。

2、義務(wù)之訴的原告。

義務(wù)之訴，是指原告請求法院判決被告作出其拒絕作出或停止作出的(通常是授益性的)行政行為的訴。從類型上看，義務(wù)之訴是一種請求作出一個行政行為的給付之訴，因此也被稱為特別給付之訴。義務(wù)之訴中，原告只能主張屬于他自己的權(quán)利。這包括兩個方面：其一，原告參與了公權(quán)力行為(僅包括拒絕和停止作為)的過程，即原告必須是參與到公權(quán)力行為程序中的申請人；其二，這項權(quán)利符合法律對于原告權(quán)利的涵攝保護(包括法律的直接規(guī)定和間接意旨)。義務(wù)之訴的原告一般要求行政機關(guān)作出具體的、具有法律效果的行政行為。在信息公開之訴中，義務(wù)之訴針對的主要是依申請的政府信息公開事項。對于申請公開政府信息引起的訴訟，更具有主觀訴訟的特征，更重在保護當(dāng)事人的合法權(quán)益。因此。對于其原告資格的認定與前文所述撤銷訴訟不應(yīng)有別。

(三)確認之訴的原告。

確認之訴，是指原告要求法院確認行政行為的合法性、效力以及行政法律關(guān)系是否存在的訴訟類型。而法律關(guān)系概念本身具有開放性和多樣性；因此，確認之訴被認為是所有訴訟種類中最為棘手的。實踐中，確認之訴對其他訴訟種類而言是輔助性和補充性的。

為了防止將法院有悖其本來職能地變成法律問題的咨詢部門或鑒定部門，僅當(dāng)原告對于“盡快確認”具有某種“正當(dāng)利益”時，才能要求確認一個法律關(guān)系存在與否。“盡快確認”的前提是確認利益恰好取決于判決的時點，因而確認是刻不容緩的。例如，行政機關(guān)的政府信息公開行為如果不確認違法或者無效的情況下。將會對商業(yè)秘密、隱私權(quán)等權(quán)利人或者第三方造成進一步損失的情況下，商業(yè)秘密、隱私權(quán)等權(quán)利人或者第三方具有確認訴訟的原告資格。“正當(dāng)利益”是一個動態(tài)概念，在不同的時代、不同的法治背景下有不同涵義。法院對正當(dāng)利益進行衡量時，要綜合理性考量、一般法律原則、具體的法律基礎(chǔ)以及應(yīng)當(dāng)保護的價值等方面進行考慮。同時，受法律保護的利益必須恰好相對于被告，并能通過所請求的法院確認獲得保證或促進。綜上，信息公開中確認之訴的原告應(yīng)認定為：對于“需要盡快確認政府信息公開行為合法性、效力及該行政法律關(guān)系是否存在”具有某種正當(dāng)利益的公民、法人或其他組織。此外，法院在無法作出撤銷判決、給付判決或者課以義務(wù)判決的情況下，得作出確認判決，此時，對原告資格的要求實際上與上述撤銷之訴相同。

最后，需要強調(diào)的是，通過訴訟類型來認定信息公開訴訟的原告資格，固然可以使問題具體化、便于操作，但是在實踐中需注意以下兩個問題：首先，各種訴訟類型都是從不同角度對若干個行政爭議進行的抽象，并且各種類型之間也有交叉，因此在某一具體爭議中認定原告資格時，不能一開始就局限在一定的訴訟類型里考慮，而是應(yīng)結(jié)合具體案件作綜合判斷；其次，對訴訟類型的選擇具有高度的技術(shù)性，起訴人在訴訟中，對訴訟類型選擇上的錯誤并不能導(dǎo)致其失去原告資格，法院應(yīng)及時提醒或依職權(quán)做出調(diào)整。

注釋：

①王萬華，行政訴訟原告資格，行政法學(xué)研究，1997年第02期，

②章志遠，信息公開訴訟運作規(guī)則研究，蘇州大學(xué)學(xué)報，2006年第03期，

③夏勇，人權(quán)概念的起源，中國政法大學(xué)出版社2001年版，第50頁，

④沈巋，行政訴訟原告資格——司法裁量的空間與限度，法治政府網(wǎng)，http：//law.china.cn／thesis／tx/2008-01／05／content_1991216.htm

⑤[德]弗里德赫爾穆·胡芬，莫光華譯，行政訴訟法，(第一版)，法律出版社2003年版，第211頁。

⑥王名揚，法國行政法，中國政法大學(xué)出版社1988年版，第679頁，

⑦無論是理論上還是實踐中，對“法律上的利害關(guān)系”的理解均存在分歧。這種分歧的根潭在于《若干解釋》第12條規(guī)定的“法律上的利害關(guān)系”，究竟是“法律上保護的利害關(guān)系”，還是“法律上應(yīng)當(dāng)保護的利害關(guān)系”。筆者認為，無論從世界范圍內(nèi)行政訴訟原告資格的發(fā)展趨勢，還是從我國法制尚不健全以及我國行政訴訟的發(fā)展趨勢來看，《若干解釋》第12條所規(guī)定的。法律上的利害關(guān)系”應(yīng)當(dāng)理解為“法律上應(yīng)當(dāng)保護的利害關(guān)系，”

⑧劉飛，行政訴訟類型制度探析，法學(xué)，2004年第03期，

⑨朱芒，開放型政府的法律理念和實踐(下)——日本的信息公開制度，環(huán)球法律評論，2002年冬季刊，

⑩參見Freedom of information Guide，2002年5月，

⑾同前引8，

⑿同前引5，第318-319，