完善我國官員問責制的若干思考

摘要 官員問責制作為一項制度創(chuàng)新，在我國還處于初級階段。在近10年的實踐中，問責制已經(jīng)體現(xiàn)出了自身的重要意義，并不斷朝著制度化、法律化的方向發(fā)展，但仍然存在著一些問題亟待解決。

關鍵詞 官員問責制 重要性 問題 解決路徑

中圖分類號：D922 文獻標識碼：A

作為當代中國政治體制改革的一項創(chuàng)新。官員問責制推動了我國向責任政府轉(zhuǎn)型的重要一步。

一、官員問責制在我國的實踐及其重要性

官員問責制起源于西方。是伴隨著現(xiàn)代政黨制度和議會制度而產(chǎn)生和發(fā)展起來的。是西方國家政治生活中的常見現(xiàn)象。在西方問責制的典型國家美國。因“水門事件”被迫辭職的尼克松總統(tǒng)和身陷“性丑聞”案的克林頓總統(tǒng)都曾因為濫用職權、妨礙司法公正而遭到彈劾危機。

“問責制”真正進入國人的視野還是在本世紀初。2000年，香港特別行政區(qū)行政長官董建華在施政報告中明確提出，要研究和引入一套新的主要官員問責制度。2002年7月1日，香港正式開始實行官員問責制，問責制的主要官員直接向行政長官負責。此后，香港財政司司長梁錦松因“買車避稅”案成為推行問責制以來7個月內(nèi)首名被行政長官公開批評嚴重疏忽、行為極不恰當?shù)闹饕賳T。

2003年的非典時期，發(fā)生了新中國歷史上首次在突發(fā)災害事件中、在短時間內(nèi)就同一問題連續(xù)地、大范圍地追究官員責任的一次重大實踐。包括前衛(wèi)生部長張文康、前北京市市長孟學農(nóng)兩名省部級高官在內(nèi)的上千名官員，因隱瞞疫情或防治不力而被查處。

問責制的啟動。被認為是中南海領導人民戰(zhàn)勝非典危機的轉(zhuǎn)折點。此后，官員問責的熱潮不斷由中央層面輻射到地方；一系列密集的問責事件之后，“引咎辭職”成為街談巷議的高頻詞匯，而“撤職”、“免職”這些曾經(jīng)讓人覺得刺眼的詞，也在“問責風暴年”里逐漸被公眾所熟知：2004年2月5日，北京市密云縣密虹公園踩踏事故造成37人死亡。密云縣縣長張文引咎辭職；2004年2月25日，吉林市中百商廈火災造成54人死亡，吉林市市長剛占標引咎辭職；2008年6月29日，與“華南虎事件”相關的13名責任人受到處理，其中，陜西省林業(yè)廳兩位副廳長被免去副廳長職務2008年9月，國家開始對“三鹿奶粉事件”的有關責任人進行處理，免去吳顯國石家莊市委書記職務，免去王文華三鹿集團黨委書記職務。

我國的官員問責制才剛剛起步，但在實踐中已經(jīng)體現(xiàn)出了重要意義。

首先，官員問責制能夠為官員施政設置行為準則。一方面，問責制明確了官員在行政管理活動中應遵循的價值標準和精神追求，是從積極面向進行的教育和引導。另一方面，官員問責制通過對有關施政行為的否定性評價，使問責對象對其行為和責任有一定的預期。促使其自覺履行職責，減少被問責的可能。

其次，官員問責制能夠為公眾進行有效監(jiān)督提供保障。根據(jù)新制度經(jīng)濟學的一個重要理論模型——委托代理模型(Principal-Agent Model)，社會公眾與政府、官員之間存在著委托代理關系。公眾將權力授予政府，同時要求政府提供服務或限制自身行為；政府進一步將權力分配給相關部門，使相關部門的官員成為公眾授權的最終代理人。政府和官員必須滿足委托人的要求，維護公眾利益。而問責制度正是對他們進行管理和監(jiān)督的有力保障。

第三，官員問責制能夠為有權機關追究官員責任提供依據(jù)。問責制的依據(jù)主要包括憲法、公務員法以及相關法規(guī)、文件。它們協(xié)調(diào)配合，構建了一套涉及問責主體、問責對象、問責形式和問責過程等內(nèi)容的制度規(guī)范。確保有權機關追究官員責任的活動既有合法性和權威性。又能達到懲戒問題官員的效果。

二、當前我國官員問責制存在的主要問題

(一)問責主體缺位。

以問責主體為標準，問責可分為來自機關內(nèi)部的同體問責和來自機關外部的異體問責。在我國，對官員的問責主要采取了同體問責的方式，異體問責相對比較薄弱。自2003年以來，幾起社會影響重大的問責事件，如安徽阜陽劣質(zhì)奶粉事件、湖南嘉禾非法強制拆遷事件，都是在中央領導重要批示后，上級黨委、紀委等相關部門才做出嚴肅處理的。人大、司法機關以及新聞媒介作為異體問責的主體對此幾乎沒有什么作為。又因為普通百姓參與政治活動的途徑有限，公眾難以行使監(jiān)督權，使官員權力的真正來源者無法有效地保護自身權益。

但同體問責也存在問題。一方面是因為同體問責具有內(nèi)部性和非公開性，缺乏透明度，難免讓人質(zhì)疑它的公正性。另一方面，大多數(shù)問責事件都是上問下責，即下級因為失職而被上級免職或要求辭職，上級官員失職則無人問責。因此，承擔責任的永遠是下級。問責制對上級官員沒有約束力。這也進一步印證了異體問責的重要性。同體問責和異體問責相互補充。才能構筑起官員問責制的堅實堡壘。

(二)問責對象不全面。

這一問題主要體現(xiàn)在兩個方面：一是各地方、各部門對問責制應落實到哪一層級、覆蓋到什么范圍規(guī)定不一。例如，海南省和重慶市關于行政問責的規(guī)范性文件分別名為“行政首長問責暫行規(guī)定”和“政府部門行政首長問責暫行辦法”。前者規(guī)定的問責對象是指“省人民政府所屬部門和市、縣、自治縣人民政府行政首長(含主持工作的副職)”；后者問責的范圍則較為狹窄。僅限于“市政府部門行政首長(含主持工作的副職)”。

二是事后問責比重較大。缺乏對官員日常工作的監(jiān)督?，F(xiàn)行的問責制度主要是對具體的、已經(jīng)產(chǎn)生不良后果的事件進行處理。特別是由于官員失職或瀆職所造成的重大責任事故。這意味著，只有發(fā)生了事故。才有相應的問責。官員問責制變成了簡單的懲處措施。失去了應有的監(jiān)督作用。

按照“權責一致”原則的要求。任何官員在被公眾授予權力時，即對公眾承擔了一份責任；權力越大，責任也就越大。因此，上至領導干部。下至一般公務人員。都應當無一例外地成為問責的對象。而問責制關鍵是對官員日常工作的監(jiān)督。因為正是在日常工作中的疏忽造成了事故頻發(fā)的現(xiàn)狀：更多地進行事前問責，也有助于減少不必要的經(jīng)濟損失和人員傷亡。

(三)問責形式單一且不規(guī)范。

理論上，官員承擔責任的形式主要有通報批評、引咎辭職、撤職、免職以及刑事處罰等。但實踐中，對官員的問責仍是以引咎辭職、撤職和免職為主。從總體上看。這種做法對官員的問責力度偏小，有關問責形式的規(guī)定也未與其他法律制度、尤其是司法制度相銜接。

追究問題官員的責任。至少能夠使受害者和家屬在心理上得到一定的滿足，從而有利于整個社會的穩(wěn)定與和諧。但在目前有關問責的法律法規(guī)尚未完善、我國官員問責制還未真正體系化的條件下。問責主體往往只顧及到安撫群眾的方面。這實際上是把官員的命運完全交由民意來安排。加大了問責的不確定性，最終將導致官員在各自崗位上如履薄冰，或者“胡亂”作為，或者選擇做“太平官”、“庸官”。

(四)問責程序、救濟程序以及官員復出機制不完善。

在問責程序方面，我國至今沒有一套完善的規(guī)則。因此，問責程序的啟動往往隨意性較大，如果社會反響不夠強烈，就可能大事化小、小事化無。問責過程也往往只是以官員級別和事件影響為基礎。難以排除人為因素的干擾。此外，問責程序的不公開，也剝奪了公眾的知情權和監(jiān)督權，不利于問責制度的健康發(fā)展。

在問責關系中，問責主體相對處于優(yōu)勢地位，而官員應享有的救濟途徑不暢通，違背了“有權利必有救濟”的原則?！豆珓諉T法》第90條規(guī)定，公務員對涉及本人的的人事處理不服的，可以向原處理機關申請復核；對復核結果不服的?？梢韵蛲壒珓諉T主管部門或者做出該人事處理的機關的上一級機關提出申訴——有關司法救濟的內(nèi)容并沒有出現(xiàn)在該條或其他條文中。《國家公務員申訴控告暫行規(guī)定》第20條甚至直接規(guī)定“受理申訴的機關做出的申訴處理決定。為最終決定”——剝奪了公務員尋求司法救濟的權利。此外，《行政訴訟法》第12條也排除了人民法院在“行政機關對行政機關工作人員的獎懲、任免等決定”這一事項上的司法管轄權。

在官員問責制深入人心之際?！凹賳栘煛?、“問責秀”等負面報道也不斷浮現(xiàn)。實際上，很大一部分問責僅僅是為了暫時平息民憤，或者轉(zhuǎn)移公眾視線，受到問責的官員很快便能官復原職或被另外委以他任。這并不是要說明那些曾經(jīng)受過處罰、處分的官員今后一定不能再上崗。而是要求官員被重新任用的過程應當透明、公開?；蛘呙鞔_設置一些出口。給這類官員戴罪立功、改過自新的機會。

三、完善官員問責制的基本思路

上述對官員問責制理論與實踐的探究，在一定意義上為這項制度的進一步完善提供了解決路徑。但綜合我國國情及以上各方面問題來看，有三個方面工作極為緊迫。

(一)提高責任意識和責任追究意識。

問責文化是官員問責制的靈魂。與西方發(fā)達國家相比，我國的問責文化具有明顯的滯后性，具體表現(xiàn)在意識形態(tài)上就是官員責任意識與公眾問責意識的淡薄。

我國兩千多年的封建思想，以及官僚系統(tǒng)中按照職位高低分配權力和資源的傳統(tǒng)，一直保持著根深蒂固的影響。在官員方面：權力崇拜早已是一種普遍的價值取向：作為國家權力的所有者，老百姓才是自己的“主人”，官員的職責應當是“為民服務”。在公眾方面：普通百姓普遍缺乏公民意識、維權意識。中國老百姓的善良忍耐和不與官爭的傳統(tǒng)心態(tài)，成全了多少官僚的驕橫跋扈觀念。

如果社會上下難以自發(fā)形成問責理念和問責文化。我們就有必要采取一些方式來營造一種問責氛圍。一方面，要對官員進行問責教育，培養(yǎng)責任意識，使“為人民服務”的觀念真正落實到日常工作中，成為一種習慣。另一方面，也是更為重要的方面。就是要改變公眾對政治的冷漠態(tài)度。鼓勵公眾積極參與政治生活、積極行使權利。公眾的責任追究意識將是對問責文化建設的最好支持。當然，配套的制度保障措施也應盡快跟上。使公眾的知情權、監(jiān)督權和話語權能夠得到充分體現(xiàn)。

(二)明確職責權限。

官員問責制的前提是職責明確。但我國目前在公務員崗位設置及其權限范圍上缺乏規(guī)范性。具體表現(xiàn)在：第一。黨政不分，以黨代政。實踐中。對重大問題的決策通常是由黨委研究、書記“拍板”，出了問題則由行政官員承擔責任。第二，正副職之間責任劃分不夠明確。名義上由“一把手”負責，實際上只追究了具體分管工作的副職。第三。不同層級和部門之問責任界限模糊，發(fā)生事故互相推諉，利益之所在則爭先恐后。

當前，問責對象難以準確定位的問題很大程度要歸因于對官員的職責權限劃分不明。為保證官員問責制的有效運行，必須根據(jù)權責一致原則，正確處理權力和責任的比例，層層分解責任，并具體落實到每一級別和每一崗位。

(三)建立官員問責制的完整體系。

制度是實現(xiàn)問責功能的有力保障。在制度方面，法律法規(guī)的系統(tǒng)化首當其沖。通過制定和完善有關法律，實現(xiàn)問責制的剛性化和規(guī)范化。使官員和醬通百姓對問責條件、問責過程、問責結果等各方面規(guī)定一目了然，從而自覺約束自身行為、維護自身權益。

然而，我國至今沒有一部關于問責制的全國性法律，對官員進行問責主要依據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例(試行)》、《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》、《黨內(nèi)干部辭職暫行規(guī)定》、《中華人民共和國公務員法》等相關規(guī)定，以及一些部門規(guī)章和地方政府規(guī)章。這些規(guī)范性文件不僅法律位階較低、問責標準不明確。而且在問責主體、問責對象、問責形式和問責程序等方面嚴重缺乏統(tǒng)一性。此外，地方政府在制定有關規(guī)則或辦法時不重視當?shù)貙嶋H地生搬硬套，導致實踐中難以操作，問責也難免流于形式。

問責制法律化還有另一層重要意義。目前，對官員的問責常止于“黨紀處分”或“行政處分”。這類處理結果與一些事故的嚴重程度、傷亡損失程度極不相稱，難以使公眾信服。因此，問題官員如果觸犯了刑法，不僅負有道義和政治上的責任。也要承擔起相應的法律后果，這樣才能真正平復受害者和廣大群眾的心理，也對其他官員起到一定的警戒作用。

建立問責法律體系的工程浩大。既要綜合考慮我國國情以及各地區(qū)的具體情況。又要注意與其他法律特別是刑事法律制度的銜接與協(xié)調(diào)。但從某種程度上說。建立、健全問責法律體系正是完善我國官員問責制的終極解決方法。

注釋：

①周亞越，行政問責制比較研究，中國檢察出版社，2008年，

②陳曉英，行政問責漸行漸深，呼喚專門法律面世，法制日報，2008年10月8日，

③洪暉，對官員問責制的若干思考，文教群論，2007年1月號下旬刊：第214頁，

④江正平。裴曉勇，我國，《行政問責法》，制定的理論思考，山西財經(jīng)大學學報，2008年4月第30卷第1期：第207頁，

⑤肖揚，賄賂犯罪研究，法律出版社，1994年，

⑥陳黨，行政問責實踐中存在的主要問題及解決途徑，民主與法制，2006年5月：第131頁。