淺論簡易行政程序

摘要 我國目前正在進(jìn)行統(tǒng)一的行政程序法構(gòu)、建，簡易程序作為其中的一個(gè)重要組成部分，它的設(shè)計(jì)合理性與否會(huì)直接影響到程序作用的發(fā)揮。本文試探討簡易行政程序，并結(jié)合應(yīng)松年教授的《中華人民共和國行政程序法》(試擬稿)中的簡易行政程序，談一下個(gè)人拙見。

關(guān)鍵詞 行政程序 效率 公正 簡易程序

中圖分類號(hào)：D922.1 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

一、簡易行政程序的內(nèi)涵

簡易行政程序作為一種獨(dú)立的制度首次出現(xiàn)在1996年的《行政處罰法》中，該法律對執(zhí)法人員運(yùn)用簡易程序?qū)ο鄬θ诉M(jìn)行當(dāng)場處罰作出了規(guī)定，并設(shè)定了一些適用條件，對于其他相應(yīng)制度都未涉及?！缎姓幜P法》中的當(dāng)場處罰，僅僅是簡易行政程序當(dāng)中的一種類型，并未涵蓋所有簡易行政程序的范圍。所以，到目前為止，對于簡易行政程序的內(nèi)涵還沒有一個(gè)統(tǒng)一的觀點(diǎn)。我國學(xué)界普遍觀點(diǎn)認(rèn)為，簡易行政程序是與普通行政程序相對，簡化了一般行政程序環(huán)節(jié)。但是。這里應(yīng)當(dāng)指出的是，我們不應(yīng)當(dāng)把簡易行政程序看成是一種普通行政程序的附屬程序，它應(yīng)當(dāng)是跟普通行政程序相對的獨(dú)立行政程序。其根本特征表現(xiàn)為“簡單方便”，“高效率”。具體表現(xiàn)為以下幾個(gè)方面：

第一，程序行使的簡易性。簡易行政程序是對普通行政程序的簡化，故主要是省略普通行政程序中不必要的環(huán)節(jié)，以此來達(dá)到簡易程序的簡便、易行的目的。

第二，程序行使的及時(shí)性。簡易行政程序的目的在于追求高效率性，所以在行使的時(shí)間上有嚴(yán)格的限制。拖延處理事務(wù)的時(shí)間只會(huì)浪費(fèi)大量的行政資源，也不利于當(dāng)事人及早擺脫“困境”。因此，在適用簡易程序時(shí)，除當(dāng)場作出行政決定外，其期限一般被嚴(yán)格限定在一定范圍內(nèi)，一般不宜過長。

第三，適用范圍的嚴(yán)格性。如前文所述。簡易行政程序是對一般行政程序的簡單化，其主要設(shè)定意義在于追求行政的高效率，我們都知道，效率與公平有時(shí)很難達(dá)到統(tǒng)一，故一味追求效率可能會(huì)不可避免地在一定程度上忽視程序正義價(jià)值的實(shí)現(xiàn)，不利于維護(hù)當(dāng)事人應(yīng)當(dāng)享有的基本權(quán)利。所以。應(yīng)當(dāng)對簡易程序的適用范圍應(yīng)作出合理的限定，來保證程序的公正和效率。

二、簡易行政程序的法律價(jià)值

行政程序法在20世紀(jì)開始成為行政法發(fā)展的重點(diǎn)，程序法中不同的法律價(jià)值對法律的制定和運(yùn)行會(huì)產(chǎn)生不同的影響。公正與效率的價(jià)值不僅由行政程序本身所具有的屬性決定的，同時(shí)它也受到客觀社會(huì)現(xiàn)實(shí)的制約。所以，由于各國行政權(quán)運(yùn)行情況的差異性，在行政程序法目標(biāo)模式的選擇上各國的側(cè)重點(diǎn)均有所不同，但對于實(shí)現(xiàn)程序的公正價(jià)值和效率價(jià)值卻一直都是各國行政程序法所要達(dá)到的目標(biāo)。我國當(dāng)然也不例外。

(一)簡易行政程序的公正價(jià)值。

公正是簡易行政程序的基本價(jià)值，但什么是公正?千百年來，學(xué)者們都沒有停止探尋，然后遺憾的是到現(xiàn)在為止，仍然沒有一個(gè)統(tǒng)一的概念。而公正的確就如博登海默所說：“正義有一張醬洛透斯似的臉，變化無常、隨時(shí)可呈不同形狀并具有極不相同的面貌。當(dāng)我們仔細(xì)查看這張臉并試圖解開隱藏其表面背后的秘密時(shí)。我們往往會(huì)深感迷惑?！?/p>

筆者認(rèn)為，行政公正，一般應(yīng)當(dāng)包含兩個(gè)方面的內(nèi)容——實(shí)體公正和程序公正，這兩個(gè)方面可認(rèn)為是結(jié)果和過程的關(guān)系。實(shí)體公正關(guān)注的是程序的結(jié)果，即外在價(jià)值，其以事實(shí)和正確適用法律為標(biāo)準(zhǔn)。程序公正則強(qiáng)調(diào)的是程序活動(dòng)本身是否具有合法性，是否達(dá)到了公正的要求，即程序的內(nèi)在價(jià)值。我們知道，就一個(gè)法律程序而言，首先，實(shí)體結(jié)果的公正性是不可缺少的。其次。除了具有手段性外。它自身還具有不同于結(jié)果的內(nèi)在價(jià)值。所以，在程序活動(dòng)中，我們不僅要保證實(shí)體公正，也要保證程序上的公正，這樣才能達(dá)到真正意義上的行政公正，才能維護(hù)當(dāng)事人的合法權(quán)益。

在這里應(yīng)當(dāng)指出的是，簡易行政程序是對一般行政程序的簡化，刪去了某些“不特定必要”的程序步驟，這可能會(huì)對行政程序公正的完善程度造成不利的影響，也有可能讓當(dāng)事人對簡易行政程序的公正性產(chǎn)生不信任。雖然如此，但是現(xiàn)司法實(shí)踐中，大多數(shù)當(dāng)事人對于這種程序公正的部分減損仍是可以容忍的，究其原因在于，程序的簡化也不是隨意的，而只是是根據(jù)需要精簡了“不必要”的程序步驟，簡易行政程序仍然是以正當(dāng)程序?yàn)槠浠緝r(jià)值取向。仍然實(shí)現(xiàn)著“最低程度”的程序公正。所以，只要程序能夠被科學(xué)地設(shè)計(jì)和嚴(yán)格地執(zhí)行，程序公正就可以得到維護(hù)。所以。從簡易行政程序的一般原理出發(fā)，簡易行政程序與結(jié)果公正之間并沒有矛盾之處。

(二)簡易行政程序的效率價(jià)值。

除了公正，效率也是行政程序法的基本價(jià)值之一，而簡易行政程序則更加注重效率價(jià)值。美國學(xué)者波斯納認(rèn)為。最大限度地減少法律實(shí)施過程中的經(jīng)濟(jì)耗費(fèi)是評價(jià)和設(shè)計(jì)法律程序時(shí)所應(yīng)考慮的重要價(jià)值。

對于效率的含義學(xué)者們有不同的觀點(diǎn)，一般意義上是指。從一個(gè)給定的投入量中獲得最大的產(chǎn)出，即以最少的資源消耗取得同樣的效果，或以同樣的資源消耗取得最大效果。行政程序是行政機(jī)關(guān)行使行政權(quán)所應(yīng)當(dāng)遵循的方式、步驟和時(shí)限，有一個(gè)連續(xù)的過程。行政權(quán)行使的方式、步驟和時(shí)間設(shè)計(jì)的合理性就決定著行政程序的效率。所以，在設(shè)置簡易行政程序時(shí)，對于一些不必要的環(huán)節(jié)盡量刪除，對于一些難易程度不同的行政活動(dòng)在時(shí)限上區(qū)別對待。規(guī)定不同的時(shí)限。通過對程序的合理簡化設(shè)計(jì)來達(dá)到效率價(jià)值。

(三)簡易行政程序中公正與效率的協(xié)調(diào)。

公正和效率的價(jià)值追求不同的目標(biāo)。彼此很容易發(fā)生沖突，為了平衡這兩種關(guān)系，“最低限度的公正”理論為我們提供了解決問題的方法?！白畹拖薅鹊墓崩碚搹?qiáng)調(diào)的是保留程序中不可或缺的部分，而舍去不必要的部分，盡量簡化程序，節(jié)約行政資源，在保障最低公正價(jià)值的范圍內(nèi)追求最大的效率價(jià)值。所以。簡易行政程序一般至少包含以下幾個(gè)方面：(1)無偏私地對待當(dāng)事人；(2)當(dāng)事人為自己辯護(hù)的權(quán)利；(3)說明理由。

三、簡易行政程序的類型和范圍

(一)簡易行政程序的類型。

考察國內(nèi)外的行政程序相關(guān)立法可以發(fā)現(xiàn)，簡易程序并不具有統(tǒng)一的模式，而是表現(xiàn)為不同的類型，主要有以下幾種：

1 當(dāng)場處理程序。

當(dāng)場處理程序是指行政機(jī)關(guān)對于符合條件的行政案件當(dāng)場作出處理決定的程序制度。由于其很容易侵害當(dāng)事人的權(quán)益，所以，其使用范圍有嚴(yán)格的限制。我國《行政處罰法》對此制度有相關(guān)規(guī)定。

2 非正式程序。

非正式程序主要是指通過書面審查的方式對相對人的權(quán)益作出處理。其適用的范圍很小，主要對于一些無須當(dāng)事人作出口頭陳述的情形。其優(yōu)點(diǎn)在于程序簡行政效率高。但對于事實(shí)復(fù)雜的事項(xiàng)。非正式程序不能提供當(dāng)事人參與的機(jī)會(huì)。因此，非正式程序的適用也被嚴(yán)格限制在一定范圍內(nèi)。

3 緊急處理程序。

緊急處理程序也是一種簡易行政程序。它是在緊急、重大突發(fā)事件、嚴(yán)重危害國家、社會(huì)公共利益等情況下行政主體應(yīng)當(dāng)遵循的特殊程序。緊急行政程序強(qiáng)調(diào)效率原則。在依法行政的基礎(chǔ)上，通過變通和簡化有關(guān)程序步驟，迅速、及時(shí)地實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)。緊急處理程序的簡易化表現(xiàn)為：(1)程序環(huán)節(jié)的省略。(2)程序行使方式的變通。(3)時(shí)限的縮短。

(二)簡易行政程序的適用范圍。

在具體設(shè)計(jì)簡易行政程序制度時(shí)?？梢詫⑵溥m用范圍規(guī)定以下幾個(gè)方面：

第一，事實(shí)清楚、證據(jù)確鑿、對當(dāng)事人的權(quán)益影響不大同時(shí)也不涉及其他利害關(guān)系人的合法權(quán)益的案件。

第二，情節(jié)簡單，不需要通過復(fù)雜的調(diào)查就能了解清楚事實(shí)的案件。

第三，重大突發(fā)事件等緊急危險(xiǎn)狀態(tài)下，為維護(hù)當(dāng)事人利益或者社會(huì)公共利益，行政機(jī)關(guān)可以自行決定適用簡易行政程序。但對于行政機(jī)關(guān)作出的是否應(yīng)當(dāng)適用簡易程序的決定，當(dāng)事人可以向作出機(jī)關(guān)申請復(fù)議。

對于復(fù)議的處理。如果應(yīng)當(dāng)適用一般行政程序而行政機(jī)關(guān)適用了簡易程序，復(fù)議機(jī)關(guān)和人民法院可以違反法定程序?yàn)橛?，撤銷并責(zé)令行政機(jī)關(guān)重新作出行政行為。造成當(dāng)事人的利益損失，行政主體應(yīng)當(dāng)給與賠償。行政機(jī)關(guān)不予賠償?shù)恼埱螽?dāng)事人也可以向上級行政機(jī)關(guān)提起復(fù)議或者向人民法院提起訴訟。

設(shè)置一種相對合理的簡易程序。將有利于行政程序效率的提高，保證這一點(diǎn)的關(guān)鍵在于簡易程序適用范圍的合理設(shè)定。如何設(shè)定這一標(biāo)準(zhǔn)，以便用簡易程序處理那些真正適合它處理的案件，是建構(gòu)簡易程序的關(guān)鍵所在。

應(yīng)松年教授的《中華人民共和國行政程序法》(試擬稿)中，第三章第九節(jié)的簡易程序存在問題。具體來講，第100條(適用范圍)：“法律、法規(guī)規(guī)定適用簡易程序作出行政決定的，適用本節(jié)的規(guī)定?！边@一條單獨(dú)看是不存在問題，而且可以看出簡易程序的適用范圍很廣。但是結(jié)合我國現(xiàn)存的法律以及該稿簡易程序的規(guī)定來看，就存在很嚴(yán)重的問題。

在我國行政立法中。簡易行政程序作為一種獨(dú)立的程序制度首次出現(xiàn)在1996年的《行政處罰法》。但《行政處罰法》對簡易行政程序的規(guī)定過于簡單。其內(nèi)涵過于狹窄，不能涵蓋所有的簡易行政程序類型。而從該草案中具體條文來看也只體現(xiàn)出兩種情況及：行政處罰、當(dāng)場決定。而實(shí)質(zhì)上這兩者是一種情況，行政處罰并不等于簡易程序，行政處罰應(yīng)當(dāng)只是其中的一種情形，而該草案稿卻將行政處罰與簡易程序等同，因此，該簡易程序設(shè)置范圍的不合理，嚴(yán)重違背了設(shè)置簡易程序目的性，行政程序的效率并沒有從分體現(xiàn)出來。

所以，在現(xiàn)階段法律對簡易程序的規(guī)定還不完善的情況下，行政程序法就應(yīng)當(dāng)完善其不足之處，對于簡易程序的適用范圍應(yīng)當(dāng)給出一個(gè)基本合理的范圍，來發(fā)揮設(shè)計(jì)該制度應(yīng)有的目標(biāo)，以及上文列出的范圍是草案應(yīng)當(dāng)考慮的。

四、簡易行政程序的基本制度

簡易行政程序設(shè)置的目標(biāo)是為了實(shí)現(xiàn)行政效率的最大化，然而，如果我們拋開效率，追求程序上的公正價(jià)值，則意味著程序活動(dòng)成本的增加。那么，從這個(gè)角度來說，程序的公正與效率價(jià)值兩者之間存在一定的沖突，因此，我們需要平衡兩者之間的沖突，如何有效解決呢?筆者認(rèn)為應(yīng)當(dāng)把公正擺在第一位，必須在簡易行政程序中保證最低程度的程序公正，這樣才能確保簡易行政程序的正當(dāng)化。因此，在簡易行政程序中，以下程序制度是必不可少的：

第一，說明具體行政行為的原因。行政機(jī)關(guān)在作出具體行政行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)向行為相對人說明作出該項(xiàng)不利決定的事實(shí)因素、法律依據(jù)等。

第二，通知義務(wù)。行政機(jī)關(guān)在作出具體行政行為的的過程中，應(yīng)當(dāng)履行通告義務(wù)，告知相對人其應(yīng)當(dāng)享有的權(quán)利或獲得權(quán)利的方法。并且在作出具體行政行為以后，告知相對人獲得法律救濟(jì)的途徑。

第三，聽取意見。行政機(jī)關(guān)在作出具體行政行為時(shí)，應(yīng)當(dāng)聽取相對人的意見，行為相對人有表達(dá)自己意見的權(quán)利。

第四，回避制度。為了保證公正執(zhí)法。維護(hù)法律的正義和尊嚴(yán)，應(yīng)當(dāng)建立，回避制度，行政執(zhí)法人員在處理與他們有利害關(guān)系的法律事務(wù)時(shí)，應(yīng)當(dāng)予以回避，否則無法保證處理結(jié)果能符合法律的公正性。

在應(yīng)松年教授的《中華人民共和國行政程序法》(試擬稿)中，具體條文中僅涉及到聽取當(dāng)事人意見的保障制度，對于其他基本制度并未涉及到。簡易程序雖極大的重視效率問題，但最基本的公正價(jià)值還是要保障的，而在程序中能夠保障當(dāng)事人公正的恰恰是那些基本制度，所以基于此，試擬稿還需要對基本的制度進(jìn)行完善。

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