我國(guó)公務(wù)員回避制度研究

摘要 公務(wù)員回避制度是指通過(guò)法制化的方式，防止情感因素或其他因素滲入公共行政領(lǐng)域，從而實(shí)現(xiàn)公平、公正、規(guī)范行政的目標(biāo)。本文從公務(wù)員回避制度的內(nèi)涵、歷史沿革、意義、分類(lèi)等角度，系統(tǒng)地闡述回避制度的相關(guān)理論與實(shí)踐，以期對(duì)當(dāng)前的行政體制提出些許啟示。

關(guān)鍵詞 公務(wù)員回避制度 任職回避 公務(wù)回避 地域回避

中圖分類(lèi)號(hào)：DF713 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

公務(wù)員回避制度是世界上許多國(guó)家所采用的一種保證公平、公正行政的基本制度。“回避”作為一個(gè)法律名詞出現(xiàn)在人們的政治生活中。最早是指在司法審判中審判人員由于同案件有利害關(guān)系而不能參加該案的審判。相應(yīng)地，在行政程序中，同行政相對(duì)人或行政相關(guān)標(biāo)的有利害關(guān)系的公務(wù)員必須避免參加有關(guān)的行政活動(dòng)，以確保行政行為形式上的公正。

一、公務(wù)員回避制度的內(nèi)涵

公務(wù)員回避制度，是指為了公務(wù)員不因親屬關(guān)系等因素對(duì)公共行政產(chǎn)生不良影響，通過(guò)對(duì)公務(wù)員所任職務(wù)、任職地區(qū)和執(zhí)行公務(wù)等方面作出的限制性規(guī)定的法律規(guī)范的總和。人事行政領(lǐng)域的回避制度實(shí)際上是公務(wù)員任職的一種消極資格，是為防止國(guó)家公務(wù)員利用職權(quán)、徇私舞弊而對(duì)其任職和執(zhí)行公務(wù)有所限制。它實(shí)際上是通過(guò)嚴(yán)守進(jìn)入公共行政領(lǐng)域的路徑以及實(shí)施行政行為的開(kāi)端。來(lái)確保國(guó)家工作人員公正、廉潔地履行公職。從公務(wù)員回避制度的范圍、過(guò)程及其實(shí)施結(jié)果來(lái)看，它具有以下基本特點(diǎn)：

(一)廣泛性。

從公務(wù)員回避制度的實(shí)施過(guò)程來(lái)看。回避制度貫穿于整個(gè)公務(wù)員管理的全過(guò)程與各項(xiàng)實(shí)施程序之中。因此，對(duì)公務(wù)員回避制度的管理要與其他環(huán)節(jié)配套適用，公務(wù)員任免機(jī)關(guān)在錄用、交流和晉升公務(wù)員的過(guò)程中。應(yīng)對(duì)公務(wù)員進(jìn)行嚴(yán)格檢查，以確定其是否有需要回避的情況。有些學(xué)者將此種特性稱(chēng)為回避制度的嚴(yán)密性

(二)預(yù)防性。

公務(wù)員回避是一種事前規(guī)制。即不論公務(wù)員在公共事務(wù)的推行過(guò)程中是否會(huì)因親屬關(guān)系等因素對(duì)公正、廉潔執(zhí)法產(chǎn)生不良影響，都必須按照規(guī)定實(shí)施回避。這是因?yàn)椋问焦凸娦湃卧谡麄€(gè)行政過(guò)程中占有舉足輕重的地位。可以想象，從某種被質(zhì)疑的程序出發(fā)很難生成一個(gè)被信任的行政結(jié)果。因而從程序來(lái)講，它就像一道“防火墻”，具有預(yù)防功用。

(三)強(qiáng)制性。

回避制度實(shí)施的目的在于確保公共事務(wù)的順利推行，以實(shí)現(xiàn)公共行政的公平、公正與效能等價(jià)值。對(duì)于公務(wù)員而言，在法律規(guī)定的范圍內(nèi)實(shí)行回避，是對(duì)其行政行為的一種法定邊界，無(wú)論公務(wù)員本人的意愿如何，其必須履行的此項(xiàng)義務(wù)。

二、公務(wù)員回避制度的歷史沿革

我國(guó)是現(xiàn)代公務(wù)員回避制度的發(fā)源地。所謂回避，就是因避嫌而不參與其事。包括“避親”和“避籍”兩個(gè)方面。在漫長(zhǎng)的封建社會(huì)中。封建統(tǒng)治者就在官吏的選拔和任用上實(shí)施了回避制度，其目的是為了限制和防止中央和地主官吏利用親屬舊故相互勾結(jié)，動(dòng)搖以致瓦解君主的封建統(tǒng)治。據(jù)考證，漢代為防止親屬間在任官過(guò)程中結(jié)黨營(yíng)私，即所謂“州郡向黨，人情比周”，特制定《三互法》，是指婚姻之家的兩州人不得交互為官，這被認(rèn)為是我國(guó)對(duì)回避制度的最早規(guī)定。唐宋時(shí)期，回避制度既繼承漢代的做法，又有所創(chuàng)新和發(fā)展，具體表現(xiàn)在以下幾點(diǎn)：一是同一機(jī)構(gòu)內(nèi)有隸屬關(guān)系的親屬要回避；二是親屬之間雖無(wú)職務(wù)上的隸屬關(guān)系。但不便于執(zhí)行公務(wù)亦要回避；三是對(duì)地區(qū)回避作出了明確規(guī)定；四是宋朝明確規(guī)定了任職回避。明清時(shí)，對(duì)本籍和鄰籍的回避則更為具體嚴(yán)格，回避制趨于完善?！澳先斯俦?，北人官南”是明初任官的基本原則。清代不但完全襲古，而且較前朝擴(kuò)大了回避范圍，有了進(jìn)一步發(fā)展。雍正時(shí)期還對(duì)親屬關(guān)系和師生關(guān)系的回避作出了特別規(guī)定。

我國(guó)古代回避制度的建立，在整頓吏治，幫助官員擺脫各種宗法關(guān)系、裙帶關(guān)系的羈絆等方面起到了積極的作用，同時(shí)也為國(guó)家機(jī)器的正常運(yùn)轉(zhuǎn)營(yíng)造了良好的環(huán)境。

我國(guó)人事制度在改革之初就比較重視回避制度，并在相關(guān)法律、法規(guī)中，設(shè)專(zhuān)章規(guī)定了公務(wù)員和黨政領(lǐng)導(dǎo)干部的回避制度。但實(shí)踐中，這一制度的實(shí)施卻并非盡如人意，大量的公務(wù)員仍深陷于親緣、地緣網(wǎng)絡(luò)中，以權(quán)謀私，滋生腐敗。因此嚴(yán)格實(shí)行公務(wù)員回避制度具有十分緊迫的必要性：

(一)純潔行政環(huán)境和政府形象，利于公務(wù)員健康成長(zhǎng)。

現(xiàn)代政府追求建立良好形象，其內(nèi)在本質(zhì)是提高政府、公務(wù)員的聲望和威信。政府及各部門(mén)通過(guò)建立和諧的人際關(guān)系，使行政組織內(nèi)部關(guān)系更為融洽，如果各種“關(guān)系網(wǎng)”充斥行政機(jī)關(guān)。則會(huì)嚴(yán)重地破壞和干擾行政機(jī)關(guān)的自我管理機(jī)制的正常發(fā)揮。建立和實(shí)行公務(wù)員回避制度，能將各種關(guān)系網(wǎng)減至最低，有利于行政機(jī)關(guān)的自我管理和公務(wù)員的健康成長(zhǎng)。

(二)防止不正之風(fēng)的滋生和繁衍，密切黨群、干群關(guān)系。

諸多事實(shí)表明，人情與國(guó)法混為一體必然妨礙黨和國(guó)家方針政策的正確執(zhí)行，敗壞黨政聲譽(yù)。挫傷干群感情和積極性。當(dāng)群眾的積怨不能通過(guò)正常的渠道得以疏解時(shí)，社會(huì)的不安定因素就會(huì)上升。因此，回避制度的適用必將在防止不正之風(fēng)的繁衍和密切干群關(guān)系上發(fā)揮極其重要的作用。

(三)促進(jìn)國(guó)家機(jī)關(guān)自我管理，提高行政效率。

人類(lèi)具有天然的公正情感。在相互交往的過(guò)程中維護(hù)公正的狀態(tài)是社會(huì)發(fā)展的基本前提。當(dāng)人類(lèi)選擇了法律作為解決爭(zhēng)議的手段時(shí)，程序的公正成為當(dāng)事人關(guān)注的焦點(diǎn)，并應(yīng)當(dāng)被制度設(shè)計(jì)者視為首選的法律價(jià)值?；乇苤贫扔欣谙姓鄬?duì)人的思想顧慮，在一定程度上減緩了相對(duì)人與行政主體之間的對(duì)立情緒。使其易于接受行政主體作出的對(duì)其產(chǎn)生消極影響的結(jié)果，增加了公眾對(duì)行政主體的信任和對(duì)法治政府的尊重，提高行政效率。

三、公務(wù)員回避制度的種類(lèi)

公務(wù)員回避制度與公共行政的具體實(shí)踐密切相關(guān)。回避的形式亦是多種多樣，主要包括以下三種：任職回避、公務(wù)回避和地域回避。

(一)任職回避。

任職回避。是指不允許有規(guī)定范圍內(nèi)的具有特定關(guān)系的人在一定職務(wù)范圍內(nèi)任職的規(guī)定。由于親情具有非理性和高度人身依附性等特點(diǎn)，決定了親情與公共行政所要求的公平公正等基本要素有本質(zhì)上的沖突。我國(guó)《公務(wù)員法》第68條第1款明確規(guī)定：“公務(wù)員之間有夫妻關(guān)系、直系血親關(guān)系、三代以?xún)?nèi)旁系血親以及近姻親關(guān)系的，不得在同一機(jī)關(guān)擔(dān)任雙方直隸于同一領(lǐng)導(dǎo)人員的職務(wù)或者有直接上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的職務(wù)，也不得在其中一方擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的機(jī)關(guān)從事組織、人事、紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)和財(cái)務(wù)工作?！惫P者將具體闡釋我國(guó)當(dāng)前的這一規(guī)范內(nèi)容：

1、任職回避的親屬關(guān)系。公務(wù)員法中對(duì)于親屬關(guān)系的界定主要參考我國(guó)婚姻法的內(nèi)容，是指由婚姻、血緣和法律擬制而形成的具有權(quán)利義務(wù)內(nèi)容的特定主體之間的社會(huì)關(guān)系。我國(guó)古代以服制界定親屬關(guān)系，五服。之內(nèi)均為親屬，其中最輕的孝服是“緦麻”，是指凡為曾祖父母、族伯父母、族兄弟姐妹、未嫁族姐妹和外姓中的表兄弟、岳父母穿孝都用這個(gè)檔次。由此可以看出，公務(wù)員法中對(duì)于“親屬關(guān)系”的定義是狹窄于傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)意義的親屬界定的。

2、任職回避的親屬范圍。公務(wù)員從事公務(wù)的理想狀態(tài)是沒(méi)有任何親屬關(guān)系。這樣可以最大限度的保證公務(wù)員在人事選拔、執(zhí)行公務(wù)等方面排除親情干擾。但這種理想狀態(tài)的實(shí)踐不僅是困難的，更加是行政成本過(guò)高的、不必要的安排。因此我國(guó)將任職回避的親屬范圍限定在四類(lèi)親屬上：即配偶、直系血親、三代以?xún)?nèi)旁系血親和近姻親。

3、任職回避的內(nèi)容。回避內(nèi)容的確定主要考慮職務(wù)之間是否具有命令服從關(guān)系和相互監(jiān)督關(guān)系。在此種職務(wù)關(guān)系中。親屬關(guān)系的存在極易發(fā)生以情代法的情形，因此我國(guó)公務(wù)員法規(guī)定具有規(guī)定親屬關(guān)系的公務(wù)員不得擔(dān)任以下職務(wù)：第一，不得在同一機(jī)關(guān)擔(dān)任隸屬于同一領(lǐng)導(dǎo)人物的職務(wù)，這樣避免二者具有同事和親屬雙重身份，影響行政活動(dòng)的正常展開(kāi)：第二，不得在同一機(jī)關(guān)擔(dān)任有直接上下級(jí)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的職務(wù)。這主要是保證命令服從關(guān)系的順利推行；第三，不得在其中一方擔(dān)任領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的機(jī)關(guān)從事組織、人事、紀(jì)檢、監(jiān)察、審計(jì)和財(cái)務(wù)工作。這主要是基于相關(guān)部門(mén)特殊性質(zhì)以及與領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)公務(wù)員的關(guān)系——紀(jì)檢、監(jiān)察和審計(jì)工作的目的是用以基督領(lǐng)導(dǎo)者的，如果由領(lǐng)導(dǎo)者的親屬來(lái)?yè)?dān)任則可能起到不正當(dāng)?shù)谋Ｗo(hù)作用，難以確保紀(jì)檢、監(jiān)察和審計(jì)工作的有效進(jìn)行。

(二)公務(wù)回避。

公務(wù)回避，是指公務(wù)員在行使職權(quán)的過(guò)程中，因與其所處理的事務(wù)有利害關(guān)系，為保證實(shí)體處理結(jié)果和程序進(jìn)展的公正性，依法終止職務(wù)行為而由其他公務(wù)員來(lái)行使相應(yīng)的職權(quán)。公務(wù)回避是以任職回避為前提的，任職回避是在公務(wù)員任職的人口攔截可能影響公正執(zhí)法的因素，而公務(wù)回避則是對(duì)于已經(jīng)任職的公務(wù)員排除其非法執(zhí)行公務(wù)的可能?？紤]到一些非直接的利害關(guān)系對(duì)公共權(quán)力行使可能產(chǎn)生的微乎其微的影響，我國(guó)《公務(wù)員法》第70條以是否影響公務(wù)員公正執(zhí)行公務(wù)為標(biāo)準(zhǔn)，規(guī)定了三類(lèi)公務(wù)回避的情形：“公務(wù)員執(zhí)行公務(wù)時(shí)，有下列情形之一的，應(yīng)當(dāng)回避：涉及本人利害關(guān)系的，或者與本人有夫妻關(guān)系、直系血親關(guān)系、三代以?xún)?nèi)旁系血親以及近姻親關(guān)系的人員有利害關(guān)系的，其他可能影響公正執(zhí)行公務(wù)的?！?/p>

人類(lèi)都有趨利避害的天性，法諺有“自己不能作自己案件的法官”。當(dāng)涉及本人或近親屬的利益時(shí)，人往往很難站在客觀的立場(chǎng)作出公正的判斷。即便真的有大義滅親公正執(zhí)法的工作人員，其判斷結(jié)果也很難令相對(duì)人信服。另外《公務(wù)員法》比《公務(wù)員暫行條例》增加了一條兜底條款，是為更加科學(xué)合理。筆者認(rèn)為對(duì)于“可能影響公正執(zhí)行公務(wù)的其他情形”可以借鑒我國(guó)司法制度中關(guān)于回避的規(guī)定，是指：(1)公務(wù)員是行政管理相對(duì)人或與相對(duì)人有夫妻關(guān)系、直系血親關(guān)系、三代以?xún)?nèi)旁系關(guān)系以及近姻親關(guān)系的；(2)公務(wù)員與相對(duì)人或相對(duì)人的知悉親屬有戀愛(ài)、同事或較為密切的同學(xué)、同鄉(xiāng)、師生關(guān)系的；(3)公務(wù)員或其主要家庭成員曾與相對(duì)人公開(kāi)發(fā)生較大矛盾沖突或曾有較大積怨的；(4)公務(wù)員與相對(duì)人有其他直接或間接利害關(guān)系?？赡苡绊懝龍?zhí)行公務(wù)的情形。

(三)地域回避。

所謂地域回避，是指擔(dān)任一定職務(wù)的公務(wù)員，為了公正履行職務(wù)，不得在親屬關(guān)系比較集中的原籍地、出生地、成長(zhǎng)地等不適宜任職的地區(qū)任職。地域回避就是要在某種程度上割斷領(lǐng)導(dǎo)人員的人脈，減少其公正執(zhí)行公務(wù)的羈絆和阻力。沒(méi)有適當(dāng)?shù)牡赜蚧乇?，任職回避和公?wù)回避就很難實(shí)現(xiàn)。我國(guó)《公務(wù)員法》第69條明確規(guī)定：“公務(wù)員擔(dān)任鄉(xiāng)級(jí)機(jī)關(guān)、縣級(jí)機(jī)關(guān)及其有關(guān)部門(mén)主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的，應(yīng)當(dāng)實(shí)行地區(qū)回避”。

實(shí)行地域回避的人員是指擔(dān)任縣、鄉(xiāng)兩級(jí)有關(guān)部門(mén)的主要領(lǐng)導(dǎo)人。關(guān)于“有關(guān)部門(mén)”現(xiàn)行公務(wù)員法沒(méi)有作出相關(guān)規(guī)定，筆者認(rèn)為范圍應(yīng)作廣義規(guī)定。結(jié)合相關(guān)規(guī)定?！坝嘘P(guān)部門(mén)”應(yīng)當(dāng)包括：紀(jì)委、組織部、法院、檢察院、公安局、監(jiān)察局、人事局、財(cái)政局和審計(jì)局。領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)通常指正職領(lǐng)導(dǎo)人員，有關(guān)副職是否納入回避范圍目前尚無(wú)定論。筆者認(rèn)為應(yīng)視其具體職權(quán)而定，對(duì)于實(shí)際掌握重要職權(quán)的副職領(lǐng)導(dǎo)人員當(dāng)然應(yīng)當(dāng)適用回避規(guī)定。關(guān)于實(shí)行地域回避的公務(wù)員的人員和地域范圍的規(guī)定主要考慮了回避的可操作性及公務(wù)人員的職權(quán)。首先。如果擴(kuò)大回避范圍到省級(jí)以上，增加了人員調(diào)配成本，給公務(wù)員的工作和生活帶來(lái)不便，可操作性不容樂(lè)觀；其次，非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的公職人員在執(zhí)行公務(wù)中可能對(duì)相對(duì)人的權(quán)益產(chǎn)生的實(shí)際影響比較小，同時(shí)又對(duì)當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況相對(duì)熟悉，在一定程度上方便工作的開(kāi)展，放未被納入回避之列。

注釋?zhuān)?/p>

①李春燕主編，中華人民共和國(guó)公務(wù)員法教程，中國(guó)法制出版社2005年版，第252頁(yè)，

②吳春華、溫志強(qiáng)主編，中國(guó)公務(wù)員制度，南開(kāi)大學(xué)出版社2008年版，

③譚功榮，公務(wù)員制度概論，北京大學(xué)出版社2007年版，

④蒲堅(jiān)，中國(guó)古代行政立法，北京大學(xué)出版社2007年版，第153頁(yè)，

⑤即“婚姻之家及兩州人士，不得對(duì)相監(jiān)臨”，

⑥張鋒主編，國(guó)家公務(wù)員制度新論，中國(guó)人民公安大學(xué)出版社2006年版，第260頁(yè)。

⑦筆者洼：五服具體指的是斬衰(音崔，指喪服)、齊衰、大功(功同工，指做工，大功即做工粗)、小功(做工細(xì))、緦麻。