《國務(wù)院關(guān)于實施成品油價格和稅費改革的通知》淺析

摘要 早在1994年，有關(guān)部門就正式提出是了開征燃油稅的建議。然而，直到14年后的2008年，國一務(wù)院的相關(guān)改革方案才得以出臺。這無疑是我國財稅體制改革的重要進步，并且符合當前擴大內(nèi)需、保持經(jīng)濟平穩(wěn)較快增長的要求，有助于節(jié)能減排，推動汽車工業(yè)的技術(shù)進步和結(jié)構(gòu)調(diào)整，有利于形成節(jié)約型的生產(chǎn)方式和消費方式，促進科學(xué)發(fā)展。同時，我們不應(yīng)忽視：該方案出臺后社會各階層對此的異議也不在少數(shù)。其中涉及到多方面問題是需要仔細考量。

關(guān)鍵詞 燃油稅改革 合法 合理

中圖分類號：F726.1 文獻標識碼：A

一、合法性分析

這次改革以成品油“費改稅”為主線，并確立了相應(yīng)的配套措施，包括成品油價的形成機制及完善措施，改革的相關(guān)問題以及實施時間等方面的內(nèi)容。因此，燃油稅的征收也就成為了公眾關(guān)注的熱點問題。

1997年，全國人大通過的《中華人民共和國公路法》第三十六條規(guī)定：“公路養(yǎng)路費用采取征收燃油附加費的辦法。擁有車輛的單位和個人，在購買燃油時。應(yīng)當按照國家有關(guān)規(guī)定繳納燃油附加費。征收燃油附加費的。不得再征收公路養(yǎng)路費。具體實施辦法和步驟由國務(wù)院規(guī)定。燃油附加費征收辦法施行前，仍實行現(xiàn)行的公路養(yǎng)路費征收辦法。1999年，全國人大審議通過了《關(guān)于修改<中華人民共和國公路法>的決定》的修正案，取消了征收養(yǎng)路費的相關(guān)內(nèi)容，將該法案的第三十六條改為：“國家采用依法征稅的辦法籌集公路養(yǎng)護資金，具體實施辦法和步驟由國務(wù)院規(guī)定?！?004年，《公路法》的修正案中并未對該條進行修改。根據(jù)上述所列舉的條文可知：1999年10月31日起，國家已經(jīng)正式確定將公路的養(yǎng)路費收取改為征稅的方式，只是具體的辦法和措施由國務(wù)院來規(guī)定。但是。公路法只是用了“征稅”這樣的字眼，那么就可能產(chǎn)生兩種解釋：其一，設(shè)立新稅種，可以是燃油稅或者是其他的稅種。根據(jù)我國立法法第八條的規(guī)定基本經(jīng)濟制度以及財政、稅收、海關(guān)、金融、和外貿(mào)的基本制度是只能制定的法律的，也就是通常所說的法律保留原則。而新稅種的設(shè)定當然屬于立法法第八條的范圍之內(nèi)。同時。立法法又在第九、十條中規(guī)定可以通過授權(quán)的形式將權(quán)力轉(zhuǎn)移給行政機關(guān)，但是授權(quán)的內(nèi)容必須是明確的。因此，依據(jù)該種解釋，國務(wù)院應(yīng)當是在合適的時間內(nèi)以行政法規(guī)的形式進行行政立法活動。但是國務(wù)院卻在十年之后以行政公文的形式來實現(xiàn)法律的授權(quán)。從這一層面上看，《通知》從內(nèi)容以及形式上都是違背上位法的。其二，仍然使用已經(jīng)確定的稅種，僅僅將收費項目納入到該稅種之下。這樣國務(wù)院只需要通過規(guī)定具體的實施規(guī)則即可，因此行政公文的形式就已經(jīng)足夠了。顯然，《通知》采取了第二種解釋。但是，這種解釋也不免牽強。盡管只是在原有稅種之下進行了稅收額度的調(diào)整。而相對于該收費事項而言便具有了完全的“設(shè)立”性質(zhì)。因此，不管從哪種解釋上看國務(wù)院出臺的《通知》都是與上位法相抵觸的。

二、合理性分析

1 從《通知》制定程序上看：首先，2008年12月5日，國家發(fā)改委等部門公布了《成品油價稅費改革方案(征求意見稿)》，征求意見的時間只有七天。相對于它的十四年的出臺時間來說似乎太短了。同時，在這短短的七天時間里征求了五萬多條意見，而該方案于2009年1月1日便開始施行，可以看出這樣的方案是不成熟的。缺少了公眾的廣泛參與，對公眾的意見難以做到充分的把握，這樣在一定程度上消弱了公民參與公共事務(wù)的熱情，同時也使得法案本身的正當性受到質(zhì)疑。

2 《通知》將養(yǎng)路費等六項收費變?yōu)檎魇粘善酚拖M稅。并相應(yīng)地提高了稅額。其用意在于節(jié)約自然資源，使經(jīng)濟的發(fā)展走一條可持續(xù)發(fā)展的道路。但是，通過一升汽油或柴油征收1元或者0.8元的稅是否能夠抑制用戶的高消費量以及提升汽車產(chǎn)業(yè)研發(fā)節(jié)油性產(chǎn)品的能力?這還需要進一步分析。從《通知》中的表述以及用戶的計算看出，提高的消費稅在實質(zhì)上與以前所受的養(yǎng)路費等費用在價值是相當?shù)?，因此，這樣的改革只是在征收制度上存在差異，對于用戶以及汽車產(chǎn)業(yè)所產(chǎn)生的意義并不如前面敘述的那樣。這樣說來，費改稅并不能緩解經(jīng)濟發(fā)展與自然資源之間的矛盾。

3 《通知》中提出要“逐步有序取消政府還貸二級公路收費”。而據(jù)有關(guān)資料顯示，我國車主需要繳納大量的稅費。包括新車增值稅，消費稅。購置稅、新車檢驗費、牌照費、照相費、行駛證工本費、車輛移動證費、工商驗證費、臨時養(yǎng)路費、城市增容費、消費附加費、教育基金費、道路路橋建設(shè)維修費、車船使用稅、養(yǎng)路費(標準不等)、車輛管理費(車管部門征收，包括車檢費、管理費、排放檢測費等)、停車費、保險費、營運車輛營運管理費、路橋費、車船使用稅等等。其中僅路橋費就占到了很大的比例，因此，取消二級公路收費具有進步意義。但是，《通知》中用到了“逐步有序”，也就意味著“取消”并非普遍意義上的。同時，“取消”的內(nèi)容只包括政府還貸的二級公路，高速公路，以及其他非由政府還貸的公路并不在范圍之內(nèi)。因此，“取消”并非全面的取消。所以，這樣的措施并不能給車主“減負”。當前全球經(jīng)濟低迷，增強市場主體的活力的重要措施就在于減少稅負，加快各種生產(chǎn)要素的流通速度，反觀《通知》，并沒有達到以上的目的。

4 《通知》確定對四類特殊群體進行補貼。由于改征成品油消費稅，許多以前不用繳納或者較少繳納的困難群體都需要繳稅，因此，必須對這四類類群體進行補貼。但是，《通知》中只是明確了通過：農(nóng)資綜合直補，中央財政轉(zhuǎn)移支付，政府臨時性補貼，以及社會保障制度等方式予以補貼，并沒有明確以各類補貼的具體定額或者是特定比例的方式予以規(guī)定。這樣導(dǎo)致規(guī)定的操作性不強，進而在實踐中損害到困難群體的權(quán)益。

參考文獻：

[1]劉莘，行政立法研究，法律出版社，2003，4。