“縣政”圖新

培訓(xùn)縣級主要領(lǐng)導(dǎo)的短期目的在于維持一個更穩(wěn)定的政治結(jié)構(gòu)和更有效的行政集團。長遠來看，縣域政治也是中國政治體制改革的有效突破點。

十天的時間不算長。但在高云的人生經(jīng)歷中，這十天卻得到了前所未有的歷練。

高云是河北省鹿泉市副市長兼公安局長，5月30日，他從北京返回鹿泉，結(jié)束了全國縣級公安局長專題培訓(xùn)班的學(xué)習(xí)。

他是全國3000多名縣級公安局長大規(guī)模進京培訓(xùn)的最后一批。為期十天的培訓(xùn)，讓他們這些長期在基層一線的公安局長獲得了一次難得的學(xué)習(xí)機會。

作為一名縣級市的領(lǐng)導(dǎo)，進京接受如此高規(guī)格的培訓(xùn)還是第一次，他感受到了巨大的壓力。

高云知道，在他進京培訓(xùn)前后，中央對全國縣委書記、縣紀委書記的大規(guī)?？缂壟嘤?xùn)已經(jīng)結(jié)束。而全國縣級檢察長培訓(xùn)班、縣級法院院長培訓(xùn)班、縣級國土局長培訓(xùn)班也都在進行之中，和他同樣的縣級重要崗位的主要領(lǐng)導(dǎo)幾乎都是第一次納入中央培訓(xùn)的范圍。

在更多人的理解中，這種對縣級領(lǐng)導(dǎo)全覆蓋式的中央跨級直訓(xùn)，主要是為了化解矛盾，維護基層穩(wěn)定。但在目前看來，這樣的理解可能過于片面。

分析人士認為，中央層面的想法是，未來的縣級政權(quán)尤其重要，縣政改革或許是下一步全面改革的突破口。

“縣政”危機

2008年，貴州甕安、云南孟連、陜西府谷、江西銅鼓、重慶開縣，相繼發(fā)生的群體性事件讓全國為之震動，基層矛盾加劇的現(xiàn)實讓人對縣域穩(wěn)定產(chǎn)生懷疑。進入2009年，不論是經(jīng)濟形勢還是社會矛盾都充滿了諸多的不確定性，中國正處在一個新的拐點。

中國人民大學(xué)公共管理學(xué)院教授毛壽龍認為:“隨著我國經(jīng)濟深度轉(zhuǎn)型，社會階層逐漸分化、利益主體日益多元，因分配不公、利益調(diào)整失當(dāng)引發(fā)群體性沖突，已經(jīng)威脅到和諧社會的構(gòu)建和基層政權(quán)的穩(wěn)定。”

毫無疑問，中國社會已經(jīng)進入矛盾多發(fā)期。盡管民間輿論對中央輪訓(xùn)縣級官員的效果有些懷疑，但中央高層對種種不確定性的判斷顯然更深謀遠慮:既要化解當(dāng)前的危機，更要有一個長遠的全面治理。

2008年10月，新的《中國共產(chǎn)黨黨校工作條例》正式出臺，其中最引人關(guān)注的是將縣委書記納為中央黨校輪訓(xùn)對象，學(xué)員在黨校的考核情況將作為干部任職、晉升的重要依據(jù)之一。

從培訓(xùn)縣委書記開始，到隨后的縣級公安局長培訓(xùn)、縣紀委書記培訓(xùn)、縣檢察長、法院院長、國土局長……幾乎所有縣級重要崗位的領(lǐng)導(dǎo)都在全覆蓋式的培訓(xùn)之列。

如國家行政學(xué)院劉旭濤教授所言，此番輪訓(xùn)與當(dāng)下群體性事件頻發(fā)，基層矛盾加劇的政治現(xiàn)實密切相關(guān)，由此中央高層對基層干部重視空前。

國際機構(gòu)戰(zhàn)略顧問、資深時事評論家棹元在接受《小康》采訪時說，在中國的五級行政體制中，縣域?qū)倌┥?，事?quán)最重而財權(quán)有限，面對的壓力可想而知，這是中國政治最具有不確定性的政治斷面。而這個斷面背后涉及到的是，中國的縱向權(quán)力合理分配的問題。

對于這個問題，中央黨校曾針對一千多名縣委書記做過問卷調(diào)查， 92%的縣委書記認為，縣域政治的財權(quán)和事權(quán)不對等，有錢有權(quán)的部門都上收了，花錢難辦的事都下放了。七成以上的縣委書記認為，縣鄉(xiāng)政府是一個功能不完全的殘缺政府。

棹元認為，中央對縣政的空前重視與近年來中國社會結(jié)構(gòu)的急劇變化是密不可分的。通過2008年的多起群體性事件，可以觀察到，社會底層特別缺乏有效的利益表達渠道和公正的博弈機會。而在金融危機和信息技術(shù)進步的雙重背景之下，隨著社會底層對于利益分配公正性的要求日益高漲，可以說社會危機是一觸即發(fā)。

“隨著這一輪縣域官員的培訓(xùn)結(jié)束，縣級政權(quán)會在整個行政架構(gòu)中得到強化?！?/p>

輪訓(xùn)不只是為了“維穩(wěn)”

早在去年11月10日至26日，中國2600多名縣委書記在五所國家級干部培訓(xùn)學(xué)校開始“輪訓(xùn)”。鮮為人知的是，這次輪訓(xùn)并非中組部、中央黨校組織，而是由政治局常委會討論決定的。

在當(dāng)前形勢下，如此高規(guī)格地對縣委書記集中輪訓(xùn)，中央維護基層社會穩(wěn)定的意圖顯而易見，而其后對全國縣級政法系統(tǒng)內(nèi)的公、檢、法、司開始全面培訓(xùn)，其“確保國家安全與社會和諧穩(wěn)定，把矛盾化解在基層”的目的則更為突顯。

“縣級公安局長承擔(dān)著維護一方穩(wěn)定，確保一方平安的重大的政治責(zé)任和社會責(zé)任，在當(dāng)前嚴峻的經(jīng)濟形勢和復(fù)雜的‘維穩(wěn)’局面下，必須提高他們的能力和素質(zhì)?！惫膊空尾扛敝魅?、人事訓(xùn)練局局長李春生談到跨級直訓(xùn)的原因時說。

其實，對于全國縣級重要崗位領(lǐng)導(dǎo)的全面培訓(xùn)，“維穩(wěn)”只是內(nèi)容之一，是形勢緊迫的應(yīng)時之舉，經(jīng)過一番輪訓(xùn)，縣級主要領(lǐng)導(dǎo)并非就可以解決一切問題，中央更為深遠的考慮是，中國的改革已經(jīng)進入關(guān)鍵階段，“縣政”在中國行政架構(gòu)中越來越重要，縣級主要干部的素質(zhì)和能力越來越影響中國的穩(wěn)定和發(fā)展。

正如國務(wù)院副總理回良玉所說，“縣域發(fā)展狀況如何，很大程度上決定著社會主義新農(nóng)村建設(shè)的進程，決定著中國特色農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化建設(shè)的成敗，決定著城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化的前途?！?/p>

此次對縣委書記的輪訓(xùn)，除了維護穩(wěn)定之外，更主要的是圍繞十七屆三中全會關(guān)于推進農(nóng)村改革的決定，如何搞好土地流轉(zhuǎn)、如何推進城鄉(xiāng)一體化、如何加強黨的建設(shè)。培訓(xùn)的內(nèi)容，不僅有中央文件，還有經(jīng)濟管理和基層治理等方面的實際操作。

湖南省寧鄉(xiāng)縣委書記黎石秋介紹，給他們講課的除了專家以外，還有中組部常務(wù)副部長、中農(nóng)辦副主任、城鄉(xiāng)建設(shè)部副部長、發(fā)改委副主任、中央政法委秘書長?！八麄兌伎胺Q專家型領(lǐng)導(dǎo)，諳熟情況，講課針對性很強?！?/p>

國際機構(gòu)戰(zhàn)略顧問、資深時事評論家棹元表示，可以預(yù)想的是，今后各縣域仍有大大小小的群體性事件，或是利益訴求，或是無意識的群體泄憤。這將是當(dāng)前縣政最直接和最緊迫的問題。這樣的問題發(fā)生，顯然不是主要領(lǐng)導(dǎo)的素質(zhì)就能解決問題的。不過依然需要他們做好足夠的心理準備，爭取能夠采取談判和解的方式化解潛在的危機。

棹元認為，在危機催生之下，培訓(xùn)縣級主要領(lǐng)導(dǎo)的短期目的在于維持一個更穩(wěn)定的政治結(jié)構(gòu)，和更有效的行政集團。長遠來看，縣域政治也是中國政治體制改革的有效突破點。

政令暢通更為重要

在傳統(tǒng)的政府架構(gòu)中，縣委書記一頭代表執(zhí)政黨形象，一頭連接著基層百姓，縣委書記對政策的理解程度和執(zhí)行能力，直接關(guān)系到中央的政策能否不折不扣地落實到基層。

但是，在現(xiàn)實工作中，縣委書記幾乎都沒有機會直接與中央直接溝通，更不要說縣級其他領(lǐng)導(dǎo)了，在目前的行政架構(gòu)中，縣級領(lǐng)導(dǎo)更多的時候不是對中央負責(zé)，而是對上級負責(zé)，這與中國干部選拔制度的演變不無關(guān)系。

新中國的干部選拔制度開始是黨內(nèi)任命、下管兩級，中組部管到省級和地市級，上世紀80年代開始進行干部任免制度改革，改成下管一級?；鶎庸賳T只需要對他上一級的領(lǐng)導(dǎo)負責(zé)，這樣，縣這個中國最重要的地方治理單位在政權(quán)系統(tǒng)里就被邊緣化了，縣級官員的行為和中央政府的意圖就容易發(fā)生偏離。

棹元稱，縣域官員本來是應(yīng)當(dāng)和當(dāng)?shù)毓袼榻蝗诘?，但從現(xiàn)在的權(quán)力來源上看，他是上級任命，屬于行政代理，在權(quán)力鏈條上恰恰是距離本地公民最遙遠的。而我們難以奢望一個遙遠中央政府的行政代理人對本地公共政治負責(zé)。這種代理人關(guān)系背后無法構(gòu)成對等政治權(quán)責(zé)關(guān)系，因此也很難寄望于官民信任。

其實，在基層，許多老百姓都承認中央的政策是好的，是下面的執(zhí)行者把經(jīng)給念歪了?；鶎拥囊恍┕倜駴_突看起來是發(fā)生在基層政府和公民之間，但事實上，這種基層權(quán)利訴求的實質(zhì)，是直指整個政治結(jié)構(gòu)的?！霸诋?dāng)前的形勢下，一個起碼的要求是要保證政令暢通?！?/p>

如何建立和中央的直接關(guān)系，從而對政策的理解更加到位，就要考慮縣政主要領(lǐng)導(dǎo)人的選拔、考核和培訓(xùn)等問題。目前中央已經(jīng)在選拔和考核干部方面做了諸多努力，而從去年開始，對縣級官員的跨級直訓(xùn)也開始進入軌道，且無論效果如何，至少這是一種令中央的意圖更準確有效地傳達到基層的手段之一。

遼寧省長?？h委書記郝明在培訓(xùn)后坦言，中央政策平時是層層下達，在這里是面對面交流，我們可以把要求、想法直接表達，可以說真正實現(xiàn)了中央和基層的無縫對接。政策的制定者親自來講政策，讓我們了解了中央政策“為什么出”，為什么是“這樣出”而不是“那樣出”。

“縣政”需要全面整治

許多人都知道，北京有一個著名的上訪村，那里長年居住著一個龐大的上訪群體，他們來自全國各地，而縣級以下的上訪者居多。上訪的原因各有不同，但大多是因為地方政府在發(fā)展過程中與民爭利而造成上訪。

改革開放三十年來，我們更多的是在經(jīng)濟方面的改革，由此帶來的一個負作用是，各級官員把經(jīng)濟指標當(dāng)作唯一的政績。對于今天的中國政府體制改革而言，還面臨一個嚴峻的問題，那就是國家利益部門化、部門利益博弈化、利益博弈公開化造成的政府權(quán)威流失。

在當(dāng)前各種危機的壓力之下，各種社會問題突顯出來，基層官員的思維并沒有從原有的慣性中解放出來，在處理問題時方法簡單粗暴，而在群體性事件和突發(fā)事件面前，更是顯得經(jīng)驗不足。

從近年來社會情勢的變遷來看，必須要對“縣政”做出改革，如果能夠順利地轉(zhuǎn)變管制性思維，“縣政”改革將是進一步改革的突破口。

中央采取跨級直訓(xùn)縣級官員的意圖之一，也是想借此改變這種思維慣性，但目前只是應(yīng)時之舉，本質(zhì)的改變必然要從全方位的改革入手。

棹元認為，在當(dāng)前的縣級行政架構(gòu)中，財權(quán)被長期邊緣，事權(quán)卻是日益增加。由于財權(quán)和事權(quán)的矛盾日益凸顯，我們才意識到，單一制國家必須要對地方分權(quán)做非常深入的制度算計。而縣政問題其實就是當(dāng)前中國地方分權(quán)的一個核心問題。因此，由縣域所貫穿的財稅制度、司法制度和人事制度都存在改革之處。

同時，學(xué)界對行政體制改革普遍有一個誤解，認為這只是一個行政改革的問題，其實不然。“從表面上看，行政權(quán)是最為巨大的權(quán)力體系，但在某種意義上講，中國的行政權(quán)力只是一個影子式的權(quán)力。行政權(quán)的邊際界限不清晰是一個嚴重的問題，而行政權(quán)內(nèi)部的界限劃分同樣不明確，因此中國目前的行政權(quán)運作大多是依靠政治觀念的引導(dǎo)和政黨部門的推動?！?/p>

“這不是一個單純的道德號召和黨性教育就可以解決的問題。這是一個深層政治問題在部門和個人利益問題上的投射?！痹阼獊砜?，這不僅需要我們采用政府治理的觀察視角，還需要把政府體制改革問題放在政治要素結(jié)構(gòu)中去考慮。這涉及到的是整個政治結(jié)構(gòu)的改革問題，其實是一個建構(gòu)國家的行政權(quán)合理地劃分的政治問題。

因此，需要將政府行政體制改革的問題作為一個重要的政治問題對待，而不是簡單地作為一個行政問題對待，這對進一步的改革具有決定性意義。