農(nóng)村普九債務(wù)主體的變遷及其對策

摘要: 農(nóng)村義務(wù)教育普九債務(wù)是指各地以縣為單位推進九年制義務(wù)教育工作，直至通過省級普九驗收合格期間發(fā)生的債務(wù)。農(nóng)村義務(wù)教育債務(wù)在我國普遍存在，中西部貧困地區(qū)更為嚴重。這些本應(yīng)是政府償還的債務(wù)卻由學校來承擔，嚴重影響到學校的發(fā)展。本文建議從加大中央及省級政府對農(nóng)村義務(wù)教育的財政投入力度，由地方政府組織償還普九債務(wù)，加強對普九債務(wù)的審計監(jiān)督和管理三個方面著手，逐步解決普九債務(wù)，為農(nóng)村義務(wù)教育的健康發(fā)展奠定良好的基礎(chǔ)。

關(guān)鍵詞: 農(nóng)村義務(wù)教育普九債務(wù)學校債務(wù)分類債務(wù)主體化解對策

農(nóng)村義務(wù)教育普九債務(wù)是指各地以縣為單位推進普九工作，直至通過省級普九驗收合格期間發(fā)生的債務(wù)，主要包括教學及輔助用房、學生生活用房、校園維修建設(shè)、教學儀器設(shè)備購置等與學校直接相關(guān)的債務(wù)。

1986年，國家頒布了《中華人民共和國義務(wù)教育法》，以法律的形式確定“國家實行九年義務(wù)教育”。在普九過程中，一些地方政府不顧本地的經(jīng)濟承受能力，搞一刀切，強行要求學校限期達到普九的各項硬件建設(shè)指標。為了達到普九的標準，要求當?shù)貙W校必須買設(shè)備，建教學大樓，沒有錢就欠或借，以此突擊解決普九硬件達標問題。學校由于是非營利性組織，缺乏足夠的還款能力，因此，債務(wù)日積月累，造成“雪球越滾越大”。據(jù)教育部統(tǒng)計，全國普九欠債累計約509億元。欠債結(jié)構(gòu)為:金融機構(gòu)19%，施工單位47%，個人13%，其他欠款約21%。中西部省份共欠450.億元。欠債較多的省和直轄市有:江蘇省50億元、湖南省45億元、四川省40億元、河南省31億元、云南省27億元、重慶省26.3億元、廣西省26億、江西省24.53億元、湖北省21億元。

一、普九期間學校債務(wù)的分類

一些地方在普九達標任務(wù)中，因無可靠財力的支撐，只能欠債完成，形成低水平普九、高負擔債務(wù)的局面。學校債務(wù)分為貨幣性債務(wù)和非貨幣性債務(wù)。

1.貨幣性債務(wù)。

貨幣性債務(wù)包括銀業(yè)、信用社等金融機構(gòu)債務(wù)，建筑隊、儀器廠等企業(yè)債務(wù)，以及教師、家長的個人債務(wù)。

(1)金融機構(gòu)債務(wù)

學校在普九中，通過各種形式向銀行和信用社等金融機構(gòu)貸款。主要形式有三種:一，學校與建筑隊簽好協(xié)儀，由建筑隊出面貸款，然后用財政撥款資金分批償還，這種貸款被列入工程式，取得銀行信貸;二，學校號召教職工以個人名義辦理消費貸款，由學校承擔利息支出，向教職工支付“集資分紅”，變相得到貸款用于學校普九中;三，學校利用自辦經(jīng)濟實體的名義，通過抵押、質(zhì)押實體資產(chǎn)的方式取得了部分貸款，繼而挪用于“普九”建設(shè)欠款科目。

(2)企業(yè)債務(wù)

企業(yè)債務(wù)主要指學校所欠建筑承包商和儀器廠家等企業(yè)的債務(wù)。農(nóng)村稅費改革前，政府掌握著征收“農(nóng)村教育費附加”和“農(nóng)村教育集資”的權(quán)力。在學校普九達標中，當?shù)剜l(xiāng)、縣政府雖然不能按時下?lián)芙逃?jīng)費，但政府意識到學校的建設(shè)不能不搞，于是就叫學校先借錢建造，并承諾到一定的時間段給。為了按時完成普九目標，學校只得先借錢建造教學大樓、修學生宿舍、買教學儀器和設(shè)備。建筑商愿意先墊資建設(shè)，儀器設(shè)備廠也愿意讓學校打欠條購買儀器設(shè)備，他們都以為學?？梢酝ㄟ^“農(nóng)村教育費附加”和“農(nóng)村教育集資”來償還債務(wù)。農(nóng)村稅費改革后，取消“農(nóng)村教育費附加”和“農(nóng)村教育集資”，學校償還債務(wù)的資金來源沒有了。而施工隊只會對簽訂合同的人要債，造成了學校負債。在個別地方，政府之間相互推卸責任，上級部門又竭力回避，于是債務(wù)利息越滾越大。

(3)個人債務(wù)

個人債務(wù)主要指學校所欠學生家長或?qū)W校教師的債務(wù)。由于時間緊、任務(wù)急，在普九達標中，學校向?qū)W生家長和學校教師借錢。學生家長因為孩子在校讀書，學校向他們開口了，怕不借會對自己的小孩學習不利，只能借錢給學校;教師在學校工作，如果學校在普九中沒有達到應(yīng)有的要求，就有被合并與撤消的危險，對自己的前途極不好，并且為了學校更好地發(fā)展，也會出資給學校。

2.非貨幣性債務(wù)。

非貨幣性債務(wù)是指學校為了普九驗收達標所產(chǎn)生的各種實物性債務(wù)。非貨幣性債務(wù)主要表現(xiàn)為在教育設(shè)施不完備的情況下，學生家庭或者其他社會機構(gòu)臨時地或階段性地借給學校使用的實物資產(chǎn)。例如，有的農(nóng)村中小學普遍存在學生自帶課桌椅的現(xiàn)象，有的學校圖書館的大部分書籍是學生自己從家里帶來的。這些課桌椅和圖書就是學校的非貨幣性負債。

做練習所需的作業(yè)本，寒暑假作業(yè)書，考試試卷都要學生再花錢購買，如果深入分析，這些也帶有一些非貨幣性負債的色彩。因為如果教育經(jīng)費充足，義務(wù)教育階段的這些書雜費也應(yīng)該由政府承擔。讓學生承擔這些費用違背義務(wù)教育的精神，因此這些讓學生負擔書雜費的做法實際上是學校對受教育者的一種欠債。

二、學校成為債務(wù)主體的原因

從理論上看，中小學校是普九教育的承擔者，不是普九教育經(jīng)費的籌集者。但是，為什么許多中小學校實際上承擔了教育經(jīng)費籌集者的任務(wù)，成為了債務(wù)主體呢?

1.農(nóng)村義務(wù)教育財政管理體制的缺陷。

農(nóng)村義務(wù)教育財政管理體制的缺陷是農(nóng)村普九欠債中學校成為債務(wù)主體的最根本原因。我國農(nóng)村義務(wù)教育財政管理體制經(jīng)歷了“以鄉(xiāng)為主”到“以縣為主”的演變過程。在分級辦學體制之下，義務(wù)教育階段的投資責任大部分由財政力量薄弱的基層地方政府承擔。農(nóng)村中小學面臨資金短缺，卻要努力使義務(wù)教育有所發(fā)展的壓力。許多中小學校只能通過種種渠道舉債，從而滋生了大量債務(wù)。不論是稅費改革前的“地方負責、分級管理、以鄉(xiāng)為主”農(nóng)村義務(wù)教育財政管理體制，還是稅費改革后的“地方負責、分級管理、以縣為主”的農(nóng)村義務(wù)教育財政管理體制，農(nóng)村義務(wù)教育的投資主體重心都不是中央政府或省級政府，而是鄉(xiāng)級政府和縣級政府。許多縣級財政只是吃財政飯，甚至對中央政府下?lián)芨黜棇ｍ椯Y金也存在擠占和挪用的現(xiàn)象，根本沒有足夠的教育經(jīng)費下拔給學校，甚至中央政府下拔的各項專項資金都會存在著擠占和挪用的現(xiàn)象。在稅費改革的大背景下，一些本已困難的縣級財政對義務(wù)教育投入明顯力不從心，一些地區(qū)的危房改造、學校布局調(diào)整等面臨著嚴重的資金困難。農(nóng)村義務(wù)教育管理權(quán)限上收到縣級，教育負債問題尤顯突出。農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費來源渠道減少，農(nóng)村義務(wù)教育經(jīng)費出現(xiàn)相當大的缺口?！耙钥h為主”使許多縣根本上無力為主。

2.普九成了硬性任務(wù)，對普九資金的監(jiān)督不足。

國家明確了要在2000年前全國普遍實行九年制義務(wù)教育，并規(guī)定了達到普九的各項指標。學校為什么要借債達到普九標準呢?一方面是因為普九成了很多地方教育部門的硬性任務(wù)。各省教育廳與各市(地、州)政府(行署)教委簽訂了雙向目標責任書，各地上下級政府之間、政府與相關(guān)部門之間也簽訂了責任書，把“普九”納入黨政干部的政績考核內(nèi)容。農(nóng)村中小學本來維持學校各項正常的開支都困難重重，在這種壓力下，為了達到普九要求，只能買設(shè)備、買儀器，建教學大樓，沒有錢就向企業(yè)、個人借;向金融機構(gòu)貸。

另一方面是因為校長們搞建設(shè)，達到普九標準后能給自己帶來政績，也可以使自己的私人腰包不斷膨脹。很多農(nóng)村中小學實行的是校長負責制，校長是學校行政的主要負責人，是學校的法人代表，握有對各項工作的決策權(quán)、人事權(quán)、財務(wù)管理權(quán)等。在普九過程中，買設(shè)備和建教學大樓缺乏上級主管部門的有力監(jiān)督，有的建筑隊為了承包建設(shè)項目，向?qū)W校中的一些管理人員行賄，學校領(lǐng)導便從建設(shè)資金和普九達標中獲取回扣。當然有的學校已經(jīng)達到了普九的各種標準，根本沒有欠債。但有些校長存在著這樣一種念頭:反正學校是國家的，即使負債也要國家來還。于是在普九債務(wù)中會存在一些水分債，甚至學校與當?shù)卣?lián)合起來出現(xiàn)一些假合同、假協(xié)議。

三、化解普九債務(wù)，使學校不成為債務(wù)主體的化解對策

義務(wù)教育是公共產(chǎn)品，義務(wù)教育會出現(xiàn)債務(wù)，大都緣于政府投入嚴重不足。把學校從債務(wù)主體中分離出來，可以采取下面的化解對策。

1.加大中央及省級政府對農(nóng)村義務(wù)教育的財政投入力度，強化義務(wù)教育的政府責任。

義務(wù)教育作為提高公民素質(zhì)的基礎(chǔ)教育，是一種以國家強制力推行的基礎(chǔ)教育，同時也是依法賦予青少年兒童普遍享有的免費教育。在美國，聯(lián)邦、州、地方政府對基礎(chǔ)教育經(jīng)費的分擔比例為聯(lián)邦政府6.2%，州政府48.3%，地方政府45.5%;在法國，中央政府則分擔了68.4%;在我國，中央財政僅負擔2%，省地負擔11%，縣級負擔9%，鄉(xiāng)鎮(zhèn)負擔78%左右。而中央和省級財政能力比地方和基層政府強得多，所以要解決農(nóng)村基礎(chǔ)教育投入的問題首先要加大中央和省級財政投資力度，使財政性教育經(jīng)費盡快達到《中國教育改革與發(fā)展綱要》4%的目標，將農(nóng)村義務(wù)教育的投入主體提升到由中央和省級政府大部分負責。

2.由地方政府組織償還普九債務(wù)。

各地政府應(yīng)明確債務(wù)主體，摸清債務(wù)結(jié)構(gòu)，將債務(wù)從學校中剝離出來，納入政府減債的整體規(guī)劃，對教育債務(wù)實行掛賬停息，財政兜底，制定計劃，逐年償還。債務(wù)化解工作由縣級政府統(tǒng)一組織實施，經(jīng)濟薄弱地區(qū)債務(wù)化解所需資金，主要由縣級統(tǒng)籌安排，上級財政給予重點補助。要積極倡導“償債也是政績”的理念，將減債實績納入對領(lǐng)導干部政績的考核范圍。同時中央政府應(yīng)建立激勵約束機制，安排專項補助資金，對地方化解“普九”債務(wù)給予補助。

3.加強對普九債務(wù)的審計監(jiān)督和管理。

化解農(nóng)村“普九”債務(wù)工作，涉及面廣、解決起來難度很大。政府及有關(guān)部門應(yīng)進行深入細致的調(diào)查研究，加強指導和協(xié)調(diào)，了解、掌握和妥善處理普九債務(wù)的問題。特別是對一些“糊涂債”、“水分債”、“人情債”等問題，必須實施科學化、精細化管理。一要統(tǒng)一組織審計等機構(gòu)，認真開展“普九”債務(wù)的清理核實工作，逐校、逐項、逐筆審定，剔除不實債務(wù)，鎖定實際債務(wù)，加強對教育經(jīng)費支出的管理和審計，確保?？顚Ｓ?，杜絕挪用和浪費;二要建立校務(wù)公開和債務(wù)清理償還公示制，做到程序公開、過程公開和結(jié)果公開，接受群眾監(jiān)督;三要借助現(xiàn)代化、信息化手段，實現(xiàn)償債資金運行全過程監(jiān)控。

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(作者系上海華東理工大學商學院2007級教育與經(jīng)濟管理專業(yè)研究生)