科學(xué)發(fā)展中的城鎮(zhèn)管理和規(guī)劃

科學(xué)發(fā)展觀是以人為本，全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的發(fā)展觀?？茖W(xué)發(fā)展觀要求在開展城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)工作中，必須緊緊圍繞加強基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、發(fā)展特色經(jīng)濟、改善生態(tài)環(huán)境三個方面目標(biāo)和任務(wù)，用科學(xué)規(guī)劃、分類指導(dǎo)、突出重點、有序推進的發(fā)展思路，努力強化中心城市功能，提高城鎮(zhèn)集聚能力和建設(shè)水平，積極發(fā)展小城鎮(zhèn)，形成以城帶鎮(zhèn)、以鎮(zhèn)帶村、整體協(xié)調(diào)發(fā)展的格局。

一、我國城鎮(zhèn)規(guī)劃面臨的主要問題

自從1998年10月黨的十五屆三中全會提出“小城鎮(zhèn)，大戰(zhàn)略”以來，我國小城鎮(zhèn)建設(shè)取得了可喜的成績，諸如:建設(shè)規(guī)劃重視了區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展，資源合理利用，環(huán)境質(zhì)量保障和風(fēng)景名勝資源與歷史文化遺產(chǎn)的保護;不斷完善和規(guī)范小城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)工作的程序、機制及技術(shù)立法，以及多方位、多層面地搞小城鎮(zhèn)示范工程建設(shè)，等等。但若用客觀發(fā)展規(guī)律去檢測，用當(dāng)前國內(nèi)外飛速發(fā)展形勢的要求去衡量，我們就會發(fā)現(xiàn)問題仍然不少。

(一)城鎮(zhèn)的經(jīng)濟發(fā)展水平普遍低下，市場觀念狹窄。

我國大多數(shù)城鎮(zhèn)的職能構(gòu)成還停留在為周圍農(nóng)村提供產(chǎn)品交換、物資集散的初級階段。農(nóng)村經(jīng)濟型城鎮(zhèn)在數(shù)量上占絕對多數(shù)，作為城鎮(zhèn)集聚所需求的二、三產(chǎn)業(yè)仍處在次要地位。城鎮(zhèn)的市場發(fā)展處于低層次的階段，長期得不到改善，多限于上一級和下級的市場之間的交換，而未在更大的環(huán)境中尋求發(fā)展機遇與空間，沒有形成跳躍式的發(fā)展。對市場動向與體系外部的機遇把握上缺乏足夠的主動性，市場結(jié)構(gòu)單一，彼此不能協(xié)同發(fā)展，反而進入惡性循環(huán)之中，導(dǎo)致風(fēng)險加劇，加上地域文化習(xí)俗和陳舊觀念的制約，小富即安的價值觀和安于現(xiàn)狀的行為準(zhǔn)則影響了人們的價值取向。

(二)城鎮(zhèn)規(guī)劃工作滯后于城鎮(zhèn)發(fā)展，規(guī)劃思路和作用有待完善。

當(dāng)前，城市體系結(jié)構(gòu)發(fā)生著巨大的變化，但一些地方在編制城鎮(zhèn)體系規(guī)劃過程中，忽視區(qū)域城鎮(zhèn)發(fā)展的特點和真正應(yīng)解決的問題。就區(qū)域論區(qū)域，片面追求區(qū)域城鎮(zhèn)體系的完整，而沒有充分考慮到其作為一個整體參與更大范圍的區(qū)域所產(chǎn)生的多方面的影響，忽視了城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的本質(zhì)和規(guī)劃編制的意義。另外，從全國情況看，不論是獨立的省域規(guī)劃，還是結(jié)合城市總體規(guī)劃所作的市域和縣域的規(guī)劃，真正能指導(dǎo)城鎮(zhèn)發(fā)展、發(fā)揮作用的不多。

(三)城鎮(zhèn)規(guī)劃的難度大大增加。

在全球經(jīng)濟一體化和區(qū)域經(jīng)濟一體化背景下，城鎮(zhèn)、區(qū)域之間相互聯(lián)系更為緊密，競爭更加激烈，人口、資本、技術(shù)等的流動性大大增強，不確定因素增多，城鎮(zhèn)的發(fā)展規(guī)模(用地和人口)在區(qū)域中的地位很難確定，城鎮(zhèn)規(guī)劃的難度大大增加。加上外來人口大量涌入，流動性增強，城鎮(zhèn)人口預(yù)測難度增大，城鎮(zhèn)住宅除了滿足不斷增長的市民的需求，還要滿足大量外來投資者、外地人士生活、工作、商務(wù)活動的要求。以往根據(jù)城鎮(zhèn)人口未來發(fā)展來確定城鎮(zhèn)用地規(guī)模的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)規(guī)劃方式受到挑戰(zhàn)。

二、以科學(xué)發(fā)展觀指導(dǎo)城鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理的對策

(一)建立區(qū)域協(xié)調(diào)機制，做好保障措施。

城鎮(zhèn)體系規(guī)劃就是從區(qū)域整體利益出發(fā)，促使城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)有序地發(fā)展，從而避免經(jīng)濟快速發(fā)展過程中出現(xiàn)行政壁壘、生態(tài)惡化、重復(fù)建設(shè)等問題。從區(qū)域整體發(fā)展、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展、生態(tài)共存共保、基礎(chǔ)設(shè)施共建共享的角度出發(fā)，突出強調(diào)不同行政區(qū)劃之間在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)分工、基礎(chǔ)設(shè)施共享、生態(tài)環(huán)境保護、城鎮(zhèn)空間延續(xù)等方面的銜接和協(xié)調(diào)。針對實施機制、政策、措施研究與制定等普遍不被重視，缺乏規(guī)劃實施必需的后續(xù)手段，對新編制的城鎮(zhèn)體系規(guī)劃在解決生態(tài)環(huán)境保護，基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，旅游和水資源開發(fā)利用，以及各城鎮(zhèn)之間邊緣空間布局等區(qū)域性共同的問題，應(yīng)建立區(qū)域協(xié)調(diào)機制。建議建立由省級機關(guān)和市、縣政府組成的城市聯(lián)盟協(xié)調(diào)機構(gòu)負(fù)責(zé)跨行政區(qū)域重大項目和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，實現(xiàn)城鎮(zhèn)發(fā)展、環(huán)境保護工作的協(xié)調(diào)發(fā)展，協(xié)商解決發(fā)生的重大問題，確保城鎮(zhèn)體系規(guī)劃付諸實施。

(二)建立健全規(guī)劃的實施管理機制，進一步強化規(guī)劃的重要作用。

為切實發(fā)揮城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的作用，在努力提高規(guī)劃的科學(xué)性和可操作性的同時，必須加強城鎮(zhèn)體系規(guī)劃的實施管理。城鎮(zhèn)體系規(guī)劃在體現(xiàn)宏觀規(guī)劃的政策性、指導(dǎo)性和戰(zhàn)略性的同時，要加強規(guī)劃文本的規(guī)定性和條款性，提高規(guī)劃執(zhí)行的力度。要把城鎮(zhèn)體系規(guī)劃轉(zhuǎn)化為政府宏觀管理區(qū)域和城市發(fā)展的有關(guān)政策和措施，真正成為政府宏觀調(diào)控的手段。規(guī)劃必須納入市場運作的軌道，在實踐中接受各方面利益主體的評判，定期對規(guī)劃以及相關(guān)政策的實施效果作出評價，并及時進行相應(yīng)調(diào)整。并可根據(jù)實際需要，適時編制某個地區(qū)或某個方面的專項規(guī)劃，使規(guī)劃隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展而不斷深化，這樣城鎮(zhèn)體系規(guī)劃才真正具有生命力。應(yīng)該把城鎮(zhèn)體系規(guī)劃作為區(qū)域各部門和各項事業(yè)發(fā)展的依據(jù)，并把它作為引導(dǎo)區(qū)域城市化與城鎮(zhèn)合理發(fā)展，協(xié)調(diào)和處理區(qū)域中各城鎮(zhèn)發(fā)展的矛盾和問題，合理配置空間資源，防止重復(fù)建設(shè)，這對鄉(xiāng)村地區(qū)發(fā)展起引導(dǎo)作用。城鎮(zhèn)體系規(guī)劃不應(yīng)只考慮“點”，即城鎮(zhèn)的發(fā)展問題，而應(yīng)點、線、面結(jié)合，即不但要對單個城鎮(zhèn)、城鎮(zhèn)網(wǎng)絡(luò)進行研究，更要把城鄉(xiāng)作為一個整體，納入城鎮(zhèn)發(fā)展過程統(tǒng)一研究。從一個大的區(qū)域范圍來分析研究，根據(jù)資源的合理配置來確定符合區(qū)內(nèi)大多數(shù)城鎮(zhèn)發(fā)展的方針，盡可能達到一種利益最大化的狀態(tài)，這是城鎮(zhèn)體系規(guī)劃在區(qū)域規(guī)劃中擔(dān)負(fù)的重要角色。

(三)突出重點，加大投入，全力加快城鎮(zhèn)建設(shè)步伐。

城鎮(zhèn)建設(shè)的重點仍是基礎(chǔ)設(shè)施和住宅建設(shè)。要加大城市水、路、熱、氣、訊、綠化等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)力度，同時要注意城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施的質(zhì)量，城區(qū)道路、給水、排水、供熱、供氣、防洪、園林工程設(shè)施建設(shè)要納入質(zhì)量監(jiān)督和工程竣工驗收序列，還要提高城鎮(zhèn)園林綠化水平，加快住宅建設(shè)，改善居住條件。城鎮(zhèn)住宅建設(shè)關(guān)鍵在于變革現(xiàn)有城鎮(zhèn)住房分配體制，培育個人直接支付的住房消費市場，實行住房分配貨幣化。城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)需要大量的投入，在現(xiàn)有資金短缺的情況下，要切實管好用好建設(shè)資金。城市維護建設(shè)稅要足額收繳，全部用于城市建設(shè)，此外，還要引入市場運行機制改革、市政公用設(shè)施經(jīng)營方式，從福利服務(wù)型向經(jīng)營服務(wù)型轉(zhuǎn)變，尋求城市建設(shè)資金良性循環(huán)發(fā)展的路子。