功過駐京辦

假如繼續(xù)將大量的資源集中到中央各部門的手中，而忽視科學有效的制度規(guī)范；假如各種垂直管理繼續(xù)存在，不能充分發(fā)揮各級地方政府在市場監(jiān)管方面的作用，那么，只會涌現(xiàn)出越來越多類似于駐京辦的機構(gòu)。

2009年伊始，河南許昌、漯河兩市駐京聯(lián)絡(luò)處耗資66萬余元購買假茅臺酒事件炒得沸沸揚揚，駐京辦再次成為人們關(guān)注的焦點。

加之《駐京辦主任》一書的影響，在許多人眼里，駐京辦就是一個“跑部錢進、迎來送往、權(quán)錢交易”的腐敗溫床。

亂象之下，駐京辦究竟扮演怎樣的角色？駐京辦到底該如何定位？是撤銷還是轉(zhuǎn)型？歷史與現(xiàn)實或許能給我們提供答案或思考。

“駐京辦”前身

“不能因為駐京辦的工作人員出了問題，就推理到駐京辦有問題；更不能因為某一個地方的駐京辦出了問題，就說所有的駐京辦都有問題。”全國各省市區(qū)駐京辦信息協(xié)會會長李安才在接受《小康》采訪時一開始就表明了他的立場。

他認為，駐京辦是政府的一個派出機構(gòu)，撤與不撤，或是如何轉(zhuǎn)型，是與政府改革或職能轉(zhuǎn)變相伴而行的，不能僅就駐京辦談駐京辦。

這是一個歷史的產(chǎn)物。從歷史發(fā)展的每一個時期來看，駐京辦均發(fā)揮過不同的功能。

駐京辦的歷史起源可以追溯到封建王朝的同鄉(xiāng)會和會館。早期的會館雖然種類繁多，但多是為了維系、團結(jié)、和睦同鄉(xiāng)、同宗、同行業(yè)的關(guān)系，具有地緣、血緣、業(yè)緣因系。由于無論是官民、紳商，在會館中均可不受任何拘束，相互交往，會館漸漸成為政治和社會活動的重要場所，近代很多重大歷史事件和重要歷史人物都與會館有關(guān)。當時，京城的會館、同鄉(xiāng)會的功能主要是溝通家鄉(xiāng)與京師之間的聯(lián)系，接待來京出差的地方官員及進京趕考的家鄉(xiāng)學子，維護家鄉(xiāng)人民在京的合法權(quán)益等。

新中國成立之初，中央與各省之間需要形成一種密切的聯(lián)絡(luò)機制，商討建設(shè)立項，審批計劃調(diào)撥物資的事宜，而當時的交通和通訊都不發(fā)達，地方黨政領(lǐng)導(dǎo)又不能天天在北京待命，為了保持與中央的隨時聯(lián)絡(luò)，需要一個派駐北京的辦事機構(gòu)，負責文件傳送，溝通上下。1949年，新中國第一個駐京辦——內(nèi)蒙古駐京辦就是帶著這種使命設(shè)立的。

同時，當時中國剛剛解放，各種不穩(wěn)定因素依然存在，而具有民間團體性質(zhì)的會館，有些成為敵特勢力潛伏的場所。1950年代后期，很多會館的財產(chǎn)都遭到了沒收或收購充公，取而代之的是各省區(qū)市政府駐京辦事處和地市縣駐京聯(lián)絡(luò)處。一份歷史資料顯示，1958年至1959年之間共有28個駐京辦事處相繼成立，且全是省一級的駐京機構(gòu)。

然而，駐京辦的發(fā)展并非一帆風順，文革期間，這些機構(gòu)全部被撤散。

直到改革開放以后，國務(wù)院恢復(fù)了各省市自治區(qū)辦事處，并增設(shè)了計劃單列市、大型國營工礦企業(yè)、建設(shè)兵團辦事處及地市縣聯(lián)絡(luò)處。20世紀80年代以后，駐京辦的數(shù)量迅速增長，駐京辦漸漸進入了繁榮期。

“80年代末期，各省市紛紛設(shè)立駐京辦有深刻的體制背景，一個是當時的財政體制?！北本┐髮W政府管理學院的李成言教授說，我國1994年實行分稅制，中央特別是各部委在財政轉(zhuǎn)移支付資金的管理和審批上具有很大的彈性空間，一些地方政府為了尋求更多的資源，紛紛設(shè)立駐京聯(lián)絡(luò)機構(gòu)。

據(jù)不完全統(tǒng)計，目前在北京，除54家副省級以上單位的駐京辦之外，還有520家市級單位駐京辦、5000余家縣級單位駐京辦。如果加上各級政府部門設(shè)的聯(lián)絡(luò)處、國有企業(yè)和大學的聯(lián)絡(luò)處，各種駐京機構(gòu)超過1萬家。

駐京辦“辦”什么

在很多人眼里，駐京辦的工作就是“迎來送往、溝通上下”，拉關(guān)系、跑項目、接待領(lǐng)導(dǎo)在京的吃喝住行?！恶v京辦主任》一書更是強化了人們對駐京辦的這種看法。

幾乎所有的駐京辦主任都相當熟悉《駐京辦主任》。在他們看來，這本書不僅誤導(dǎo)了公眾，而且在妖魔化整個群體。

李安才說，這是一個天大的誤解?！恶v京辦主任》是一個文學作品，不是真實的新聞作品，不能由此指責到所有的駐京辦，天天就是在干著“跑部錢進”“迎來送往”的勾當，它在每一個時期有其不同的功能?！?/p>

應(yīng)該說，那是許多駐京辦工作職能的重要組成部分，甚至在很長時間里是最主要的職能，但不是全部。

改革開放以后，駐京辦的工作重心已經(jīng)由行政事務(wù)為中心轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟服務(wù)為重心。駐京機構(gòu)的主要職能便是為當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展收集信息，承辦各種中央指定項目所需的手續(xù)和文件，也會盡可能為爭取各項事業(yè)所需的物資、資金和指標。

李安才說，現(xiàn)實中，駐京辦主任已經(jīng)被“神化”了，好像他們個個都是手眼通天的英雄。其實有些項目的取得不能“歸功”于駐京辦，駐京辦主任沒有那么大的能力，有些部委的“門都進不去”，更不要說把本來不是你的項目跑回來了。

我們經(jīng)?？吹今v京辦主任天天在部委之間跑來跑去，實際上是“中央已經(jīng)安排到各省的項目，其間會有無數(shù)次的報送和補充材料，一些事宜需要進一步的交流和溝通。地方政府委托駐京辦來跑這個事，只是銜接地方和中央的一個中間程序而己?！?/p>

在經(jīng)濟改革成為我們國家工作中心的前30年時間里，駐京辦的日常工作更側(cè)重于經(jīng)濟信息的收集、整理以及城市宣傳，這是事實?？陀^地看，幾十年來，駐京辦在促地方經(jīng)濟發(fā)展上發(fā)揮了重要作用，特別是對于不發(fā)達地區(qū)而言，駐京辦是面向全國乃至全世界招商引資、宣傳推介的一個重要窗口。

當然，接待當?shù)氐恼賳T也是其基本工作之一，由此而衍生出的賓館酒店被人戲稱為“地方官員的第二行宮”。但李安才認為，即使駐京辦沒有酒店，地方領(lǐng)導(dǎo)出差也會到其他酒店去住，“住在自己的辦事處，不但可以節(jié)省出差費用，還會有一些監(jiān)督的功能，畢竟在自己的派出機構(gòu)中吃住，上上下下都是熟人，多少會有些顧忌?！痹谒磥?，從會館到解放初期的駐京辦，再到改革開放后的駐京辦，接待地方公務(wù)人員的功能都是一以貫之。

地方政府的駐京辦與企業(yè)在北京設(shè)立的辦事機構(gòu)最大的不同之處是，作為政府的派出機構(gòu)，駐京辦還擔負著一個重要的功能——維穩(wěn)。在一些重大活動期間，比如每年兩會，各地駐京辦的首要工作就是做好信訪工作，接待勸返當?shù)胤钦Ｉ显L人員進京上訪，維護穩(wěn)定，這是駐京辦的主要政務(wù)內(nèi)容之一。就目前而言，李安才說，“駐京辦維穩(wěn)的工作最為緊迫，壓力也最大?！?/p>

亦官亦商

國家行政學院教授汪玉凱表示，駐京辦在歷史上曾經(jīng)發(fā)揮過很重要的作用，這是要給予肯定的。但隨著時間的推移，駐京辦也的確發(fā)生了一些變異，和當初設(shè)置的初衷發(fā)生了很大的變化。

伴隨著大環(huán)境的改變駐京辦也在不斷演變，甚至發(fā)生某種程度的異化。這是一個不爭的事實，也是這么多年以來遭受詬病的主要原因。

“表面破敗而享盡奢華淫逸”，《駐京辦主任》作者王曉方告訴《小康》記者，大多數(shù)駐京辦早已從承擔接待服務(wù)、收集信息、招商引資、勸返上訪維護首都安定的四大基本功能中升了級，從過去單一“跑部錢進”轉(zhuǎn)換到了亦官亦商的年代。

其經(jīng)長時間演變而成的亦官亦商角色，飽受非議。

改革開放之后，一些政府機關(guān)涉足經(jīng)商，駐京辦成了好的經(jīng)商平臺。一些駐京辦的資產(chǎn)在這一時期迅速膨脹，賓館、酒樓、經(jīng)營地方土特產(chǎn)，甚至涉足房地產(chǎn)開發(fā)。

一名某省駐京辦主任向《小康》記者直言，十幾年前還像個官，而隨著自主經(jīng)營自負盈虧的面越來越大，這個駐京辦主任越來越像個國企領(lǐng)導(dǎo)。地方政府只負責編內(nèi)人員的工資，其他資金由駐京辦自籌，這無疑給駐京辦提出了新的課題，但同時也給駐京辦主任提供了新的機遇。

“俗話說，變則通，不變則殆。”這個官員表示，對于駐京辦而言，等、靠、要的時代一去不復(fù)返了，只有積極開拓，不斷探索，勇于改革，才能跟得上時代的發(fā)展。

某省一名官員向《小康》記者透露，從成立至今，省辦已有固定資產(chǎn)近20個億，光五星級酒店就有兩家，更別說奔馳、寶馬什么的。他直言，現(xiàn)在哪個駐京辦沒有10來億的資產(chǎn)，那是扯。

在駐京辦所涉足的商業(yè)領(lǐng)域中，賓館酒店業(yè)是最常見的，似乎也是最順理成章。

一位駐京辦官員說，駐京辦的職能本身就有接待這么一說，況且領(lǐng)導(dǎo)來了也都要吃、住、行，這叫肥水不流外人田。

李安才也認為，一方面，這有著同鄉(xiāng)的地緣因素，是人之常情。另一方面，駐京辦的賓館酒樓對外開放，不只是接待地方政府官員，也可以接待出差的同鄉(xiāng)，無論是商人、干部還是普通市民，不拒絕來自各地的任何一個顧客。

“目前，各地駐京辦的賓館酒樓基本都已政企分開，獨立經(jīng)營，實行收支兩條線?！崩畎膊耪f，以廣州駐京辦為例，其廣州大廈由董事會聘請專業(yè)的人員去管理，駐京辦的任何工作人員不在其中任職，大廈的盈利要上交廣州市財政局，而駐京辦所需要的辦公經(jīng)費要打報告給財政局，是行政撥款。

但中南財經(jīng)政法大學社會發(fā)展研究中心主任喬新生認為，駐京辦主任是一個非常特殊的崗位，只要在法律規(guī)定的范圍內(nèi)得到了明確授權(quán)，其兼任國有公司的董事長還是總經(jīng)理的行為并不違法。

一名長期在駐京辦工作的官員向《小康》記者坦言，在亦官亦商的身份下，只要稍微“動點心思”，那么，國有很容易就變成私有。

他向記者透露，北方某市的一個駐京辦主任，就輕而易舉把幾千萬的資產(chǎn)從國有轉(zhuǎn)到了私有，現(xiàn)在這個駐京辦主任已轉(zhuǎn)變?yōu)樯韮r過億的企業(yè)家了。根據(jù)他透露：該主任首先成立了一家以自己為法人的地產(chǎn)公司，同時招聘了一名香港人為總經(jīng)理。接著在當?shù)貙徟艘粔K較好的地，與北京的某塊地進行了補償置換，而后讓那個香港人以外商身份進行投資開發(fā)。取得開發(fā)權(quán)后，馬上轉(zhuǎn)給其他有意向的地產(chǎn)商，自己也辭去了公職身份，僅這一項目就從中獲取數(shù)千萬的利潤。

該上述官員表示，這一做法在業(yè)內(nèi)也已經(jīng)不是秘密了。常在河邊走，哪有不濕鞋的？就看是大過還是小錯了，每個行業(yè)都有自己的潛規(guī)則。

事實上，駐京辦角色的轉(zhuǎn)變與地方政府盲目地追逐GDP增長和有密切關(guān)系，而這些利益鏈條驅(qū)使著這個機構(gòu)不得不產(chǎn)生弊端。

一些地方駐京辦人浮于事、缺乏監(jiān)管，只要能打通關(guān)系，爭來項目，要來資金，采用什么樣的方式，地方領(lǐng)導(dǎo)可以睜一只眼，閉一只眼。就在這樣“迎來送往”“溝通上下”的過程中，駐京辦成為各種腐敗行為發(fā)生的高危地帶。

在一些震驚全國的腐敗案件中，多有駐京辦的身影：河北省李真案中的河北省駐京辦原主任王福友、成克杰案中廣西駐京辦事處原副主任李一洪、沈陽“慕馬案”中沈陽駐京辦原主任崔力……各級政府的駐京辦也曾因“跑部錢進”而被國家審計署前審計長李金華點名批評。

記者采訪接觸到的一些駐京辦官員也并不諱言他們生活的腐化。

2月17日，北京首都機場，王懷民送走了自己的孩子。隨后，開著奔馳320在三環(huán)上飛馳，往北京飯店駛?cè)ァ?/p>

王是山東某市的一個駐京辦主任，平日里除了迎來送往外，還要協(xié)調(diào)各部委間的“跑部錢進”，這個人對官場規(guī)則十分熟稔，這一切都能拿捏穩(wěn)當，使他在這個位置上能“屹立不動”。

“到了這個位置，沒有不為自己著想的?，F(xiàn)在哪個駐京辦主任的家人孩子不是在國外?！?/p>

他承認這樣做不是很妥當，“但有權(quán)不用，為期作廢，況且一切都為了孩子”。他向記者透露，自己只是將一個國外的鋼鐵商引薦給了領(lǐng)導(dǎo)，并想法促成合同，而條件是安排其孩子出國。他坦言，駐京辦主任這個位置的誘惑很多，但更多的是風險，因為這畢竟是在北京，在領(lǐng)導(dǎo)人眼皮底下。

事實上，中央對駐京辦的整肅，早在1990年代初期就有所動作。國務(wù)院辦公廳曾轉(zhuǎn)發(fā)的一份駐京機構(gòu)清理整頓通知：“各級政府的駐京辦事機構(gòu)一律不得經(jīng)商辦企業(yè)，已開辦的企業(yè)要立即撤銷。”2006年，整頓駐京辦事處還被中紀委和監(jiān)察部列為當年四大工作任務(wù)之一。

而其相應(yīng)的管理組織機構(gòu)也非常明確，國家機關(guān)事務(wù)管理局各省市政府駐京辦事處管理司，負責管理駐京辦（駐京聯(lián)絡(luò)處）的黨政學習、黨員關(guān)系、黨建方面的工作，具體業(yè)務(wù)一般是由地方政府秘書長直管，副秘書長兼任駐京辦（駐京聯(lián)絡(luò)處）主任。

駐京辦“進退”

2009年1月，山東濰坊市對機關(guān)事業(yè)單位進行改革，決定將該市在北京、上海、深圳等地的11家駐外辦事處全被“一刀砍掉”，濰坊市這一舉動引發(fā)了社會各界對駐京辦下一步改革的推測和更多的思考。

2009年4月21日，人民網(wǎng)組織了一次網(wǎng)絡(luò)調(diào)查：“您認為駐京辦該不該撤銷”？調(diào)查結(jié)果顯示：近九成的網(wǎng)友則認為駐京辦應(yīng)該撤銷。

“副省級以上的駐京辦，需要國務(wù)院辦公廳批準，而市縣級政府設(shè)立聯(lián)絡(luò)處，只需要在北京市發(fā)改委下面的一個機構(gòu)備案即可?！崩畎膊疟硎?，駐京辦是政府的派駐機構(gòu)，市縣一級政府設(shè)不設(shè)駐京辦，撤不撤駐京辦，地方政府有自主權(quán)，不能由此推測中央的某種意圖。

據(jù)《小康》調(diào)查，市縣級駐京聯(lián)絡(luò)處的設(shè)立與撤銷沒有什么硬性標準，是根據(jù)當?shù)卣男枰獊頉Q定的，比如，大連莊河市政府，在駐京聯(lián)絡(luò)處撤消多年之后，于2008年根據(jù)“五點一線”發(fā)展規(guī)劃的需要，又重新設(shè)立了駐京聯(lián)絡(luò)處，其職能是只負責招商引資和宣傳推介。

駐京聯(lián)絡(luò)處的功能也不盡相同，可以按照某一個地方的某一個特色設(shè)一個辦事處。比如，江西景德鎮(zhèn)的特色產(chǎn)業(yè)是陶瓷，他們就可以設(shè)立一個駐京聯(lián)絡(luò)處，代表政府來宣傳陶瓷產(chǎn)業(yè)，而其他功能可以談化，或都根本就沒有。

喬新生認為，讓國務(wù)院機關(guān)事務(wù)管理機構(gòu)和國務(wù)院辦公廳取消各地的駐京辦，在他看來這是不可能的事情。況且在中央集權(quán)制國家，絕大多數(shù)資源都掌握在中央政府手中，地方政府設(shè)立類似的機構(gòu)，不但可以獲取更多的資源而且更重要的是，可以與中央政府加強聯(lián)系。喬新生認為，在相當長的時期內(nèi)不可能取消這類機構(gòu)，即使各省市自治區(qū)取消了駐京辦，各類替代性的機構(gòu)則還會應(yīng)運而生。

一名不愿意透露姓名的專家指出，人民代表大會制度是我國的根本政治制度，應(yīng)積極發(fā)揮各級地方人民代表大會的作用。假如繼續(xù)將大量的資源集中到中央各部門的手中，而忽視科學有效的制度規(guī)范及地方經(jīng)濟發(fā)展的需求；假如各種垂直管理繼續(xù)存在，不能充分發(fā)揮各級地方政府在市場監(jiān)管方面的作用，那么，北京只會涌現(xiàn)出越來越多類似于駐京辦的機構(gòu)。

國家行政學院教授劉旭濤說，駐京辦畢竟是政府的一個機構(gòu)，它的改革必然與政府職能的轉(zhuǎn)變同步進行，不會獨立于政府之外。

從另一方面，學者們大多認為，現(xiàn)階段，駐京辦仍有其存在的必要性。

在喬新生看來，駐京辦已經(jīng)是地方政府有利于在中央與地方之間的一個休戚相關(guān)的“政策共同體”，并且會形成一種“地方積極上項目，中央擇優(yōu)給資助”的良性循環(huán)圈，在調(diào)動地方積極性的同時，也增強對中央的向心力。

“雖說在信息化的社會，駐京辦溝通信息的功能已經(jīng)談化，但從感情的角度講，無論是商務(wù)還是政務(wù)，電話溝通顯然不如面對面的溝通有效。而且中國人的鄉(xiāng)情很重，外地來京人員如果遇到什么困難，找駐京辦最能讓人得到心里安慰，就像在國外遇到困難找中國大使館一樣，這種感情是無法替代的。”劉旭濤認為，無論駐京辦今后如何“進退”，都不能走極端路線，在沒有科學調(diào)研的基礎(chǔ)上，切忌“一刀切”。