假如繼續(xù)將大量的資源集中到中央各部門的手中,而忽視科學有效的制度規(guī)范;假如各種垂直管理繼續(xù)存在,不能充分發(fā)揮各級地方政府在市場監(jiān)管方面的作用,那么,只會涌現(xiàn)出越來越多類似于駐京辦的機構(gòu)。
2009年伊始,河南許昌、漯河兩市駐京聯(lián)絡(luò)處耗資66萬余元購買假茅臺酒事件炒得沸沸揚揚,駐京辦再次成為人們關(guān)注的焦點。
加之《駐京辦主任》一書的影響,在許多人眼里,駐京辦就是一個“跑部錢進、迎來送往、權(quán)錢交易”的腐敗溫床。
亂象之下,駐京辦究竟扮演怎樣的角色?駐京辦到底該如何定位?是撤銷還是轉(zhuǎn)型?歷史與現(xiàn)實或許能給我們提供答案或思考。
“駐京辦”前身
“不能因為駐京辦的工作人員出了問題,就推理到駐京辦有問題;更不能因為某一個地方的駐京辦出了問題,就說所有的駐京辦都有問題。”全國各省市區(qū)駐京辦信息協(xié)會會長李安才在接受《小康》采訪時一開始就表明了他的立場。
他認為,駐京辦是政府的一個派出機構(gòu),撤與不撤,或是如何轉(zhuǎn)型,是與政府改革或職能轉(zhuǎn)變相伴而行的,不能僅就駐京辦談駐京辦。
這是一個歷史的產(chǎn)物。從歷史發(fā)展的每一個時期來看,駐京辦均發(fā)揮過不同的功能。
駐京辦的歷史起源可以追溯到封建王朝的同鄉(xiāng)會和會館。早期的會館雖然種類繁多,但多是為了維系、團結(jié)、和睦同鄉(xiāng)、同宗、同行業(yè)的關(guān)系,具有地緣、血緣、業(yè)緣因系。由于無論是官民、紳商,在會館中均可不受任何拘束,相互交往,會館漸漸成為政治和社會活動的重要場所,近代很多重大歷史事件和重要歷史人物都與會館有關(guān)。當時,京城的會館、同鄉(xiāng)會的功能主要是溝通家鄉(xiāng)與京師之間的聯(lián)系,接待來京出差的地方官員及進京趕考的家鄉(xiāng)學子,維護家鄉(xiāng)人民在京的合法權(quán)益等。
新中國成立之初,中央與各省之間需要形成一種密切的聯(lián)絡(luò)機制,商討建設(shè)立項,審批計劃調(diào)撥物資的事宜,而當時的交通和通訊都不發(fā)達,地方黨政領(lǐng)導(dǎo)又不能天天在北京待命,為了保持與中央的隨時聯(lián)絡(luò),需要一個派駐北京的辦事機構(gòu),負責文件傳送,溝通上下。1949年,新中國第一個駐京辦——內(nèi)蒙古駐京辦就是帶著這種使命設(shè)立的。
同時,當時中國剛剛解放,各種不穩(wěn)定因素依然存在,而具有民間團體性質(zhì)的會館,有些成為敵特勢力潛伏的場所。1950年代后期,很多會館的財產(chǎn)都遭到了沒收或收購充公,取而代之的是各省區(qū)市政府駐京辦事處和地市縣駐京聯(lián)絡(luò)處。一份歷史資料顯示,1958年至1959年之間共有28個駐京辦事處相繼成立,且全是省一級的駐京機構(gòu)。
然而,駐京辦的發(fā)展并非一帆風順,文革期間,這些機構(gòu)全部被撤散。
直到改革開放以后,國務(wù)院恢復(fù)了各省市自治區(qū)辦事處,并增設(shè)了計劃單列市、大型國營工礦企業(yè)、建設(shè)兵團辦事處及地市縣聯(lián)絡(luò)處。20世紀80年代以后,駐京辦的數(shù)量迅速增長,駐京辦漸漸進入了繁榮期。
“80年代末期,各省市紛紛設(shè)立駐京辦有深刻的體制背景,一個是當時的財政體制?!北本┐髮W政府管理學院的李成言教授說,我國1994年實行分稅制,中央特別是各部委在財政轉(zhuǎn)移支付資金的管理和審批上具有很大的彈性空間,一些地方政府為了尋求更多的資源,紛紛設(shè)立駐京聯(lián)絡(luò)機構(gòu)。
據(jù)不完全統(tǒng)計,目前在北京,除54家副省級以上單位的駐京辦之外,還有520家市級單位駐京辦、5000余家縣級單位駐京辦。如果加上各級政府部門設(shè)的聯(lián)絡(luò)處、國有企業(yè)和大學的聯(lián)絡(luò)處,各種駐京機構(gòu)超過1萬家。
駐京辦“辦”什么
在很多人眼里,駐京辦的工作就是“迎來送往、溝通上下”,拉關(guān)系、跑項目、接待領(lǐng)導(dǎo)在京的吃喝住行?!恶v京辦主任》一書更是強化了人們對駐京辦的這種看法。
幾乎所有的駐京辦主任都相當熟悉《駐京辦主任》。在他們看來,這本書不僅誤導(dǎo)了公眾,而且在妖魔化整個群體。
李安才說,這是一個天大的誤解?!恶v京辦主任》是一個文學作品,不是真實的新聞作品,不能由此指責到所有的駐京辦,天天就是在干著“跑部錢進”“迎來送往”的勾當,它在每一個時期有其不同的功能?!?/p>
應(yīng)該說,那是許多駐京辦工作職能的重要組成部分,甚至在很長時間里是最主要的職能,但不是全部。
改革開放以后,駐京辦的工作重心已經(jīng)由行政事務(wù)為中心轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟服務(wù)為重心。駐京機構(gòu)的主要職能便是為當?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展收集信息,承辦各種中央指定項目所需的手續(xù)和文件,也會盡可能為爭取各項事業(yè)所需的物資、資金和指標。
李安才說,現(xiàn)實中,駐京辦主任已經(jīng)被“神化”了,好像他們個個都是手眼通天的英雄。其實有些項目的取得不能“歸功”于駐京辦,駐京辦主任沒有那么大的能力,有些部委的“門都進不去”,更不要說把本來不是你的項目跑回來了。
我們經(jīng)??吹今v京辦主任天天在部委之間跑來跑去,實際上是“中央已經(jīng)安排到各省的項目,其間會有無數(shù)次的報送和補充材料,一些事宜需要進一步的交流和溝通。地方政府委托駐京辦來跑這個事,只是銜接地方和中央的一個中間程序而己?!?/p>
在經(jīng)濟改革成為我們國家工作中心的前30年時間里,駐京辦的日常工作更側(cè)重于經(jīng)濟信息的收集、整理以及城市宣傳,這是事實??陀^地看,幾十年來,駐京辦在促地方經(jīng)濟發(fā)展上發(fā)揮了重要作用,特別是對于不發(fā)達地區(qū)而言,駐京辦是面向全國乃至全世界招商引資、宣傳推介的一個重要窗口。
當然,接待當?shù)氐恼賳T也是其基本工作之一,由此而衍生出的賓館酒店被人戲稱為“地方官員的第二行宮”。但李安才認為,即使駐京辦沒有酒店,地方領(lǐng)導(dǎo)出差也會到其他酒店去住,“住在自己的辦事處,不但可以節(jié)省出差費用,還會有一些監(jiān)督的功能,畢竟在自己的派出機構(gòu)中吃住,上上下下都是熟人,多少會有些顧忌?!痹谒磥?,從會館到解放初期的駐京辦,再到改革開放后的駐京辦,接待地方公務(wù)人員的功能都是一以貫之。
地方政府的駐京辦與企業(yè)在北京設(shè)立的辦事機構(gòu)最大的不同之處是,作為政府的派出機構(gòu),駐京辦還擔負著一個重要的功能——維穩(wěn)。在一些重大活動期間,比如每年兩會,各地駐京辦的首要工作就是做好信訪工作,接待勸返當?shù)胤钦I显L人員進京上訪,維護穩(wěn)定,這是駐京辦的主要政務(wù)內(nèi)容之一。就目前而言,李安才說,“駐京辦維穩(wěn)的工作最為緊迫,壓力也最大?!?/p>
亦官亦商
國家行政學院教授汪玉凱表示,駐京辦在歷史上曾經(jīng)發(fā)揮過很重要的作用,這是要給予肯定的。但隨著時間的推移,駐京辦也的確發(fā)生了一些變異,和當初設(shè)置的初衷發(fā)生了很大的變化。
伴隨著大環(huán)境的改變駐京辦也在不斷演變,甚至發(fā)生某種程度的異化。這是一個不爭的事實,也是這么多年以來遭受詬病的主要原因。
“表面破敗而享盡奢華淫逸”,《駐京辦主任》作者王曉方告訴《小康》記者,大多數(shù)駐京辦早已從承擔接待服務(wù)、收集信息、招商引資、勸返上訪維護首都安定的四大基本功能中升了級,從過去單一“跑部錢進”轉(zhuǎn)換到了亦官亦商的年代。
其經(jīng)長時間演變而成的亦官亦商角色,飽受非議。
改革開放之后,一些政府機關(guān)涉足經(jīng)商,駐京辦成了好的經(jīng)商平臺。一些駐京辦的資產(chǎn)在這一時期迅速膨脹,賓館、酒樓、經(jīng)營地方土特產(chǎn),甚至涉足房地產(chǎn)開發(fā)。
一名某省駐京辦主任向《小康》記者直言,十幾年前還像個官,而隨著自主經(jīng)營自負盈虧的面越來越大,這個駐京辦主任越來越像個國企領(lǐng)導(dǎo)。地方政府只負責編內(nèi)人員的工資,其他資金由駐京辦自籌,這無疑給駐京辦提出了新的課題,但同時也給駐京辦主任提供了新的機遇。
“俗話說,變則通,不變則殆。”這個官員表示,對于駐京辦而言,等、靠、要的時代一去不復(fù)返了,只有積極開拓,不斷探索,勇于改革,才能跟得上時代的發(fā)展。
某省一名官員向《小康》記者透露,從成立至今,省辦已有固定資產(chǎn)近20個億,光五星級酒店就有兩家,更別說奔馳、寶馬什么的。他直言,現(xiàn)在哪個駐京辦沒有10來億的資產(chǎn),那是扯。
在駐京辦所涉足的商業(yè)領(lǐng)域中,賓館酒店業(yè)是最常見的,似乎也是最順理成章。
一位駐京辦官員說,駐京辦的職能本身就有接待這么一說,況且領(lǐng)導(dǎo)來了也都要吃、住、行,這叫肥水不流外人田。
李安才也認為,一方面,這有著同鄉(xiāng)的地緣因素,是人之常情。另一方面,駐京辦的賓館酒樓對外開放,不只是接待地方政府官員,也可以接待出差的同鄉(xiāng),無論是商人、干部還是普通市民,不拒絕來自各地的任何一個顧客。
“目前,各地駐京辦的賓館酒樓基本都已政企分開,獨立經(jīng)營,實行收支兩條線?!崩畎膊耪f,以廣州駐京辦為例,其廣州大廈由董事會聘請專業(yè)的人員去管理,駐京辦的任何工作人員不在其中任職,大廈的盈利要上交廣州市財政局,而駐京辦所需要的辦公經(jīng)費要打報告給財政局,是行政撥款。
但中南財經(jīng)政法大學社會發(fā)展研究中心主任喬新生認為,駐京辦主任是一個非常特殊的崗位,只要在法律規(guī)定的范圍內(nèi)得到了明確授權(quán),其兼任國有公司的董事長還是總經(jīng)理的行為并不違法。
一名長期在駐京辦工作的官員向《小康》記者坦言,在亦官亦商的身份下,只要稍微“動點心思”,那么,國有很容易就變成私有。
他向記者透露,北方某市的一個駐京辦主任,就輕而易舉把幾千萬的資產(chǎn)從國有轉(zhuǎn)到了私有,現(xiàn)在這個駐京辦主任已轉(zhuǎn)變?yōu)樯韮r過億的企業(yè)家了。根據(jù)他透露:該主任首先成立了一家以自己為法人的地產(chǎn)公司,同時招聘了一名香港人為總經(jīng)理。接著在當?shù)貙徟艘粔K較好的地,與北京的某塊地進行了補償置換,而后讓那個香港人以外商身份進行投資開發(fā)。取得開發(fā)權(quán)后,馬上轉(zhuǎn)給其他有意向的地產(chǎn)商,自己也辭去了公職身份,僅這一項目就從中獲取數(shù)千萬的利潤。
該上述官員表示,這一做法在業(yè)內(nèi)也已經(jīng)不是秘密了。常在河邊走,哪有不濕鞋的?就看是大過還是小錯了,每個行業(yè)都有自己的潛規(guī)則。
事實上,駐京辦角色的轉(zhuǎn)變與地方政府盲目地追逐GDP增長和有密切關(guān)系,而這些利益鏈條驅(qū)使著這個機構(gòu)不得不產(chǎn)生弊端。
一些地方駐京辦人浮于事、缺乏監(jiān)管,只要能打通關(guān)系,爭來項目,要來資金,采用什么樣的方式,地方領(lǐng)導(dǎo)可以睜一只眼,閉一只眼。就在這樣“迎來送往”“溝通上下”的過程中,駐京辦成為各種腐敗行為發(fā)生的高危地帶。
在一些震驚全國的腐敗案件中,多有駐京辦的身影:河北省李真案中的河北省駐京辦原主任王福友、成克杰案中廣西駐京辦事處原副主任李一洪、沈陽“慕馬案”中沈陽駐京辦原主任崔力……各級政府的駐京辦也曾因“跑部錢進”而被國家審計署前審計長李金華點名批評。
記者采訪接觸到的一些駐京辦官員也并不諱言他們生活的腐化。
2月17日,北京首都機場,王懷民送走了自己的孩子。隨后,開著奔馳320在三環(huán)上飛馳,往北京飯店駛?cè)ァ?/p>
王是山東某市的一個駐京辦主任,平日里除了迎來送往外,還要協(xié)調(diào)各部委間的“跑部錢進”,這個人對官場規(guī)則十分熟稔,這一切都能拿捏穩(wěn)當,使他在這個位置上能“屹立不動”。
“到了這個位置,沒有不為自己著想的?,F(xiàn)在哪個駐京辦主任的家人孩子不是在國外?!?/p>
他承認這樣做不是很妥當,“但有權(quán)不用,為期作廢,況且一切都為了孩子”。他向記者透露,自己只是將一個國外的鋼鐵商引薦給了領(lǐng)導(dǎo),并想法促成合同,而條件是安排其孩子出國。他坦言,駐京辦主任這個位置的誘惑很多,但更多的是風險,因為這畢竟是在北京,在領(lǐng)導(dǎo)人眼皮底下。
事實上,中央對駐京辦的整肅,早在1990年代初期就有所動作。國務(wù)院辦公廳曾轉(zhuǎn)發(fā)的一份駐京機構(gòu)清理整頓通知:“各級政府的駐京辦事機構(gòu)一律不得經(jīng)商辦企業(yè),已開辦的企業(yè)要立即撤銷。”2006年,整頓駐京辦事處還被中紀委和監(jiān)察部列為當年四大工作任務(wù)之一。
而其相應(yīng)的管理組織機構(gòu)也非常明確,國家機關(guān)事務(wù)管理局各省市政府駐京辦事處管理司,負責管理駐京辦(駐京聯(lián)絡(luò)處)的黨政學習、黨員關(guān)系、黨建方面的工作,具體業(yè)務(wù)一般是由地方政府秘書長直管,副秘書長兼任駐京辦(駐京聯(lián)絡(luò)處)主任。
駐京辦“進退”
2009年1月,山東濰坊市對機關(guān)事業(yè)單位進行改革,決定將該市在北京、上海、深圳等地的11家駐外辦事處全被“一刀砍掉”,濰坊市這一舉動引發(fā)了社會各界對駐京辦下一步改革的推測和更多的思考。
2009年4月21日,人民網(wǎng)組織了一次網(wǎng)絡(luò)調(diào)查:“您認為駐京辦該不該撤銷”?調(diào)查結(jié)果顯示:近九成的網(wǎng)友則認為駐京辦應(yīng)該撤銷。
“副省級以上的駐京辦,需要國務(wù)院辦公廳批準,而市縣級政府設(shè)立聯(lián)絡(luò)處,只需要在北京市發(fā)改委下面的一個機構(gòu)備案即可?!崩畎膊疟硎?,駐京辦是政府的派駐機構(gòu),市縣一級政府設(shè)不設(shè)駐京辦,撤不撤駐京辦,地方政府有自主權(quán),不能由此推測中央的某種意圖。
據(jù)《小康》調(diào)查,市縣級駐京聯(lián)絡(luò)處的設(shè)立與撤銷沒有什么硬性標準,是根據(jù)當?shù)卣男枰獊頉Q定的,比如,大連莊河市政府,在駐京聯(lián)絡(luò)處撤消多年之后,于2008年根據(jù)“五點一線”發(fā)展規(guī)劃的需要,又重新設(shè)立了駐京聯(lián)絡(luò)處,其職能是只負責招商引資和宣傳推介。
駐京聯(lián)絡(luò)處的功能也不盡相同,可以按照某一個地方的某一個特色設(shè)一個辦事處。比如,江西景德鎮(zhèn)的特色產(chǎn)業(yè)是陶瓷,他們就可以設(shè)立一個駐京聯(lián)絡(luò)處,代表政府來宣傳陶瓷產(chǎn)業(yè),而其他功能可以談化,或都根本就沒有。
喬新生認為,讓國務(wù)院機關(guān)事務(wù)管理機構(gòu)和國務(wù)院辦公廳取消各地的駐京辦,在他看來這是不可能的事情。況且在中央集權(quán)制國家,絕大多數(shù)資源都掌握在中央政府手中,地方政府設(shè)立類似的機構(gòu),不但可以獲取更多的資源而且更重要的是,可以與中央政府加強聯(lián)系。喬新生認為,在相當長的時期內(nèi)不可能取消這類機構(gòu),即使各省市自治區(qū)取消了駐京辦,各類替代性的機構(gòu)則還會應(yīng)運而生。
一名不愿意透露姓名的專家指出,人民代表大會制度是我國的根本政治制度,應(yīng)積極發(fā)揮各級地方人民代表大會的作用。假如繼續(xù)將大量的資源集中到中央各部門的手中,而忽視科學有效的制度規(guī)范及地方經(jīng)濟發(fā)展的需求;假如各種垂直管理繼續(xù)存在,不能充分發(fā)揮各級地方政府在市場監(jiān)管方面的作用,那么,北京只會涌現(xiàn)出越來越多類似于駐京辦的機構(gòu)。
國家行政學院教授劉旭濤說,駐京辦畢竟是政府的一個機構(gòu),它的改革必然與政府職能的轉(zhuǎn)變同步進行,不會獨立于政府之外。
從另一方面,學者們大多認為,現(xiàn)階段,駐京辦仍有其存在的必要性。
在喬新生看來,駐京辦已經(jīng)是地方政府有利于在中央與地方之間的一個休戚相關(guān)的“政策共同體”,并且會形成一種“地方積極上項目,中央擇優(yōu)給資助”的良性循環(huán)圈,在調(diào)動地方積極性的同時,也增強對中央的向心力。
“雖說在信息化的社會,駐京辦溝通信息的功能已經(jīng)談化,但從感情的角度講,無論是商務(wù)還是政務(wù),電話溝通顯然不如面對面的溝通有效。而且中國人的鄉(xiāng)情很重,外地來京人員如果遇到什么困難,找駐京辦最能讓人得到心里安慰,就像在國外遇到困難找中國大使館一樣,這種感情是無法替代的。”劉旭濤認為,無論駐京辦今后如何“進退”,都不能走極端路線,在沒有科學調(diào)研的基礎(chǔ)上,切忌“一刀切”。