溫和進(jìn)步中的環(huán)保

周生賢認(rèn)為，環(huán)保工作已進(jìn)入國家政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的主戰(zhàn)場(chǎng)，但環(huán)保執(zhí)法權(quán)威尚未有效確立。

對(duì)環(huán)保人來說，2008年是一個(gè)具有歷史意義的年份。2008年3月27日，環(huán)保部揭牌儀式在京舉行，環(huán)保局正式升格為部。他們多年的追求終于變成現(xiàn)實(shí)，環(huán)保工作進(jìn)入了國家政治經(jīng)濟(jì)社會(huì)生活的主戰(zhàn)場(chǎng)和大舞臺(tái)。

環(huán)保部長(zhǎng)周生賢認(rèn)為，這是貫徹黨的十七大精神的重要體現(xiàn)，新的歷史階段中國環(huán)保將以嶄新的姿態(tài)跨入新時(shí)期，為理順環(huán)境保護(hù)管理體制機(jī)制提供了難得的發(fā)展機(jī)遇。升格后的環(huán)保部強(qiáng)化了統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、宏觀調(diào)控的社會(huì)功能，突出了監(jiān)督執(zhí)法、公共服務(wù)的社會(huì)責(zé)任。他表示，將舉全部之力推進(jìn)環(huán)境保護(hù)的歷史性轉(zhuǎn)變，讓祖國山更綠、水更清、天更藍(lán)。

升格的這一年，環(huán)保部獲得了來自高層更多的支持。同時(shí)，在一個(gè)特殊的經(jīng)濟(jì)年份里，環(huán)保事業(yè)也贏得了發(fā)展的契機(jī)，當(dāng)然，困難與挑戰(zhàn)從未遠(yuǎn)離。

經(jīng)濟(jì)危機(jī)？環(huán)保契機(jī)！

2008年9月，中共深入學(xué)習(xí)實(shí)踐科學(xué)發(fā)展觀動(dòng)員大會(huì)暨省部級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部培訓(xùn)班上，胡錦濤總書記在講話中首次把生態(tài)文明建設(shè)提升到與經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)并列的戰(zhàn)略高度。

接近年末，全球金融危機(jī)向中國蔓延加劇，中國經(jīng)濟(jì)下行壓力繼續(xù)加大。11月5日，國務(wù)院出臺(tái)擴(kuò)大內(nèi)需的十項(xiàng)措施，確定4萬億元投資計(jì)劃，進(jìn)一步擴(kuò)大內(nèi)需促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快增長(zhǎng)。其中，3500億元用于生態(tài)環(huán)境建設(shè)。

對(duì)于中國環(huán)保來說，這是一個(gè)極其難得的歷史性機(jī)遇。

2008年11月10日，周生賢要求環(huán)保部門抓住國家擴(kuò)大內(nèi)需、加大投入的戰(zhàn)略機(jī)遇，加快污水處理廠的建設(shè)，繼續(xù)扎實(shí)推進(jìn)治污工程、結(jié)構(gòu)調(diào)整和環(huán)境監(jiān)管三大污染減排措施。11月12日，國務(wù)院副總理李克強(qiáng)指出，中國將繼續(xù)把環(huán)境保護(hù)放在突出的戰(zhàn)略位置，把加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)作為擴(kuò)大內(nèi)需的重要措施。同日，周生賢宣布，今后三年，中國將籌集1萬億元資金用于環(huán)境保護(hù)，主要將用于新能源和可再生能源開發(fā)、節(jié)能節(jié)水節(jié)材、污染治理等新興產(chǎn)業(yè)，尤其核電、風(fēng)電以及太陽能的開發(fā)將是重中之重，力圖把這些產(chǎn)業(yè)培育成中國新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)。

在一系列清晰而剛性的政策導(dǎo)向下，中國的環(huán)保產(chǎn)業(yè)博得世界的矚目。綠色產(chǎn)業(yè)拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)內(nèi)需，成為環(huán)保事業(yè)的發(fā)展契機(jī)。以水行業(yè)為例，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部副部長(zhǎng)仇保興日前表示，“從明年起3年內(nèi)，將投資2800億實(shí)現(xiàn)全國90%以上縣城擁有污水處理設(shè)施，其中國家財(cái)政專項(xiàng)投放900億元?！倍@是中國有史以來在水污染防治方面投資最大、涉及面最廣、受益面最寬的一項(xiàng)投資。中國政府的政策已引發(fā)水行業(yè)的“暖春”，牽動(dòng)來自世界各地的投資目光。世行的一位官員表示，在未來的兩年，世界銀行將針對(duì)中國的水務(wù)領(lǐng)域投資11億美元，還有10多個(gè)在華項(xiàng)目準(zhǔn)備啟動(dòng)。

中國政法大學(xué)教授王燦發(fā)向《小康》記者表示，地方政府要轉(zhuǎn)變觀念，抓住機(jī)會(huì)，環(huán)保就是生產(chǎn)力。

“綠色通道”與“地方?jīng)_動(dòng)”

2004年以來，“環(huán)評(píng)風(fēng)暴”已發(fā)展出流域限批、區(qū)域限批、行業(yè)限批，被媒體驚為“風(fēng)暴”的環(huán)評(píng)逐漸向制度化和常規(guī)化。2008年國家的四萬億投資項(xiàng)目再一次把它推向風(fēng)頭浪尖，引發(fā)世界的矚目。

2009年全國環(huán)境保護(hù)工作會(huì)議上，周生賢強(qiáng)調(diào)，環(huán)評(píng)工作既要為經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)較快發(fā)展做好服務(wù)，又要為控制“兩高一低”把好關(guān)口，對(duì)民生工程、基礎(chǔ)設(shè)施、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、災(zāi)后重建等投資項(xiàng)目要加快審批，為中央擴(kuò)大內(nèi)需政策支持的項(xiàng)目開辟環(huán)評(píng)審批的“綠色通道”；同時(shí)又以四個(gè)“一律不批”和一個(gè)“嚴(yán)格限制審批”來把好關(guān)口：對(duì)國家明令淘汰、禁止建設(shè)、不符合國家產(chǎn)業(yè)政策的項(xiàng)目，一律不批；對(duì)環(huán)境污染嚴(yán)重，污染物不能達(dá)標(biāo)排放的項(xiàng)目，一律不批；對(duì)環(huán)境質(zhì)量不能滿足環(huán)境功能區(qū)要求、沒有總量指標(biāo)的項(xiàng)目，一律不批；對(duì)位于自然保護(hù)區(qū)核心區(qū)、緩沖區(qū)內(nèi)的項(xiàng)目，一律不批。同時(shí)，對(duì)于涉及飲用水源保護(hù)區(qū)、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、重要生態(tài)功能區(qū)等環(huán)境敏感區(qū)的項(xiàng)目，也要嚴(yán)格限制審批。

2009年兩會(huì)期間，環(huán)保部副部長(zhǎng)吳曉青介紹，從中國出臺(tái)關(guān)于擴(kuò)大內(nèi)需、促進(jìn)增長(zhǎng)的措施到2009年2月底，批復(fù)了246個(gè)環(huán)評(píng)申請(qǐng)，涉及到的項(xiàng)目總投資9700多億元人民幣。其中，存在環(huán)境隱患的14個(gè)涉及化工、石化、鋼鐵、火電、造紙等項(xiàng)目被暫緩審批或不予批復(fù)，這些項(xiàng)目涉及的投資額1040億元。他強(qiáng)調(diào)，高耗能、高污染、資源型產(chǎn)能過剩項(xiàng)目，是一條“紅線”、“高壓線”，不能碰，更不能越線。

在保八的壓力下，人們擔(dān)心環(huán)保部的角色正從過去的“橡皮圖章”變成“污染合法化的保證”。據(jù)報(bào)道，環(huán)保部的官員承認(rèn)“存在濫用‘綠色通道’政策的問題?！?/p>

更大擔(dān)憂來自地方不可遏抑的發(fā)展沖動(dòng)。中國經(jīng)濟(jì)體制改革研究會(huì)廖明的研究認(rèn)為，政府GDP考核的機(jī)制還是存在，各級(jí)政府還是在急于利用這次機(jī)會(huì)擴(kuò)大它的GDP的指標(biāo)，解決本地的就業(yè)問題。“過去作為一票否決的環(huán)境和節(jié)能方面約束的因素，在4萬億迅速出手的過程中，尤其是在地方上有所忽視和減少，程序上簡(jiǎn)化導(dǎo)致了管制的放松”。

中國社科院正在進(jìn)行的一項(xiàng)研究課題表明，制造型企業(yè)在金融危機(jī)下具有向中西部落后地區(qū)迅速轉(zhuǎn)移的能力，相當(dāng)多“兩高一低”的工程開始進(jìn)入這些地區(qū)，地方政府無力回避發(fā)展中低水平和高污染的風(fēng)險(xiǎn)。國家統(tǒng)計(jì)局一季度的數(shù)據(jù)顯示，中西部投資增長(zhǎng)明顯快于東部，東部地區(qū)城鎮(zhèn)投資增長(zhǎng)19.8%，中部地區(qū)增長(zhǎng)34.3%，西部地區(qū)增長(zhǎng)46.1%。

環(huán)保執(zhí)法的尷尬

《小康》2009年對(duì)造成中國環(huán)境問題的原因調(diào)查中，排在首位的是“政府追求經(jīng)濟(jì)GDP的同時(shí)忽視環(huán)境保護(hù)”，占84.1%；“環(huán)保部門的權(quán)力邊緣和監(jiān)管不到位”以76.7%的選票名列第二。

溫家寶總理曾經(jīng)告誡環(huán)保部門，執(zhí)法要像鋼鐵一樣硬，不能像豆腐一樣軟。

關(guān)于環(huán)保執(zhí)法的尷尬，時(shí)任環(huán)?？偩志珠L(zhǎng)解振華在2005年兩會(huì)期間講過這樣一個(gè)例子，“基層環(huán)保執(zhí)法人員到一家發(fā)電廠檢查，這家發(fā)電廠的負(fù)責(zé)人當(dāng)場(chǎng)甩出120萬元說，法律規(guī)定，環(huán)保部門例行檢查一個(gè)月只能一次，每次罰款不得超過10萬元。我給你120萬元，就把一年內(nèi)有可能被罰的錢一并交清了，環(huán)保局以后也不用來了”。

企業(yè)的囂張折射了環(huán)保部門的尷尬。長(zhǎng)久以來，地方政府與企業(yè)結(jié)成強(qiáng)有力的利益同盟，環(huán)保部門權(quán)力邊緣，監(jiān)管無法到位。

首任環(huán)保局長(zhǎng)曲格平認(rèn)為，我國主要領(lǐng)域和方面的環(huán)境與資源保護(hù)法律早已頒布，環(huán)境法規(guī)定了各級(jí)地方政府“對(duì)本轄區(qū)的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)，采取措施改善環(huán)境質(zhì)量”，但由于政府的不作為，有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)普遍存在，許多地方政府把這一法律責(zé)任放在一邊，甚至對(duì)依法監(jiān)管進(jìn)行干擾。另外，環(huán)保部門的授權(quán)有限、編制過小、人員素質(zhì)不能完全符合要求也造成了環(huán)境執(zhí)政能力的薄弱。有專家指出，雖然我國目前已有29部環(huán)境資源的法律，但多是框架性、指導(dǎo)性的法律，可操作性不強(qiáng)，執(zhí)法不到位。

在2009年初的全國環(huán)境保護(hù)會(huì)議上，周生賢痛陳，環(huán)保部門基礎(chǔ)不牢、執(zhí)法不嚴(yán)、能力不強(qiáng)、監(jiān)管薄弱的問題普遍存在，有的在一些地方表現(xiàn)得還很突出。4月22日，在向全國人大常委會(huì)報(bào)告當(dāng)前大氣污染防治工作的進(jìn)展情況時(shí)，周生賢表示，環(huán)保執(zhí)法權(quán)威尚未有效樹立，執(zhí)法難的問題依然是約束中國環(huán)保事業(yè)的大問題。

從立法到執(zhí)法，為什么有這么一段漫長(zhǎng)的距離？山西省環(huán)保局局長(zhǎng)劉向東指出其中玄機(jī)，“環(huán)保是什么呢？沒有槍，沒有炮，只有沖鋒號(hào)，只會(huì)吆喝，它這個(gè)貓呢，是地方政府養(yǎng)的貓，這個(gè)貓能不能捉耗子，捉幾只是由政府說了算，不是環(huán)保部門說了算?！?/p>

“一票否決”的艱難誕生

2007年的《小康》調(diào)查顯示，83.4%的受訪者認(rèn)為應(yīng)該把環(huán)保工作和政府官員的政績(jī)掛鉤。2008年的《小康》調(diào)查顯示，90%的人認(rèn)為綠色GDP應(yīng)該公開發(fā)布以制約地方政府用環(huán)境換取GDP的沖動(dòng)。

但真正將環(huán)保納入政府官員的績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)中去，經(jīng)歷了漫長(zhǎng)、艱難的博弈。

全國政協(xié)人口資源環(huán)境委員會(huì)副主任王玉慶先生曾介紹，1996年，時(shí)任國家主席的江澤民同志在第四次全國環(huán)境保護(hù)會(huì)議的講話中明確提出，衡量各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部的政績(jī)應(yīng)該包括環(huán)保方面的內(nèi)容；1997年3月份的一次講話中又提出對(duì)計(jì)劃生育和環(huán)境保護(hù)工作都要實(shí)行黨政一把手親自抓，負(fù)總責(zé)，之后年年講，一直講到2002年。之后，國家主席胡錦濤在2003年、2004年的講話再次強(qiáng)調(diào)環(huán)境保護(hù)工作要一把手親自抓，負(fù)總責(zé)和“三個(gè)到位”，并要求組織部門把人口資源環(huán)境指標(biāo)納入干部考核指標(biāo)。

2005年，環(huán)?？偩窒蛑薪M部建議把執(zhí)行環(huán)保法律法規(guī)、污染排放強(qiáng)度和環(huán)境質(zhì)量變化、公眾滿意度等4項(xiàng)環(huán)保指標(biāo)列入干部考核體系，把環(huán)境保護(hù)與官員的“帽子”掛起鉤。

2007年，國務(wù)院在《節(jié)能減排綜合性工作方案》中明確提出把節(jié)能減排指標(biāo)完成情況納入各地經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展綜合評(píng)價(jià)體系，作為政府領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核評(píng)價(jià)和企業(yè)負(fù)責(zé)人業(yè)績(jī)考核的重要內(nèi)容，實(shí)行“一票否決”制。

從中央高層的思路，最終轉(zhuǎn)化為政策，花了將近10年的時(shí)間。再從政策貫徹落實(shí)到地方，那是一個(gè)更加艱難的過程。每一個(gè)地區(qū)發(fā)展程度不同，在貫徹執(zhí)行的程度上也大不相同。

早在2003年的時(shí)候，江蘇省啟動(dòng)全面建設(shè)小康社會(huì)考核體系，其中，環(huán)境質(zhì)量綜合指數(shù)被確定為考核體系中4大類18項(xiàng)指標(biāo)之一，實(shí)行“一票否決”。2007年，太湖藍(lán)藻事件之后，這個(gè)考核標(biāo)準(zhǔn)被進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)。2008年，江蘇省進(jìn)一步明確，在考核干部發(fā)展實(shí)績(jī)的過程中，富民指標(biāo)和環(huán)保指標(biāo)加在一起優(yōu)先考核，提高環(huán)保指標(biāo)權(quán)重，加大對(duì)環(huán)保工作成效的考核力度，在地區(qū)發(fā)展的各類評(píng)優(yōu)創(chuàng)先中，實(shí)行環(huán)保“一票否決”。

在山東，2008年出臺(tái)的《關(guān)于建立和完善黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部綜合考核指標(biāo)體系的意見》，第一次將經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化、節(jié)能降耗明確列入了考核體系，主要考核資源利用效率、能源節(jié)約利用效果，包括萬元GDP能耗降低率、萬元GDP水耗降低率、規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)萬元增加值能耗三項(xiàng)指標(biāo)。

但這些來自東部發(fā)達(dá)地區(qū)的經(jīng)驗(yàn)在落后地區(qū)被認(rèn)為不具可比性?！耙恍┪廴敬髴敉彩堑胤降闹е髽I(yè)，地方政府是舍不得把企業(yè)停下來的”，一位地方官員對(duì)記者說。但他也坦言，即使在他所在的剛剛脫貧的縣，領(lǐng)導(dǎo)們也天天研究科學(xué)發(fā)展觀。

環(huán)保的一票否決終究是地方官員頭上的達(dá)摩克斯利劍。

環(huán)保部一位官員接受《小康》記者采訪時(shí)說，環(huán)保部門不再是邊緣的弱勢(shì)部門。真正的原因是：“老百姓的環(huán)保意識(shí)覺醒了，糊弄老百姓肯定做不到”。

環(huán)保部的“前世今生”

1973年，成立了國務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室。這也是我國最早的專門的環(huán)境保護(hù)機(jī)構(gòu)。

1982年，國務(wù)院環(huán)境保護(hù)領(lǐng)導(dǎo)小組辦公室并入新成立的城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部。同年5月，為加強(qiáng)對(duì)環(huán)境保護(hù)工作的領(lǐng)導(dǎo)，恢復(fù)了國務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會(huì)，負(fù)責(zé)全國環(huán)境保護(hù)的規(guī)劃、協(xié)調(diào)、監(jiān)督和指導(dǎo)工作。1987年，環(huán)境保護(hù)局改為“國家局”。

1988年5月，國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革時(shí)撤銷城鄉(xiāng)建設(shè)環(huán)境保護(hù)部，國家環(huán)境保護(hù)局從中分出，改為國務(wù)院直屬機(jī)構(gòu)，成為國務(wù)院綜合管理環(huán)境保護(hù)的職能部門和國務(wù)院環(huán)境保護(hù)委員會(huì)的辦事機(jī)構(gòu)。

1998年3月，根據(jù)第九屆全國人大第一次會(huì)議批準(zhǔn)的《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》和《國務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》，國家環(huán)境保護(hù)局改為國家環(huán)境保護(hù)總局，國務(wù)院“三定”方案明確其職能定位為執(zhí)法監(jiān)督，職能領(lǐng)域包括污染防治、生態(tài)保護(hù)、核安全監(jiān)管。

2008年3月，根據(jù)第十一屆全國人民代表大會(huì)第一次會(huì)議的表決，國家環(huán)?？偩指臑閲揖潮Ｗo(hù)部，主要職責(zé)定位是擬定并組織實(shí)施環(huán)境保護(hù)規(guī)劃、政策和標(biāo)準(zhǔn)，組織編制環(huán)境功能區(qū)劃，監(jiān)督管理環(huán)境污染防治，協(xié)調(diào)解決重大環(huán)境問題等。