日本土地流轉(zhuǎn)因何而難

十七屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于推進(jìn)農(nóng)村改革發(fā)展若干重大問題的決定》中指出，按照依法自愿有償原則，允許農(nóng)民以轉(zhuǎn)包#65380;出租#65380;互換#65380;轉(zhuǎn)讓#65380;股份合作等形式流轉(zhuǎn)土地承包經(jīng)營權(quán)，發(fā)展多種形式的適度規(guī)模經(jīng)營#65377;本文介紹土地流轉(zhuǎn)在日本的情況，或許能在某些方面給中國提供一點(diǎn)經(jīng)驗教訓(xùn)#65377;

恩格斯曾指出:小農(nóng)生產(chǎn)方式是一種過時的生產(chǎn)方式，注定要滅亡的#65377;資本主義的發(fā)展必然導(dǎo)致小農(nóng)土地所有制的消滅#65377;“……資本主義的大生產(chǎn)將把他們那無力的過時的小生產(chǎn)壓碎，正如火車把獨(dú)輪車壓碎一樣毫無問題#65377;”

然而，在戰(zhàn)后的日本，小農(nóng)經(jīng)濟(jì)卻頑固地存續(xù)到今天，換句話說，日本的農(nóng)業(yè)從戰(zhàn)后至今仍然沒有被納入“資本主義的大生產(chǎn)”體系#65377;

日本在20世紀(jì)五六十年代實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)高速增長與重化學(xué)工業(yè)化#65377;大批農(nóng)村青年流入城市，進(jìn)入工廠或公司工作，或參加建設(shè)公路#65380;高樓#65377;這雖然推動了日本經(jīng)濟(jì)的迅速增長，卻導(dǎo)致農(nóng)村人口趨于“過疏化”和“老齡化”，致使農(nóng)業(yè)日漸走向衰落#65377;

據(jù)農(nóng)林水產(chǎn)省“2007年版食品#65380;農(nóng)業(yè)#65380;農(nóng)村白書”公布的數(shù)字，2005年日本每家農(nóng)戶的平均耕地面積為1.8公頃/戶，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及歐盟的16公頃/戶，當(dāng)然更不能同自然條件優(yōu)越的美國的178公頃/戶相比#65377;偏小的經(jīng)營規(guī)模影響了日本農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率的提高#65377;日本農(nóng)業(yè)偏低的勞動生產(chǎn)率決定了日本農(nóng)業(yè)的高生產(chǎn)成本體質(zhì)，無法在價格上與從國外進(jìn)口的農(nóng)產(chǎn)品競爭，以致日本政府不得不堅守高達(dá)778%的大米關(guān)稅;日本人不得不吃著相當(dāng)于國際價格近8倍的大米#65377;

那么，資本主義大生產(chǎn)方式為什么遲遲未能導(dǎo)入日本的農(nóng)業(yè)呢?

日本農(nóng)業(yè)人口從1955年的1932萬人減少到2005年的252萬人#65377;在日本經(jīng)濟(jì)增長和重化工業(yè)化的過程中，離農(nóng)人口基本上被工業(yè)和服務(wù)業(yè)所吸收，并沒有演變?yōu)樯鐣髅窕虺鞘胸毭?，并沒有造成嚴(yán)重的貧富差距和大規(guī)模的城市貧民窟進(jìn)而影響社會安定#65377;顯然，如果日本的農(nóng)業(yè)跟隨其工業(yè)化進(jìn)程從“小生產(chǎn)”逐步轉(zhuǎn)向“大生產(chǎn)”，并不會像亞洲#65380;拉丁美洲的一些發(fā)展中國家那樣，由于資本進(jìn)入農(nóng)業(yè)而引起大批農(nóng)民失地#65380;失業(yè)以致影響社會的安定#65377;

從1961年日本制定旨在改變零散農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)的“農(nóng)業(yè)基本法”算起，將近半個世紀(jì)過去了，日本農(nóng)業(yè)的零散結(jié)構(gòu)依然未能得到真正的改變#65377;那么，究竟是什么原因?qū)е隆百Y本主義的大生產(chǎn)將過時的小生產(chǎn)壓碎”的規(guī)律未能體現(xiàn)在日本農(nóng)業(yè)的發(fā)展過程中?究竟是什么原因?qū)е氯毡镜男∞r(nóng)經(jīng)濟(jì)“頑固不化”?筆者認(rèn)為，其中的一個十分關(guān)鍵的原因就在于碰到了“土地流轉(zhuǎn)”這個棘手難題#65377;

難以改變的事實(shí):保守政黨

需要保守化的農(nóng)村做政治地盤

戰(zhàn)后初期，美國占領(lǐng)當(dāng)局對日本實(shí)行了農(nóng)地改革#65377;然而，由于日本國內(nèi)外形勢變化的需要，美國占領(lǐng)當(dāng)局讓農(nóng)地改革僅在兩年內(nèi)就草草收兵，其背后的企圖在于把日本農(nóng)村變成為保守勢力的堅固地盤，以便“對抗共產(chǎn)主義的滲透”#65377;可以說這個企圖基本上得到了實(shí)現(xiàn)，日本農(nóng)民在戰(zhàn)后農(nóng)地改革中得到土地后就開始變得保守，不愿出租自己的地#65377;戰(zhàn)后一時間十分高漲的農(nóng)村社會主義運(yùn)動很快就消沉了#65377;

為了鞏固農(nóng)地改革成果，1952年日本政府制定了“農(nóng)地法”，以圖在農(nóng)地改革的基礎(chǔ)上，改善零散的農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)，反對將限制土地保有規(guī)模作為一種永久性制度#65377;然而美國和日本的保守政黨為了維護(hù)農(nóng)村的保守化，繼續(xù)限制土地保有規(guī)模#65377;

在20世紀(jì)80年代以前，日本議會的選區(qū)席位反映了二戰(zhàn)之后的人口分布，即1/3的人口居住在城市地區(qū)，2/3的人口居住在農(nóng)村地區(qū)#65377;到了80年代，日本已有3/4的人口居住在城市，而選區(qū)席位分配卻未做出相應(yīng)改變#65377;其結(jié)果是，在選舉國會議員時，五個城市居民的選票相當(dāng)于一個農(nóng)村居民的選票，農(nóng)村的政治影響力被放大了#65377;

長期執(zhí)政的自民黨利用手中的權(quán)力保護(hù)農(nóng)民利益以贏得農(nóng)民的支持，使農(nóng)村地盤成為自民黨的重要社會基礎(chǔ)，農(nóng)民選票成為自民黨的重要“票田”#65377;20世紀(jì)80年代前，自民黨議員有一半以上從農(nóng)村選區(qū)選出#65377;為了自身政治利益，鞏固自己的“票田”，執(zhí)政的自民黨使日本農(nóng)業(yè)成為世界上受保護(hù)最多的農(nóng)業(yè)部門，日本農(nóng)業(yè)的低效率分散經(jīng)營得以“溫存”，而走向規(guī)模經(jīng)營所必經(jīng)之途——土地流轉(zhuǎn)則長期處于呆滯狀態(tài);土地流轉(zhuǎn)的呆滯起到了防止自民黨“票田”流失的作用#65377;

難以阻擋的趨勢:

農(nóng)地如同“蟲蛀”般遭侵蝕

既然“土地流轉(zhuǎn)”的目的是為了發(fā)展農(nóng)業(yè)和擴(kuò)大農(nóng)業(yè)經(jīng)營規(guī)模，那么，只有當(dāng)流轉(zhuǎn)出去的土地被真正作為農(nóng)地利用，才算是真正意義上的“土地流轉(zhuǎn)”;如果流轉(zhuǎn)出去的土地被用作他途，那就不叫“土地流轉(zhuǎn)”，而叫合法或非法的“土地轉(zhuǎn)用”#65377;或許，“土地流轉(zhuǎn)”應(yīng)嚴(yán)格地稱之為“農(nóng)地流轉(zhuǎn)”，而旨在將農(nóng)地轉(zhuǎn)為非農(nóng)利用的“土地流轉(zhuǎn)”則應(yīng)稱之為“農(nóng)地流失”#65377;

日本的耕地面積在1961年達(dá)到最高值的608.6萬公頃以后，逐年趨于減少#65377;2000年減少到438萬公頃，比40年前減少了約20%#65377;雖然日本各地也做了一些擴(kuò)展農(nóng)地的努力，比如農(nóng)地開發(fā)#65380;排水開墾#65380;填海造田等，但是這些努力遠(yuǎn)遠(yuǎn)跟不上由于各種原因所招致的農(nóng)地縮小的速度#65377;

其一是放棄耕作(撂荒)的農(nóng)地增加，其二是農(nóng)地不斷被非農(nóng)利用(主要是工業(yè)用地和住宅用地)“蠶食”#65377;近年，耕作放棄地的增加超過了農(nóng)地的轉(zhuǎn)用等，而以防止大米生產(chǎn)過剩而采取的所謂“減反”政策則是導(dǎo)致大量耕地被廢棄的主要原因#65377;據(jù)2005年農(nóng)林業(yè)調(diào)查，總農(nóng)戶的棄耕地面積從1995年的162千公頃上升到2005年的223千公頃，棄耕地率從1995年的3.8%上升到2005年的5.8%#65377;

日本的農(nóng)地減少問題也給中國發(fā)出了警告:由于地方政府出于發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的考慮，往往對農(nóng)地的轉(zhuǎn)用(比如轉(zhuǎn)用于宅基地或建工廠)睜一眼閉一眼，甚至與房地產(chǎn)商等法人企業(yè)暗地勾結(jié)，從農(nóng)地轉(zhuǎn)為他用當(dāng)中謀求好處#65377;因此，如果不以嚴(yán)厲的法制和非凡的努力來阻止農(nóng)地減少，將可能影響到13億多人口的中國的糧食安全，而13億多人口國家的糧食安全問題與日本那樣不到1.3億人口國家的糧食安全問題是不可同日而語的，后者不至于發(fā)展成世界性問題，而前者必然發(fā)展成世界性問題#65377;

總之，50年來日本的“土地流轉(zhuǎn)”步履維艱，而“土地轉(zhuǎn)用”則大行其道，致使農(nóng)地消失了250萬公頃，相當(dāng)于現(xiàn)有的全部水田的面積，而消失農(nóng)地的大約一半轉(zhuǎn)作為工業(yè)用地#65377;

難以消除的擔(dān)心:

農(nóng)民怕租出去的地有去無歸

1952年的“農(nóng)地法”規(guī)定要“加強(qiáng)租地農(nóng)戶的權(quán)利”，這就引起了出租土地農(nóng)戶的擔(dān)心:租地的一方會不會不歸還土地?這種擔(dān)心導(dǎo)致有地農(nóng)戶不愿出租土地#65377;1970年，日本政府對“農(nóng)地法”進(jìn)行了修改，但土地流轉(zhuǎn)是租地農(nóng)戶和出租農(nóng)戶雙方的事情，需要雙方都感到放心才行#65377;“農(nóng)地法”修改以后農(nóng)地流動化仍未見進(jìn)展的一個重要原因是，租地農(nóng)戶和出租農(nóng)戶之間仍不能達(dá)到相互信任——租地農(nóng)戶擔(dān)心租地權(quán)得不到保證，不能安心種地;出租農(nóng)戶擔(dān)心租地農(nóng)戶到時不歸還土地，不能放心出租#65377;

為此，日本政府于1975年又修改了“農(nóng)振法”，但仍難以消除出租土地農(nóng)戶的擔(dān)憂，農(nóng)地的權(quán)利移動至2005年僅達(dá)到約16萬公頃，農(nóng)戶的平均經(jīng)營耕地面積也沒有大的提高#65377;

難以逾越的障礙:

高米價影響土地流轉(zhuǎn)

由于二戰(zhàn)期間糧食供應(yīng)緊張，日本于1942年制定了“糧食管理法”，以防止糧食嚴(yán)重不足導(dǎo)致國民挨餓#65377;戰(zhàn)后初期，糧食政策仍是保護(hù)消費(fèi)者的政策，在國民購買力較弱的背景下，政府努力將大米價格維持在戰(zhàn)前水準(zhǔn)，比國際價格還低#65377;1945年日本的糧食價格水準(zhǔn)約相當(dāng)于國際價格的一半，這種低價格一直維持到1953年#65377;與此同時，政府還拿出補(bǔ)助金，將進(jìn)口糧食廉價地供給國民#65377;

進(jìn)入60年代，日本糧食產(chǎn)量有所增加，國民收入有所提高，以至于農(nóng)業(yè)政策可以不必多考慮消費(fèi)者家計了#65377;特別是在高速增長期以后，農(nóng)政的照顧對象轉(zhuǎn)向農(nóng)民，糧食政策轉(zhuǎn)變?yōu)楸Ｗo(hù)生產(chǎn)者的政策，通過抬高米價維持農(nóng)戶收入#65377;至1967年，生產(chǎn)者米價年均升高9.5%，進(jìn)入了“高米價時代”#65377;

高米價政策刺激了大米生產(chǎn)，大米產(chǎn)量在1967年增加到1445萬噸，致使大米過剩#65377;米價的提高又加快了消費(fèi)者的“離米”傾向和飲食生活西洋化，致使人均大米的年消費(fèi)量從1962年的最高值118公斤減少到2006年的61公斤，總消費(fèi)量從1963年的1341萬噸降低到2005年的874萬噸#65377;

高米價政策對土地流轉(zhuǎn)造成一定的負(fù)面影響#65377;這是因為隨著經(jīng)濟(jì)增長，日本農(nóng)村出現(xiàn)了越來越多的不把農(nóng)業(yè)當(dāng)作主業(yè)的“兼業(yè)農(nóng)戶”，對于這類農(nóng)戶而言，農(nóng)外收入超過了農(nóng)業(yè)收入，但他們?nèi)圆环艞夀r(nóng)業(yè)，盡管他們耕作小塊農(nóng)地，成本很高，但因為米價也高，致使“兼業(yè)農(nóng)戶”的高成本農(nóng)業(yè)照樣可以維持，況且自家也要吃，與其購買高價大米，不如自給自足更上算#65377;

兼業(yè)農(nóng)戶不放棄農(nóng)耕，就導(dǎo)致主業(yè)農(nóng)戶無法從兼業(yè)農(nóng)戶那里通過租地或買地來集聚農(nóng)地以擴(kuò)大經(jīng)營規(guī)模，稻田很難向生產(chǎn)率較高#65380;生產(chǎn)成本較低的主業(yè)農(nóng)戶集聚，從而導(dǎo)致在各種農(nóng)作物中，稻米產(chǎn)業(yè)的結(jié)構(gòu)改革最落后，主業(yè)農(nóng)戶占稻米總產(chǎn)量的比例最低#65377;比如，主業(yè)農(nóng)戶占小麥總產(chǎn)量的74%，蔬菜的83%，牛奶的96%，而占稻米總產(chǎn)量的比例僅為37%#65377;

難以拋棄的政策:強(qiáng)制“減反”限制了土地的流動性

日本政府采取的高米價政策一方面抑制了消費(fèi)，另一方面刺激了生產(chǎn)，結(jié)果導(dǎo)致大米過剩#65377;為此，在1970年以后日本政府以“調(diào)整生產(chǎn)”名義，依靠財政投入來實(shí)施“減反”政策，也就是強(qiáng)制規(guī)定一部分稻田休耕，并對因此受到損失的農(nóng)民發(fā)給補(bǔ)貼#65377;

由于強(qiáng)行實(shí)施減反政策的結(jié)果，水田面積在1970年以后轉(zhuǎn)為減少#65377;一部分稻田轉(zhuǎn)種蔬菜等其他農(nóng)作物，一部分稻田干脆被放棄了#65377;主業(yè)農(nóng)戶即使租了或買了土地，也不被允許種稻米;而擁有農(nóng)地的農(nóng)戶則靠著減反政策獲取補(bǔ)助，不種田照拿錢，對土地就更不愿撒手#65377;由此可見，強(qiáng)制性減反政策大大限制了土地流動性，妨礙了農(nóng)業(yè)向大規(guī)模經(jīng)營發(fā)展，導(dǎo)致日本農(nóng)業(yè)的國際競爭力十分脆弱#65377;

通過“減反”或休耕#65380;靠縮小耕地面積來維持農(nóng)作物價格的做法，是日本特有的政策，歐美各國政府均未采用這種政策#65377;近年來鑒于人口減少和老齡化以及人均大米消費(fèi)量減少，日本政府為維持米價反而進(jìn)一步加強(qiáng)了遭諸多非議的減反政策#65377;有專家指出，再過40年，日本全國只需種植50萬公頃的稻米就夠了#65377;

難以推進(jìn)的改革:

企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)

長期以來，企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)不僅受到法律的限制，而且受到農(nóng)業(yè)團(tuán)體的強(qiáng)烈反對#65377;農(nóng)業(yè)團(tuán)體強(qiáng)烈反對公司取得農(nóng)地的表面理由是，擔(dān)心公司的進(jìn)入會助長土地投機(jī)#65377;但迄今為止，通過將250萬公頃的農(nóng)地轉(zhuǎn)用于非農(nóng)方面而賺錢的主要不是股份公司，恰恰是農(nóng)戶自身#65377;現(xiàn)在，65歲以上的農(nóng)業(yè)從事者占全部農(nóng)業(yè)從事者的比例高達(dá)80%，日本農(nóng)業(yè)已成為名副其實(shí)的“老人農(nóng)業(yè)”，其原因之一就在于民間企業(yè)不能大舉進(jìn)入農(nóng)業(yè)，而限制企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)，在很大程度上就意味著限制有意從事農(nóng)業(yè)的年輕人進(jìn)入農(nóng)業(yè)，從而導(dǎo)致農(nóng)業(yè)的后繼者僅能從300萬農(nóng)戶的后嗣中產(chǎn)生，而不是從1億多國民當(dāng)中產(chǎn)生#65377;而農(nóng)民的后代中又有相當(dāng)部分的年輕人不愿子承父業(yè)，傾向于流入大城市，其結(jié)果，“后繼無人”成為日本農(nóng)業(yè)衰退的一個重要原因#65377;當(dāng)然，股份公司搞農(nóng)業(yè)經(jīng)營未必都能夠成功，失敗的例子也不少，但至少應(yīng)該把股份公司也看作是農(nóng)業(yè)的后繼者之一#65377;

直到2003年5月，日本政府才允許股份公司#65380;餐飲連鎖店在十分有限的“經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)改革特區(qū)”內(nèi)租借農(nóng)地開展種植(一公頃土地的租借費(fèi)約為20萬日元左右)，同時允許商社從事農(nóng)資及農(nóng)產(chǎn)品的經(jīng)營#65377;

2005年農(nóng)林水產(chǎn)省又開始實(shí)施一項新的農(nóng)業(yè)改革方案，其中一個重要內(nèi)容就是修改“農(nóng)地法”，促進(jìn)農(nóng)地的集中和有效運(yùn)用#65377;農(nóng)林水產(chǎn)省初步認(rèn)為，以允許法人企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和經(jīng)營領(lǐng)域為主要內(nèi)容的“農(nóng)業(yè)特區(qū)”政策是有效的，決定將農(nóng)業(yè)特區(qū)政策向全國推廣，允許一般法人企業(yè)進(jìn)入農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和農(nóng)產(chǎn)品經(jīng)銷領(lǐng)域，在提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效益的同時，努力改變?nèi)毡巨r(nóng)業(yè)分散型的經(jīng)營方式，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)生產(chǎn)規(guī)模，發(fā)揮規(guī)模經(jīng)營效益，提高日本農(nóng)業(yè)的競爭力#65377;新的改革方案還把自然環(huán)境的保護(hù)放在十分重要的地位，表明政府將通過法規(guī)#65380;稅收和行政等措施對破壞農(nóng)村環(huán)境的行為加以嚴(yán)懲，同時對環(huán)保農(nóng)戶和生產(chǎn)綠色農(nóng)產(chǎn)品的農(nóng)戶支付一定的補(bǔ)助金#65377;

2008年9月，日本農(nóng)林水產(chǎn)大臣石破茂指出:“我認(rèn)為日本農(nóng)業(yè)最大的問題在于農(nóng)地制度#65377;直率地說，根本問題在于必須形成一種機(jī)制，能夠使農(nóng)地集聚到有干勁有積極性的實(shí)體去，不管他是法人還是個人#65377;必須形成能夠使這種激勵真正發(fā)揮作用的農(nóng)地制度#65377;這樣做的話，人們或許會產(chǎn)生各種擔(dān)心，比如，會不會出現(xiàn)以投機(jī)為目的的農(nóng)地轉(zhuǎn)賣呀，會不會出現(xiàn)把農(nóng)地作為非法拋棄垃圾的場所等#65377;針對這些問題當(dāng)然需要研究相應(yīng)的對策，但不應(yīng)該因噎廢食#65377;首要問題是如何使農(nóng)地集聚到有干勁有積極性的實(shí)體那里去#65377;”

日本政府正在加大農(nóng)業(yè)改革的力度，成效如何，人們只能拭目以待#65377;