自然災害之惑

今天是世界氣象日，在“天氣、氣候、和我們呼吸的空氣”這一今年氣象日的主題下，加強對天氣氣候的監(jiān)測預報，努力開展防災減災、趨利避害，積極應對氣候變化，顯得尤為重要。

當前，自然災害已經(jīng)給中國的經(jīng)濟發(fā)展和人民生活造成了巨大的損失和嚴重的后果。據(jù)權(quán)威機構(gòu)統(tǒng)計。自然災害在1990年～2000年，造成人員傷亡4500人，經(jīng)濟損失占GDP的3.4％，2001年～2008年，自然災害造成的損失占GDP的2.8％。

面對種種自然災害的發(fā)生。中國政府相關(guān)部門雖然也在努力地推進防災減災工作，但在巨大的損失和公眾質(zhì)疑面前，防災減災工作仍然面臨著許多亟待解決的問題和困惑。

究竟需要怎樣的防災培訓?信息員制度應該如何建立?部門分工管理該如何進行?巨災保險怎么才能發(fā)揮作用?……

2009年3月23日是世界氣象日，在今年“天氣、氣候和我們呼吸的空氣”的主題下，環(huán)境與生存成為人們不可回避的問題之一。無論是氣象災害，還是地震災害的頻發(fā)，防災減災更是人們無法繞開的話題。

中國是一個氣象災害和自然災害頻發(fā)的國家，其中氣象災害占自然災害的71％，地震災害占7％，海洋災害占8％，農(nóng)林牧生物災害占6％，其他災害占8％。而氣象災害中，旱災排在首位占53％，洪澇災害位列第二占28％，風雹8％，冷凍7％，臺風4％。

自然災害已經(jīng)給中國的經(jīng)濟造成巨大損失，據(jù)中國氣象局透露，1990年～2000年，造成人員傷亡4500人，經(jīng)濟損失占GDP的3.4％，2001年～2008年，自然災害造成的損失占GDP的2.8％，已經(jīng)嚴重影響了經(jīng)濟的發(fā)展。例如，在2008年，我國南方遭受冰凍雨雪災害，湖南、湖北、安徽、江西、貴州、廣西等22個省市，受災人口達到1億人，直接經(jīng)濟損失達1516億元。2008年，舉世震驚的四川汶川地震，造成8萬多人死亡，直接經(jīng)濟損失達8451億元。2007年，淮河流域發(fā)生了僅次于1954年的大洪水，淮河流域啟用10個行洪區(qū)分洪，安徽、江蘇、河南共有3037萬人受災，61人死亡，農(nóng)作物受災面積328.3萬公頃，倒塌房屋13萬間，直接經(jīng)濟損失達171.9億元。2006年，第8號臺風“桑美”在浙江倉南縣登陸，造成411人死亡，168人失蹤，直接經(jīng)濟損失達196.5億元。

從1991年到2005年，我國年均僅氣象災害受災人口就達3.87億人，年均農(nóng)作物受災面積4947.1萬公頃。1992年～2006年，由氣象災害造成的直接經(jīng)濟損失達1859億元。1991年～2005年，由氣象災害造成人員死亡4398人；僅氣象災害造成的經(jīng)濟損失每年占我國GDP的2.8％。

自然災害已經(jīng)給我國經(jīng)濟發(fā)展和人民生活帶來了嚴重影響，雖然相關(guān)政府部門在防災減災工作方面作了大量工作，但面臨的問題和困惑依然很多。

困惑一：防災培訓為何不受重視

無論是氣象災害，還是地震災害，預防培訓是防災中一個重要的環(huán)節(jié)，培訓的好壞直接影響災害發(fā)生時自救、互救的效果。因為對防災環(huán)節(jié)培訓關(guān)注程度的不同，在此次四川汶川大地震中就出現(xiàn)了兩種截然不同結(jié)果。

2008年5月12日，汶川地震發(fā)生后，鄰近震中北川縣的桑棗中學8棟教學樓部分坍塌，全部成為危樓，而2300多名師生在地震時從不同的教學樓和教室中，以班級為單位組織，僅用1分36秒就全部沖到操場上，創(chuàng)造了無一人傷亡的奇跡，而在當時，校長葉志平正在綿陽出差。

桑棗中學的師生能夠在驚恐中不慌亂，快速而敏銳的撤離，一個很重要的因素就是該中學建立了一套十分完備的應急撤離方案。正因為平時防災教育的深入，才創(chuàng)造了沒有人員傷亡的奇跡。而與該校緊鄰的北川中學及其他學校卻傷亡慘重。

為什么在災區(qū)會出現(xiàn)兩種截然不同的結(jié)果?民政部國家減災中心副主任王杰秀告訴《中國經(jīng)濟周刊》，造成這種局面的原因除了客觀因素之外，更重要的是防災教育培訓在制度上存在缺陷，沒有真正的落到實處，少數(shù)學校完全是因為學校領(lǐng)導的個人觀念在起作用，只有在制度上有保證，才會有全局的效果。

最先提出要建立防災減災大部制的北京石油化工學院副研究員羅道全告訴《中國經(jīng)濟周刊》，現(xiàn)在高校的應急安全教育并未納入教育部的考核體系中，目前的預防教育全憑學校的意愿，而大多數(shù)高校很少會進行這樣的教育和訓練?！霸诒本┦突W院，地震災害的應急訓練也幾乎沒有，氣象災害就更不用說了。有的只是每學期新生到校時進行消防教育，消防培訓的力度大，很重要的原因是地方的公安系統(tǒng)在推動。如果把應急安全教育納入教育體系來考核，效果肯定是不一樣的?！?/p>

事實上，早在2006年，國家減災委和教育部就聯(lián)合發(fā)出《關(guān)于在中小學加大防災救災知識普及的意見通知》。

記者在采訪中了解到，雖然從政府層面已經(jīng)非常重視，但執(zhí)行效果并非盡人意。汶川地震發(fā)生后，社會輿論直指地震局，認為地震局在防災防震知識走進校園沒有落到實處。而地震局則認為，要讓防災防震走進校園走進課本，僅靠地震局是無能為力的，要做好的話還要和教育部協(xié)調(diào)，否則很難實現(xiàn)。

日前，中國氣象局與安徽省政府聯(lián)合推出一套氣象災害培訓教材，在安徽中小學試點效果非常好。中國氣象局副局長許小峰在接受《中國經(jīng)濟周刊》采訪時說，“當前的培訓之所以沒有做好，很重要的因素是因為政府沒有重視。如果政府重視了，培訓一定會見效的。安徽就是典型個案，這套教材能在安徽產(chǎn)生很好效果是因為得到了安徽省政府的重視。”

困惑二：信息員制度如何建立

2006年，中國氣象局在安徽省銅陵市進行鄉(xiāng)村氣象災害義務(wù)信息員試點并與2007年在全國進行推行，到目前，義務(wù)信息員人數(shù)已達到36萬人，遍及全國鄉(xiāng)村，這些人都是志愿者，他們的職責是將重大氣象災害信息傳遞給百姓，做好預防；做好農(nóng)業(yè)氣象信息服務(wù)，將與農(nóng)業(yè)相關(guān)的氣象信息傳遞給農(nóng)民，以便他們安排好農(nóng)事；將當?shù)匕l(fā)生氣象災情收集上報；氣象科普的宣傳等。

據(jù)了解，這支隊伍在實際工作中已經(jīng)取得成效，但這項有利于防災減災的工作，目前也面臨困惑。2008年，中國氣象局頒布了一個關(guān)于氣象信息員的文件，即《關(guān)于加強氣象信息員隊伍建設(shè)的意見》，但該意見并未得到廣泛的認可。

信息員制度對于防災來說成效非常明顯，2008年，南方低溫雨雪冰凍災害中，安徽、福建、浙江等省的氣象信息員隊伍成為當?shù)胤罏臏p災工作的一支不可忽視的力量。浙江省德清縣的鄉(xiāng)村氣象信息員們開展實地測量，協(xié)助繪制了精細到村的“雪情分布氣象圖”，為科學抗雪減災提供了第一手資料。

據(jù)悉，中國氣象局要用3～5年的時間在中國100萬個行政村中，都設(shè)置一名氣象信息員，建立100萬人左右的氣象信息員隊伍，初步滿足農(nóng)村防災減災的需要。

這種建立氣象信息員隊伍的想法得到了很多部委紛紛效仿。據(jù)悉，目前民政、林業(yè)、水利等部門也都建立了自己的信息員體系。然而接踵而來的問題是，資源的分散造成信息員專業(yè)化素質(zhì)不高，由于都是義務(wù)，不穩(wěn)定因素增強。

中國科學院院士、國務(wù)院汶川地震專家委員會主任馬宗晉在接受《中國經(jīng)濟周刊》采訪時表示，“中國氣象局信息員制度非常適合地震局的群測群防工作，如果在汶川地震發(fā)生前，地震局有這樣的信息員網(wǎng)絡(luò)，及時將自然現(xiàn)象的變化上報，這對地震預報將會起到很重要的作用，但要讓氣象信息員兼任地震信息工作是有難度的，沒有資金投入是很難做到的。”

許小峰告訴《中國經(jīng)濟周刊》“目前，很多部門都建有自己的信息員，在鄉(xiāng)村這些部門的信息職能最好是一個人兼職，但現(xiàn)實情況是各自再建立一個網(wǎng)絡(luò)，這無疑是一種資源浪費。所以應該在國家層面有一個指導政策，讓所有部門在每個村的防災減災信息職能都落在一個人身上，讓這些人也有收入，讓他們穩(wěn)定，否則這支隊伍就會很不穩(wěn)定?！?/p>

困惑三：多頭管理如何解決

當前，讓中國氣象局副局長許小峰困惑的是，在災害氣象提前預報上，中國氣象局與其他部門的協(xié)作很不順暢。為了減少氣象災害對經(jīng)濟發(fā)展的損失，氣象災害的天氣信息發(fā)布，往往需要和各部委聯(lián)合發(fā)布，但有時會發(fā)生各部門數(shù)據(jù)不能及時提供，而延誤預報時間。

除此之外，在部門與部門協(xié)作中經(jīng)常出現(xiàn)不和諧的地方也讓許小峰很苦惱?，F(xiàn)在防災救災有好幾個指揮部，國家防汛抗旱總指揮部辦公室(下稱‘國家防總’)在水利部，國家減災委辦公室在民政部，還有抗震、防火等都有指揮部辦公室在各個部門，但在合作中因為大家都是部級單位，有時難以統(tǒng)一，所以有災時就會請出國務(wù)院的領(lǐng)導來平衡。

按照國家減災委、國家防總等部門的職能定位，這些部門只是協(xié)調(diào)機構(gòu)，沒有正式編制，這些機構(gòu)的辦公室都設(shè)在相關(guān)部門，沒有真正的實權(quán)，但當災害發(fā)生時，這些協(xié)調(diào)機構(gòu)有時會同時出來指揮，都站在各個部門的角度考慮問題，容易造成多頭管理。

“比如說在氣象災害預報后，許多部門都會派出工作組下去調(diào)研，有的部門發(fā)的是三級預警，有的部門發(fā)的是二級預警，這就導致下面很多工作人員不知道該聽誰的。應急預案幾十個部門都在發(fā)，這對于各部門之間可以理解，但是對于老百姓就不知道這些部門之間是一個什么樣的關(guān)系。另外，有的部門之間職能重疊。比如大氣臺風是氣象局預報，海浪就是海洋局預報，其實無風不起浪，沒有風怎么會引起海浪，報海浪的時候能不報風嗎?”

許小峰表示，由于應對巨災缺乏必要的統(tǒng)領(lǐng)全局的行政機構(gòu)，當巨災來臨時，大都是國務(wù)院親自主導，但這樣也會容易打亂各個部門的常規(guī)工作。從2003年“非典”，到2008年的南方雨雪冰凍災害，再到汶川地震等巨災，無一不是國務(wù)院緊急成立臨時機構(gòu)由國務(wù)院領(lǐng)導出任總指揮進行協(xié)調(diào)，因為國務(wù)院出面協(xié)調(diào)力度大，許多部門就會積極響應，而部門的常規(guī)性工作就被擱置。

“如果有針對災害而設(shè)立的大部制，就不需要在巨災面前再成立臨時機構(gòu)，各部門常規(guī)性的工作也不會被停下來?！北本┦突W院副研究員羅道全說，在美國、日本、俄羅斯等國都有這樣的部門，而且比較強勢。

中國應急體制的改革已經(jīng)迫在眉睫。2008年7月，《國務(wù)院辦公廳主要職責內(nèi)設(shè)機構(gòu)和人員編制規(guī)定》(下稱“《規(guī)定》”)發(fā)布。國務(wù)院辦公廳內(nèi)設(shè)機構(gòu)由6個增至9個，編制由219名擴大到519名。在新《規(guī)定》中，將原來的國務(wù)院總值班室改為國務(wù)院應急管理辦公室，并且增加了編制。此次的調(diào)整應急體制被突顯出來，無疑是國家對突發(fā)事件和災害等緊急事務(wù)處置能力的提升。

羅道全認為，盡管國務(wù)院成立了應急管理辦公室，但其職能定位只是收集災害及國家緊急情況下的情報信息的傳達機構(gòu)，并沒有專門的防災減災的決策權(quán)，要從根本上解決問題，應該成立一個大部制來進行統(tǒng)一領(lǐng)導和決策的機構(gòu)。

而許小峰則認為，解決這個問題，不需要再單獨成立一個部門，只需將國務(wù)院應急管理辦公室從現(xiàn)在的正局級升格為副部級單位，將防災和減災的綜合功能強化，這樣由國務(wù)院主導，其他部門也不會發(fā)生互相扯皮的現(xiàn)象，倘若再重新成立一個部門，不如國務(wù)院直接主導有力度。

困惑四：巨災保險為合何不“?！?/p>

由于國內(nèi)巨災頻發(fā)，造成的損失十分嚴重，目前在全國實行巨災保險體系尤為迫切。

據(jù)統(tǒng)計，2008年，我國因災直接經(jīng)濟損失高達13547.5億元，比上年增加473.3％，對經(jīng)濟社會發(fā)展構(gòu)成嚴重威脅。去冬今春以來，我國北方部分冬麥區(qū)發(fā)生30年一遇的嚴重干旱，重災區(qū)50年一遇，截至2009年2月9日，全國作物受旱面積1.36億畝，其中重旱3981萬畝。不僅造成嚴重的人員傷亡，而且造成的經(jīng)濟損失十分巨大。

到目前為止，農(nóng)業(yè)投?？偣仓挥?億多畝，在全國18億畝土地中只占了很小的比重，能取得這樣的成效已經(jīng)非常不錯。2007年，我國政策性農(nóng)業(yè)保險機制實現(xiàn)實質(zhì)性突破，中央財政開始對農(nóng)業(yè)保險給予保費補貼。2008年，我國農(nóng)業(yè)保險保費收入突破110億元，是2003年的25倍以上，但巨災險保費收入占的比例很小。2008年僅賠償南方雨雪冰凍災害的保險的賠款只占直接經(jīng)濟損失的3.6％，與國際上平均30％-50％的水平差距很大。

這樣賠付壓力對保險公司而言依然巨大。比如去年新疆發(fā)生冰凍災害，中國人保一次性賠付1億元，這個項目對中國人保新疆分公司造成了很大壓力。

“農(nóng)業(yè)保險的保費是非常低的，這個項目對分公司而言，如果沒有一個完善的制度，僅僅靠保險公司獨家去承辦，是承擔不起的。甚至可能造成有些保險公司的倒閉?！比珖f(xié)委員、中國人保集團總裁吳焰說。

一邊是災民可能因災致貧，一邊是保險公司賠償脆弱。如何才能建立一個良性的巨災保險制度呢?

民政部國家減災中心副主任王杰秀認為，巨災保險的建立，一種是政府出資；一種是政府補貼，社會力量運作。

國內(nèi)最先提出巨災保險構(gòu)想的吳焰對《中國經(jīng)濟周刊》記者表示，巨災保險一定由政府主導和推動、商業(yè)化運作、農(nóng)民廣泛參與的保險。也就是：一是以政府為主導，以商業(yè)保險體系為主體，探索建立國家財政支持的多層次、多方位巨災保險保障模式，形成政府、市場、社會力量和廣大人民群眾廣泛參與的巨災風險分擔網(wǎng)絡(luò)。二是進一步建立健全巨災保險的相關(guān)制度。在巨災保險的立法方面，在我國已經(jīng)制定頒布的法律規(guī)章基礎(chǔ)上，制定專門的洪水保險法、地震保險法等，進一步明確有關(guān)強制性巨災保險制度。三是加快推進巨災保險基金的籌設(shè)與運作。巨災保險基金由政府和商業(yè)保險公司共同參與設(shè)立，并在國際再保險市場上安排再保險保障，以分散風險。

巨災保險制度已經(jīng)提出多年，為什么遲遲出臺不了，當前實行巨災保險的難點又是什么?吳焰認為，最大的難點是政府能否轉(zhuǎn)變觀念下決心來做?，F(xiàn)在政府每年拿出600～700億來進行救災。如果我們能每年拿出50億或者100億來構(gòu)建巨災保險基金，我們積累10年、20年就會有一個巨大的巨災保險基金。這對災民來說是福音。

對話中國氣象局副局長許小峰：“我國未來極端氣候趨勢仍在上升”

南 焱

3月23日，國際氣象日，這個常常被許多人忽視的節(jié)日，實際上卻與每個人息息相關(guān)。小到暴風雨，大到颶風等這些與氣象相關(guān)的災害，不僅嚴重影響到我們的生活，而且對國家經(jīng)濟社會發(fā)展造成嚴重損失。在當今極端天氣日益呈上升的趨勢下，在氣象等自然災害依然頻發(fā)的未來，我們該如何應對?3月16日，《中國經(jīng)濟周刊》記者專訪了中國氣象局副局長許小峰。

災害頻發(fā)的背后

《中國經(jīng)濟周刊》：造成我國自然災害頻發(fā)的主要因素是什么?

許小峰：我國是全球氣候變暖特征最顯著的國家之一，氣候變暖也是導致氣象災害頻發(fā)的主要原因。進入20世紀90年代以來，在全球氣候變化的大背景下，我國各種極端天氣氣候事件頻繁發(fā)生，破壞程度越來越強，影響越來越復雜，應對難度越來越大。IPCC(政府間氣候變化專門委員會)第4次評估報告表明，預計今后一些極端天氣氣候事件的出現(xiàn)將更加頻繁，我國發(fā)布的《氣候變化國家評估報告》也指出未來我國極端天氣氣候事件呈增加趨勢。隨著未來經(jīng)濟總量和人口密集度的增加，我國氣象災害承載的脆弱性也在增加，對國家可持續(xù)發(fā)展和構(gòu)建和諧社會帶來很大威脅，防御氣象災害的形勢越來越復雜，必須高度重視各類極端天氣氣候事件及其造成的極端氣象災害的防范和應對。

《中國經(jīng)濟周刊》：如何應對這些自然災害?

許小峰：一是要加強氣象災害監(jiān)測預警，不斷提高準確率和時效性；二是要加強預警信息發(fā)布，在第一時間把氣象災害的信息發(fā)給所有人群；三是要做好氣象防災減災的科普工作。讓百姓知道怎么去預防，怎么采取避災、自救的方法減少災害對生產(chǎn)、生活的影響。

《中國經(jīng)濟周刊》：如何讓自然災害對經(jīng)濟影響降到最低程度?

許小峰：要統(tǒng)籌考慮各類自然災害和減災工作的各個方面，充分發(fā)揮各有關(guān)部門和社會各方面的合力作用，著力加強監(jiān)測預警、防災備災、應急處置、災害救助與恢復重建能力建設(shè)，全面提高國家綜合減災能力和風險管理水平。

《中國經(jīng)濟周刊》：當前，在國際防災減災機制上有沒有值得我們借鑒的地方?

許小峰：美國的保險機制很好。比如，氣象部門發(fā)布了臺風警報，保險公司就要組織參保人員撤離，參保人員一旦不按規(guī)定撤離，出現(xiàn)了事故，保險公司就不承擔責任。這是通過保險公司的投保來約束。

《中國經(jīng)濟周刊》：與國際相比，我們在災害預防上的優(yōu)勢是什么?

許小峰：一是各級政府高度重視；二是各有關(guān)部門的密切合作，災害發(fā)生后，解放軍、武警和預備役部隊、公安干警等的共同努力，人民群眾的廣泛參與；三是建立完善災害監(jiān)測預警機制，及時啟動應急預案。

氣象與地震的預報差異

《中國經(jīng)濟周刊》：氣象的預報機制與地震的預報機制有何不同?

許小峰：地震是不可以公開發(fā)布預警信號的，但氣象可以。對于重大的氣象災害，如暴風雨，電視臺、電臺是有責任播出的，但是地震必須要向政府匯報。另外，地震預報比氣象難。我們現(xiàn)在對于暴雨的移動是可以算出來的，但對地震的預報目前還做不到。無論從監(jiān)管還是預測地震都是不成熟的，雖然氣象也存在報不準的時候，但是不論怎樣，總體上來講效果還是很明顯的。氣象在預報出災害信息到災害的發(fā)生一般是10分鐘或半個小時，但是地震是按秒來算的，提前10秒可能就會起作用。但地震的發(fā)生常常是“出乎意料”，所以很難防范。

《中國經(jīng)濟周刊》“5.12汶川地震”給我們防災減災帶來了深刻的反思，你認為我們對災害的普及教育該如何進行?

許小峰：首先要根據(jù)不同地區(qū)的氣象特征進行合理的調(diào)整。比如，四川是地震頻發(fā)區(qū)，就要多進行地震防災的教育培訓。其次要提升個人的自我防范意識。我國每年西南山區(qū)因雷電死亡的人數(shù)平均在400人，造成的原因主要是自我防范意識差。第三要普及自救知識。我們不能否定部隊的救援，但是真正能夠在第一時間有效救援的是自救。

氣象事業(yè)不缺錢只缺人才

《中國經(jīng)濟周刊》：我國的氣象預報和預防在國際上目前處于什么樣的地位?

許小峰：從科研上來講，我們國家的氣象科技水平與發(fā)達國家還是有差距的，但是在預報準確率和服務(wù)工作方面還是比較好的。

《中國經(jīng)濟周刊》：造成落后的原因是什么?

許小峰：造成落后的原因是科技人才的短缺。氣象是一個高科技領(lǐng)域，人才支撐著科研水平的提高，現(xiàn)在我們國家氣象的整體水平要提高，尤其是基層工作人員的素質(zhì)亟待提高。在造成人才短缺的原因當中，人才流失是重要因素。上世紀80年代的大學畢業(yè)生目前仍在第一線工作的已經(jīng)是鳳毛麟角了，2000年以后畢業(yè)的在第一線都挑起了大梁，我們必須要引進人才。

《中國經(jīng)濟周刊》：將引進什么樣的人才?

許小峰：著力造就學科帶頭人隊伍，制定并實施“雙百計劃”。引進、培養(yǎng)各100名左右在氣象及相關(guān)領(lǐng)域有所建樹、被國內(nèi)同行公認、在國際和國內(nèi)有一定競爭力的學科帶頭人，把他們放到重要和關(guān)鍵崗位，解決業(yè)務(wù)科研中的重大關(guān)鍵問題，切實發(fā)揮其在現(xiàn)代氣象業(yè)務(wù)發(fā)展和氣象科技創(chuàng)新中的引領(lǐng)和輻射作用，并以此帶動創(chuàng)新團隊的建設(shè)。

《中國經(jīng)濟周刊》：目前，國家在對氣象事業(yè)的資金投入情況如何?

許小峰：資金最為緊張的時候已經(jīng)過去。1998年，亞洲金融危爆發(fā)，同年，我國遭遇特大洪水災害。由于當時國家提出拉動內(nèi)需的目標，之后，中國的氣象發(fā)展趕上了一個良好的契機。從1998年開始，國家對氣象的投入開始明顯增加，2001年到現(xiàn)在，財政投入每年都增加1％，2001～2005年每年投入20多億元，2005～2009年是30～40億元。現(xiàn)在我們面臨的挑戰(zhàn)是如何把錢花在刀刃上。