城市管理文化的實(shí)踐研究

[摘要]科學(xué)管理與先進(jìn)科學(xué)技術(shù)同是現(xiàn)代社會不斷向前發(fā)展的兩個輪子，或者認(rèn)為，管理、科學(xué)和技術(shù)是現(xiàn)代社會文明不斷進(jìn)步的三大支柱。城市管理對一個城市文明的進(jìn)步發(fā)展即是如此。而管理文化作為管理的先導(dǎo)、靈魂和催化劑，其先進(jìn)與否，很大程度上決定著管理科學(xué)與否，決定著一個城市或一個社會文明的進(jìn)程。因而，城市管理文化是一個城市管理與城市發(fā)展保持勃勃生機(jī)和持久生命力的前提。

[關(guān)鍵詞]城市；城市管理；管理文化；湘潭市

[基金項(xiàng)目] 湘潭市社科基金資助項(xiàng)目

[作者簡介]王海文，中共湘潭市委黨?？蒲刑幪庨L助理，講師，研究方向：公共管理，湖南湘潭，411100

[中圖分類號]F290[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A[文章編號]1007-7723(2009)01-0110-0004

城市管理是指管理者受城市全體市民委托，運(yùn)用管理方法、藝術(shù)、制度等使城市的人、財、物等各種要素實(shí)現(xiàn)最佳優(yōu)化組合狀態(tài)，釋放最大組合效能，產(chǎn)生最大經(jīng)濟(jì)、社會、環(huán)保等綜合效益及由此產(chǎn)生的各種城市各種事務(wù)的處理。城市管理主要涉及經(jīng)濟(jì)調(diào)控、社會治安、城市規(guī)劃、市政工程、環(huán)境衛(wèi)生、道路交通等方面的管理。城市管理文化是指通過管理文化載體——管理組織、管理行為和管理制度所表現(xiàn)出來的管理理念、藝術(shù)和知識。現(xiàn)代管理學(xué)者認(rèn)為，科學(xué)管理與先進(jìn)科學(xué)技術(shù)同是現(xiàn)代社會不斷向前發(fā)展的兩個輪子；或者認(rèn)為，管理、科學(xué)和技術(shù)是現(xiàn)代社會文明不斷進(jìn)步的三大支柱，城市管理對一個城市文明的進(jìn)步發(fā)展即是如此。而管理文化作為管理的先導(dǎo)、靈魂和催化劑，其先進(jìn)與否，很大程度上決定著管理科學(xué)與否，決定著一個城市或一個社會文明的進(jìn)程。因而，城市管理文化是一個城市管理與城市發(fā)展保持勃勃生機(jī)和持久生命力的前提。近些年來，在科學(xué)發(fā)展觀及和諧社會的時代發(fā)展理念的指導(dǎo)下，在市委市政府的正確領(lǐng)導(dǎo)下，湘潭市城市管理立足湘潭市情，與時俱進(jìn)，充分發(fā)揚(yáng)優(yōu)秀傳統(tǒng)管理文化的精華，吸收各種中外現(xiàn)代先進(jìn)科學(xué)管理理念，加快行政職能轉(zhuǎn)變，城市管理不斷推陳出新，各種現(xiàn)代管理理念與市情在碰撞中不斷融合，一套適合該市市情和城市管理發(fā)展規(guī)律的城市管理文化體系初見雛形。

一、注重“以人為本”的服務(wù)管理文化

城市管理是管理者受城市全體市民委托對城市各種要素的經(jīng)營管理及各種事務(wù)的處理，管理者只是市民的代理，其手中的權(quán)力是公共的，是全體市民賦予的，因而城市管理是一種公共管理，其公共性是其本質(zhì)和存在的意義所在，這種公共性決定了城市管理應(yīng)該是一種服務(wù)管理。服務(wù)管理即管理服務(wù)化，把管理看作是一種服務(wù)，把服務(wù)看作是管理的唯一目標(biāo)，管理只是為全體市民謀福利的一種職責(zé)、一種義務(wù)。近年來，以大公無私、勤政為民為核心的“民本管理觀”、“服務(wù)管理觀”等先進(jìn)管理觀念在湘潭市城市管理中迸發(fā)出蓬勃生機(jī)和強(qiáng)大生命力。尤其是“以人為本”為核心的科學(xué)發(fā)展觀的提出更是為湘潭市服務(wù)管理理念注入了核心內(nèi)涵，指明了發(fā)展方向。在此基礎(chǔ)上，湘潭市服務(wù)管理吸收傳統(tǒng)管理文化的“民本”精華，借鑒西方各種現(xiàn)代“人本”管理理念，把“人”、“為民”作為管理的終極目標(biāo)，重視人的潛能和價值回歸，注重以人為本，注重民生。近年來嚴(yán)格落實(shí)了城鄉(xiāng)醫(yī)療、教育救助制度，完善了社會保障制度，鼓勵和支持各類人員尤其是下崗失業(yè)人員靈活就業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)，大力推進(jìn)了社會治安防范體系建設(shè)，構(gòu)建了社會安全預(yù)警網(wǎng)和應(yīng)急反應(yīng)體系等；政府各部門和單位全面提倡權(quán)力為公，執(zhí)法人性化，簡約高效，扎扎實(shí)實(shí)為民辦事，排民憂解民困，發(fā)揚(yáng)“立黨為公、執(zhí)政為民”，“做官先做人、萬事民為先”的新政風(fēng)，使公務(wù)員從思想觀念上真正轉(zhuǎn)移到“民本”為重、人民公仆上來。

二、保持平衡和諧的系統(tǒng)管理文化

所謂系統(tǒng)管理就是要使系統(tǒng)的各個要素之間、各要素與系統(tǒng)之間、系統(tǒng)與外部環(huán)境之間保持著有機(jī)的聯(lián)系，即系統(tǒng)各要素、要素與系統(tǒng)和系統(tǒng)與外部環(huán)境之間達(dá)到最佳優(yōu)化組合效果，使系統(tǒng)的功能和作用得以最大化的發(fā)揮，使事物(或系統(tǒng))保持平衡和諧狀態(tài)。湘潭市城市管理近些年之所以能取得長足的進(jìn)步，即是對現(xiàn)代系統(tǒng)管理理論的有效運(yùn)用和發(fā)揮，具體可從以下四方面來分析：

第一，城市管理目標(biāo)科學(xué)有效。近年來，湘潭市充分抓住“兩型社會”發(fā)展戰(zhàn)略，城市建設(shè)和發(fā)展規(guī)劃重新定位和調(diào)整，與長沙、株洲實(shí)行有效對接，做到高起點(diǎn)規(guī)劃、高品味設(shè)計(jì)，講風(fēng)格特色，重長遠(yuǎn)考慮，定位準(zhǔn)確(如“三個中心”的定位)，產(chǎn)業(yè)分布科學(xué)合理，城市功能基本健全。第二，城市系統(tǒng)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化。湘潭市城市管理順應(yīng)科學(xué)發(fā)展和和諧共融的時代發(fā)展理念，在“和諧湘潭”的總體戰(zhàn)略指導(dǎo)下，深入開展了“和諧機(jī)關(guān)”、“和諧企業(yè)”、“和諧街道”、“和諧社區(qū)”等的創(chuàng)建活動，各種城市軟、硬要素嚴(yán)格依照湘潭市整體長遠(yuǎn)規(guī)劃科學(xué)配置，城市系統(tǒng)比例合理、組合得當(dāng)，優(yōu)勢互補(bǔ)、協(xié)調(diào)發(fā)展，形成了城市布局合理、地域特色明顯、區(qū)域合理分工、基礎(chǔ)設(shè)施完善、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化、市風(fēng)日漸文明、人與自然和諧、歷史文化與時代發(fā)展融合、環(huán)境與經(jīng)濟(jì)協(xié)調(diào)發(fā)展的喜人局面。第三，城市系統(tǒng)自身應(yīng)變能力不斷增強(qiáng)。近些年來，湘潭市政治和市風(fēng)日漸開放、開明，尤其是市委市政府善于把握和抓住外部的有利因素和機(jī)遇，積極主動全面融入“兩型社會”、“中部崛起”、“長株潭一體化”、“泛珠合作”戰(zhàn)略中，不斷深化和擴(kuò)大改革開放，先后創(chuàng)建了“德國工業(yè)園”、“香港工業(yè)園”、“湘浙工業(yè)園”、“臺灣工業(yè)園”等多個外向型經(jīng)濟(jì)園區(qū)，招商引資形勢催人奮進(jìn)。城市系統(tǒng)正在加強(qiáng)與外部環(huán)境交換物質(zhì)、能量、信息，增強(qiáng)自身生命力，并獲得發(fā)展進(jìn)步。第四，辦事程序逐步規(guī)范簡便。湘潭市城市管理實(shí)施法治化、規(guī)范化管理，堅(jiān)持嚴(yán)格依法行政、合理行政、程序正當(dāng)、高效便民、誠實(shí)守信、權(quán)責(zé)統(tǒng)一原則，做到權(quán)責(zé)明確、用權(quán)受監(jiān)督、違法受追究、侵權(quán)須賠償；健全和完善了告知、聽證、回避、公開等行政執(zhí)法程序制度，進(jìn)一步規(guī)范了行政處罰、行政許可、行政復(fù)議行為，減少和規(guī)范了行政審批，建立了濫用權(quán)力責(zé)任追究機(jī)制和公平、公正的評議考核制度等。程序的規(guī)范簡便使得湘潭市城市系統(tǒng)各要素的活動協(xié)調(diào)運(yùn)行，系統(tǒng)順利運(yùn)轉(zhuǎn)，大大減少了人力、物力、財力的消耗，降低了系統(tǒng)運(yùn)行成本。

三、講究效益的市場化管理文化

城市系統(tǒng)中，市場化管理是指采取以市場需求為導(dǎo)向的企業(yè)化運(yùn)作模式來管理城市中的各種要素，通過價格機(jī)制和供需關(guān)系來進(jìn)行資源配置和交易。一個普遍共識是，城市管理要實(shí)現(xiàn)高效率和高效益，就要引入市場機(jī)制，增強(qiáng)市場活力，降低政府配置資源的高昂成本，特別是當(dāng)城市進(jìn)入以功能開發(fā)和環(huán)境建設(shè)為主的“后建設(shè)”成熟期，更應(yīng)注重運(yùn)用市場機(jī)制的調(diào)節(jié)作用。近年來，湘潭市城市管理大膽引入市場化運(yùn)作模式，加快了經(jīng)濟(jì)體制改革的步伐。湘潭市85％以上的國有企業(yè)已

通過破產(chǎn)重組、整體出讓等形式實(shí)現(xiàn)了改制。國有大中型企業(yè)湘鋼、湘機(jī)、電化等已實(shí)現(xiàn)公司制改造。企業(yè)分離社會職能和輔業(yè)分離工作穩(wěn)步推進(jìn)。行業(yè)改革如糧食系統(tǒng)、商貿(mào)系統(tǒng)、建筑系統(tǒng)、物資行業(yè)、醫(yī)藥行業(yè)、供銷行業(yè)等改革也在有序進(jìn)行。事業(yè)單位方面，以經(jīng)營性事業(yè)單位改革為重點(diǎn)，分類推進(jìn)了事業(yè)單位的體制改革，基本建立起了符合社會主義市場經(jīng)濟(jì)要求的事業(yè)單位管理體制和運(yùn)行機(jī)制。推進(jìn)了電力、水、天然氣、道路綠化維護(hù)、公共交通、郵政、鐵路、電信、鹽業(yè)、煙草等壟斷行業(yè)的改革。加快了文化企業(yè)的改革，已啟動對湘潭影劇院、前進(jìn)影劇院和市人民電影院的改制工作。在市容環(huán)衛(wèi)方面，對新建成投入使用的城市中心廣場、民主路、濱江路等采取“政府指導(dǎo)、城區(qū)主導(dǎo)、公司運(yùn)作、部門配合”的管理模式，向社會公開招標(biāo)，簽訂承包合同，實(shí)行公司化管理。實(shí)踐證明，這種市場化管理、企業(yè)化運(yùn)作模式的城市管理方式效果顯著，提高了湘潭市經(jīng)濟(jì)和市場的活力和效率，有力地促進(jìn)了湘潭市經(jīng)濟(jì)和社會的發(fā)展。

四、追求文明高尚的人文管理文化

人文精神是構(gòu)成一個民族、一個地區(qū)文化個陛的核心內(nèi)容，是衡量一個民族、一個地區(qū)的文明程度的重要尺度。城市的人文資源、人文氛圍和人文發(fā)展水平，在一定程度上體現(xiàn)出城市的競爭力，決定著城市的未來。城市人文管理在于城市的整體價值、精神、文化特征的培養(yǎng)和塑造，即城市個性和特色的培養(yǎng)和塑造。湘潭市城市建設(shè)廣泛吸取了其他城市建設(shè)中的教訓(xùn)和經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行了深刻的反思和提升，在城市管理中，高度重視城市個性和特色的培育和塑造，追求文明高尚的城市獨(dú)特人文精神。城市建設(shè)和管理注重營造優(yōu)美環(huán)境，培育高尚人文氛圍，塑造品位高、底蘊(yùn)厚、有特色的蓮城人文環(huán)境。通過創(chuàng)建全國文明城市、中國優(yōu)秀旅游城市、國家園林城市等多項(xiàng)國家榮譽(yù)，在全市各機(jī)關(guān)、企業(yè)、學(xué)校尤其是窗口單位開展了“優(yōu)美環(huán)境、優(yōu)良秩序、優(yōu)質(zhì)服務(wù)、使人民滿意”的“三優(yōu)一滿意”活動；通過爭創(chuàng)“青年文明號”、“文明示范窗口”、“文明單位”等榮譽(yù)，推動了行業(yè)文明和誠信建設(shè)。全市各小區(qū)街巷開展了創(chuàng)建“文明社區(qū)”、“文明街巷”、“文明城鄉(xiāng)結(jié)合部”等活動，通過創(chuàng)建活動，居民群眾的素質(zhì)得到很大提高。在城市建設(shè)和設(shè)計(jì)上，重人文、藝術(shù)的精心安排，以彰顯人文神韻，體現(xiàn)城市活力；通過城市雕塑、手工藝品、噴泉等的布置和裝點(diǎn)，使街區(qū)、社區(qū)、廣場(如齊白石文化廣場和東方紅文化廣場)富有人文氣息；自然景觀和山水園林(如白石公園和雨湖公園)追求詩的涵義意境和畫的構(gòu)圖，平添了寫意山水園的意境；在城市公共設(shè)施的配置上考慮對殘疾人、老人、兒童的關(guān)愛，為他們的行走、坐臥、游樂、休息以及方便與安全著想；城市的標(biāo)志性建筑、雕塑以及市徽、市花(蓮花)等使蓮城精神大放異彩。尤其重視挖掘蓮城深厚的歷史和文化資源，如：以韶山為主的紅色革命文化，以齊白石為主的藝術(shù)文化，以“湘蓮”為主的食品、花卉、景觀文化等。近年來，在政府的主導(dǎo)下，策劃舉辦了一系列的大型旅游宣傳活動，成功地打出了“偉人故里人文圣地”的中國紅色旅游第一品牌；每年一屆的齊白石國際藝術(shù)文化節(jié)的舉辦，更是展現(xiàn)出了蓮城深厚的藝術(shù)文化底蘊(yùn)；每隔一年舉辦的湘蓮文化節(jié)亦是彰顯了蓮城的獨(dú)特魅力和意蘊(yùn)。

五、重視環(huán)保宜居的綠色管理文化

城市綠色管理即遵循“綠色”理念原則，以“人與自然和諧共生”為城市主旨，營建現(xiàn)代“綠色生活方式”的城市生活模式，用“綠色生產(chǎn)消費(fèi)觀”來確定城市功能定位，“綠色空間”來構(gòu)筑城市空間網(wǎng)絡(luò)，注重環(huán)境保護(hù)、生態(tài)平衡、綠化裝扮、資源節(jié)約和可持續(xù)發(fā)展的管理模式。隨著湘潭市經(jīng)濟(jì)和社會的持續(xù)快速發(fā)展，在財富獲得巨大增長的同時，生態(tài)環(huán)境也日益惡化，城市資源亦是日漸枯竭，嚴(yán)重影響著市民的健康和蓮城的未來發(fā)展。為此，在“山水湘潭、休閑樂園”的總目標(biāo)下，湘潭市采取了一系列措施努力把蓮城打造為環(huán)保宜居城市。一是園林綠化成績斐然。城市是由人工自然環(huán)境和社會環(huán)境組成的復(fù)合系統(tǒng)，園林綠化工作就是要在城市內(nèi)精巧安排人工環(huán)境，使之與自然環(huán)境渾然天成。近年來，湘潭市對建筑物、街道、人行道、江邊、廣場、橋梁、綠化帶、草坪、公園等進(jìn)行了大量的人造景觀綠化、美化和亮化。每一處坪壇、每一片林蔭、每一幅小品、每一方奇石、每一簇花草、每一尊雕塑等，無不考究其觀賞價值、文化價值和生態(tài)價值?，F(xiàn)在許多街區(qū)、小區(qū)道路平整、樓房整齊、衛(wèi)生清潔、空氣清新、綠樹成蔭、花草擁簇，令人心儀。二是加大了環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)力度。切實(shí)加強(qiáng)了水環(huán)境、大氣環(huán)境、城市噪聲、固體廢棄物的綜合防治。如：河?xùn)|污水處理廠、九華污水處理廠的建設(shè)，竹埠港和吳家巷工業(yè)區(qū)環(huán)境整治，湘江湘潭段重點(diǎn)污染源廢水治理，電廠、湘鋼、湖鐵等重點(diǎn)污染源的脫硫除塵污染防治項(xiàng)目建設(shè)，河西垃圾處理場建設(shè)，市醫(yī)療垃圾焚燒處理工程等。制定和完善了有利于環(huán)境保護(hù)的價格、稅收、信貸、貿(mào)易、土地和政府采購政策措施，加大了環(huán)保執(zhí)法力度，實(shí)施了排放總量控制、排放許可和環(huán)境評價制度。三是加快了資源節(jié)約的步伐。通過政策引導(dǎo)，創(chuàng)新節(jié)約模式，推廣節(jié)約技術(shù)。推動了鋼鐵、有色、煤炭、電力、化工、建材等重點(diǎn)耗能行業(yè)和年耗能萬噸標(biāo)準(zhǔn)煤以上企業(yè)的節(jié)能工作；推進(jìn)了交通運(yùn)輸和農(nóng)業(yè)機(jī)械節(jié)能；推廣了建筑節(jié)能、綠色照明、節(jié)水、污水處理及再生利用工程等。四是循環(huán)經(jīng)濟(jì)加快發(fā)展。在冶金、電力、化工、建材、皮革、紡織等富有代表性的六大行業(yè)中的落實(shí)，帶動全市循環(huán)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展?！笆晃濉逼陂g，在資源綜合利用、廢棄物處理、環(huán)保產(chǎn)業(yè)等方面，著力實(shí)施了30個左右的重點(diǎn)項(xiàng)目，如：湘鋼資源綜合利用、電化含錳廢水廢渣回收利用、各類工業(yè)園區(qū)集中治污和集中供熱等重點(diǎn)項(xiàng)目建設(shè)。五是在全市倡導(dǎo)綠色消費(fèi)。通過市民向綠色消費(fèi)觀念的轉(zhuǎn)變來增強(qiáng)市民對自然生態(tài)環(huán)境的道義感和責(zé)任感，通過綠色消費(fèi)和需求刺激企業(yè)轉(zhuǎn)變產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，挖掘、生產(chǎn)和銷售綠色產(chǎn)品，從而提高全社會的環(huán)保意識，以利于環(huán)境保護(hù)和人與自然環(huán)境的和諧共融。

六、引導(dǎo)各社會主體廣泛參與的協(xié)治管理文化

在現(xiàn)代民主法治國家的城市中，政府管理涉及到城市各個社會主體的利益，所以各社會主體都應(yīng)當(dāng)也要能夠讓他們通過各種各樣的機(jī)會致力于城市建設(shè)，建立各社會主體廣泛參與的協(xié)治理念、制度和規(guī)范。伴隨著湘潭市近些年協(xié)治型城市行政的逐步實(shí)踐和展開，政府正將公共服務(wù)和城市的建設(shè)更多地交給社會，對于原本應(yīng)當(dāng)由政府承擔(dān)的行政管理和行政服務(wù)職能，正通過培育政府以外的主體來加以重構(gòu)，而其自身逐步集中于專心于相關(guān)信息的提供、規(guī)則的制定和方向的決定上，以充分發(fā)揮市民、居民、企業(yè)和各社會團(tuán)體和組織的作用。各社會主體相互協(xié)力的、具有旺盛創(chuàng)造力的協(xié)治狀態(tài)正在逐步形成。協(xié)治行政管理實(shí)踐的推進(jìn)過程中，政府、市民、居民、各社會組織和團(tuán)體的權(quán)利義務(wù)正逐步區(qū)分和明確，尤其是其在居住生活、勞動生活、消費(fèi)生活和娛樂生活等各個領(lǐng)域的權(quán)利義務(wù)分配問題，都有相應(yīng)的立法或規(guī)范予以確認(rèn)和保障；政府正逐步賦予相應(yīng)的主體以充分而恰當(dāng)?shù)氖侄魏唾Y源，在明確政府使命和職責(zé)的同時，使得每個層級、每個領(lǐng)域的人們或組織團(tuán)體都能夠明確自己的地位、權(quán)利(力)和義務(wù)(職責(zé))，積極、充分而適度地參與城市化建設(shè)和市政運(yùn)營。協(xié)治行政實(shí)踐過程中，還建立了詳細(xì)而明確的責(zé)任制，即管理者的責(zé)任機(jī)制(行政責(zé)任機(jī)制)，堅(jiān)持信息公開制度，履行說明責(zé)任，對于相關(guān)責(zé)任的明確和獎懲，都建立在以具體的行動標(biāo)準(zhǔn)、行動規(guī)范和權(quán)力運(yùn)作程序作為支撐的科學(xué)的評價機(jī)制基礎(chǔ)之上。為了使協(xié)治管理行政能正確展開和充分實(shí)現(xiàn)其功能，湘潭市還加快了政治體制在民主方面的改革和完善，如民主選舉制度的建立和完善，促使真正的民意代表機(jī)關(guān)或組織團(tuán)體的形成及其作用的充分發(fā)揮；建立和完善了多種多樣的民意表達(dá)和溝通渠道，如信訪、媒體、電臺、網(wǎng)絡(luò)、電話等渠道，及公示、聽證、回訪、社會對政府部門的評價考核制度等。此外，在對決定城市政策方向的意志決定過程以及推行該意志決定的構(gòu)造過程都盡量使各社會主體參與型行政成為可能，并得以展開。政府在協(xié)治行政過程中，在管理方式和方法上不斷創(chuàng)新，大量引進(jìn)行政指導(dǎo)等柔性手段，盡量發(fā)揮說服教育的作用，積極引導(dǎo)市民自覺地履行自己的義務(wù)，充分享受參與的樂趣，在參與中實(shí)現(xiàn)自己的價值，搭建了各種平臺，提供了盡量多的協(xié)作機(jī)會和條件，制定和完善了相應(yīng)的法律規(guī)范，確立明確了科學(xué)的規(guī)則，建構(gòu)了系統(tǒng)有序的秩序，充分體現(xiàn)了政府公共服務(wù)和管理的職責(zé)。