論政府與大學(xué)在公共支出中的博弈

摘 要： 在公共教育支出中，政府與大學(xué)各自的成本和收益影響著政府對大學(xué)的投資。政府投資于大學(xué)，需要大學(xué)為國家培養(yǎng)人力資本，從而支出經(jīng)費(fèi)的同時(shí)控制大學(xué)的人才培養(yǎng)。博弈分析發(fā)現(xiàn)，政府少投入和少控制是大學(xué)和政府的優(yōu)勢策略。但現(xiàn)實(shí)狀況下政府投資于大學(xué)還受到其他因素影響，從而使大學(xué)與政府的利益格局有不同表現(xiàn)。

關(guān)鍵詞： 政府； 大學(xué)； 利益； 博弈

中圖分類號：G649.21文獻(xiàn)標(biāo)識碼： A 文章編號： 1673-8381（2009）01-0028-05

大學(xué)需要長期、穩(wěn)定的投資，而其結(jié)構(gòu)、功能日益復(fù)雜，各種職能的運(yùn)行成本越來越高，大學(xué)雖然有能力通過各種方式籌集資金，持續(xù)而充分的公共財(cái)政支持卻是不可替代的。高等教育為社會(huì)提供準(zhǔn)公共品，具有廣泛的外部性，同時(shí)收益還具有代際效應(yīng)，因此政府責(zé)無旁貸地對高教進(jìn)行穩(wěn)定的財(cái)政投入。況且，由于私人一般從追求利益的最大化出發(fā)，在其投資得不到外部性正效應(yīng)補(bǔ)償?shù)那闆r下，很少會(huì)考慮社會(huì)效益，依賴市場會(huì)使高等教育的學(xué)術(shù)性成分減少而過于強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)利益［1］。如今，大學(xué)的融資渠道走向多元化，是大學(xué)制度轉(zhuǎn)型的一個(gè)方面。而大學(xué)能否很好地利用多元的經(jīng)費(fèi)，社會(huì)是否將資金投入大學(xué)，與高等教育的市場化是密切相關(guān)的，勞動(dòng)力市場、學(xué)術(shù)市場的發(fā)育都是大學(xué)融資的決定性因素。“市場”卻又將話題仍然引回到“政府”，政府倘若從不愿意釋放自己的權(quán)力，市場則無法日益完善并發(fā)揮其公平與效率的雙重功能，由此，即便是考慮政府以外的大學(xué)投入因素，也同樣離不開需要政府的力量進(jìn)行調(diào)節(jié)，也就是間接投入。大學(xué)的收入最終與政府意愿息息相關(guān)。

一、政府與大學(xué)在公共支出中的成本與收益

政府對大學(xué)的經(jīng)費(fèi)支持是受很多因素制約的，因?yàn)檎袨槭且环N復(fù)雜的行為。作為社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)生活的主導(dǎo)，政府的行為目標(biāo)是一個(gè)包含政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)目標(biāo)的復(fù)雜系統(tǒng)，都通過政府這一個(gè)主體來實(shí)現(xiàn)。

（一）政府的成本和收益

由于政府對大學(xué)公共支出的主要目標(biāo)不是利潤，在考慮成本和收益時(shí)都與私人部門不同，在成本上，機(jī)會(huì)成本是最為關(guān)鍵的問題，即政府將資金投入大學(xué)時(shí)會(huì)減少其他領(lǐng)域的投資，對大學(xué)的投資即是其他部門的機(jī)會(huì)成本，因此，其他部門會(huì)為了降低成本而爭取政府的投資。政府收益是不能直接計(jì)算的消費(fèi)者剩余，這使政府不僅注意到高等教育的經(jīng)濟(jì)效益，也從長遠(yuǎn)目標(biāo)考慮大學(xué)在社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中所發(fā)揮的重要間接作用。

政府究竟對大學(xué)投資多少，取決于將資金在各種領(lǐng)域如何分配。在預(yù)算固定的條件下，用A、B、C代表其他幾個(gè)領(lǐng)域的政府投資，政府在不同領(lǐng)域支出的最佳分配是讓花費(fèi)在不同領(lǐng)域的財(cái)政支出的邊際收益相等，因?yàn)檎谝粋€(gè)領(lǐng)域的支出就等于另一領(lǐng)域的機(jī)會(huì)成本。如圖1所示，即令：

aubu=aaba=abbb=acbc

從而使總收益（各陰影面積之和）最大。

（二）大學(xué)的成本和收益

大學(xué)的收入很大一部分來源于政府的支出，尤其是精英大學(xué)。當(dāng)政府不為大學(xué)發(fā)展提供充足的經(jīng)費(fèi)時(shí)，大學(xué)既可以選擇“抗議”，也可以選擇“退出”，顯然，前者的成本是高昂的，收益極為不確定，常不會(huì)為大學(xué)所采用，于是大學(xué)一般會(huì)另謀出路，憑借科技方面的優(yōu)勢從社會(huì)獲得資金，這樣使大學(xué)的服務(wù)于社會(huì)的功能為經(jīng)濟(jì)利益所困，走向片面化。由此形成一種非良性的循環(huán)：政府不提供足夠的資金大學(xué)用知識交換資金大學(xué)既然能夠獲得經(jīng)費(fèi)則政府不提供足夠資金。這是轉(zhuǎn)型時(shí)期中國大學(xué)的一個(gè)鮮明特征市場經(jīng)濟(jì)化改革之前，整體主義的價(jià)值觀規(guī)范著人們的行動(dòng)，市場化進(jìn)程沖垮了原先的倫理秩序，在相應(yīng)的倫理觀念和個(gè)人權(quán)利尚未建立之時(shí)，不可避免地出現(xiàn)了一些道德真空。在大學(xué)制度的轉(zhuǎn)軌過程中，同樣存在很多扭曲的現(xiàn)象，原有的很多計(jì)劃體制可能部分被市場體制所代替，部分實(shí)際上被行政體制所接管，部分則處于一種無規(guī)則的狀態(tài)。在這樣一種背景下，政府對大學(xué)的投入遠(yuǎn)遠(yuǎn)滯后于事業(yè)發(fā)展的需要，大學(xué)轉(zhuǎn)而到十分不成熟的市場中去開拓財(cái)源，往往會(huì)出現(xiàn)一些大學(xué)過度使用自主權(quán)，教師濫用自由的現(xiàn)象。有學(xué)者指出：“中國的大學(xué)對于‘自主經(jīng)營來說，幾乎處于‘完全自由的狀態(tài)”［2］。

二、政府投入與大學(xué)收入的博弈

（一）人力資本是影響政府投資大學(xué)的關(guān)鍵

大學(xué)收入一方面是政府的成本，另一方面又是政府的資本，因?yàn)閷Υ髮W(xué)的投資是一種人力資本投資，這正是人力資本理論的核心觀點(diǎn)。大學(xué)經(jīng)費(fèi)收入對于政府的支出來講，是建立在政府行為目標(biāo)、價(jià)值判斷和意愿、各種利益群體的影響等因素之上的。將政府大學(xué)的利益關(guān)系綜合起來表述如下：從長期看政府的經(jīng)濟(jì)收益和社會(huì)收益是一致的，政府的經(jīng)濟(jì)收益R就取決于大學(xué)所創(chuàng)造的人力資本c和隨機(jī)因素ω，即R=R(c,ω)，大學(xué)收入水平也取決于政府的經(jīng)濟(jì)收益即I=I(R)，因?yàn)檎礁辉＃С鼋o教育的經(jīng)費(fèi)才會(huì)越多。這時(shí)，政府的經(jīng)濟(jì)收益就是：

π=E［R(c,ω)-I(R(c,ω)）］

政府的經(jīng)濟(jì)收益取決于大學(xué)所創(chuàng)造的人力資本，政府要實(shí)現(xiàn)期望經(jīng)濟(jì)收益最大化，就是使上式右端最大化，即通過一階條件求解人力資本c的水平。關(guān)于大學(xué)的收入水平，關(guān)于政府在大學(xué)的支出問題，此式給出了一個(gè)初步的思路。從此式可以看出，大學(xué)獲得政府經(jīng)費(fèi)的多少，主要取決于其人力資本的創(chuàng)造水平，人力資本為政府與大學(xué)在公共支出中的博弈提供了一個(gè)均衡。在此均衡中，政府根據(jù)大學(xué)所提供的教育及人力資本提升給予充分投資，大學(xué)的職責(zé)則是提供教育、提高教育水平。

可見，政府投資于大學(xué)，是因?yàn)榭紤]到大學(xué)培養(yǎng)政府所需要的人力資本，政府越多地投資于大學(xué)，越將對大學(xué)的人才培養(yǎng)實(shí)行較多的控制；大學(xué)接受政府的財(cái)政經(jīng)費(fèi)，也不得不在人才培養(yǎng)上接受政府控制。大學(xué)與政府正是在投資與控制中，分別比較自身成本-收益，形成博弈。

（二）政府與大學(xué)在教育投資中的博弈分析

從博弈論的角度，可以將政府和大學(xué)分別視為由理性經(jīng)紀(jì)人構(gòu)成的團(tuán)體。假設(shè)在大學(xué)經(jīng)費(fèi)的財(cái)政支出中，政府和大學(xué)作為參與者為完全理性，即始終追求自身利益最大化。并且，根據(jù)上述分析，政府和大學(xué)在投資大學(xué)中都有兩種選擇：政府可以自由選擇對大學(xué)多投入多控制，或者少投入少控制；大學(xué)也可以自由選擇獲得政府多投入的同時(shí)為政府多控制，或者獲得政府少投入的同時(shí)為政府少控制。

政府投資策略和大學(xué)接受投資策略的博弈分析如表1所示，大學(xué)以得到政府多投入而又受到政府少控制時(shí)實(shí)現(xiàn)收益最大化，假設(shè)收益為10，這時(shí)大學(xué)在人才培養(yǎng)上較少考慮政府利益即選擇少控制，策略是少投入少控制，政府策略是多投入多控制，那么政府將會(huì)在支出比較多時(shí)，因大學(xué)的策略而收益最少，為-1；相反的，政府少投入而大學(xué)多接受政府控制時(shí)，大學(xué)與政府收益為（-1，10）。政府與大學(xué)都選擇多投入多控制時(shí)，大學(xué)雖然得到財(cái)政資助，卻要按照政府意愿行事，收益減少，為7，政府雖然可以多對大學(xué)實(shí)現(xiàn)控制，在長期內(nèi)因此獲得收益，但是財(cái)政支出增加，因此收益較少，為4。大學(xué)和政府都選擇少投入少控制時(shí)，大學(xué)得到的財(cái)政資助減少，收益較少為4，政府的財(cái)政支出減少，但對大學(xué)控制也減少，從而可以看出，收益減少為7。

于是，大學(xué)參與博弈時(shí)會(huì)考慮對方政府的選擇。如果政府策略是多投入多控制，那么大學(xué)采取多投入多控制策略的收益是7，而采取少投入少控制策略的收益是10，所以在政府策略是多投入多控制的假定下，大學(xué)采取少投入少控制策略收益較大；反之，如果政府策略是少投入少控制，那么大學(xué)采取多投入多控制策略的收益是-1，而采取少投入少控制策略的收益是4，所以在政府策略是少投入少控制的假定下，大學(xué)采取少投入少控制策略收益較大。同樣，在大學(xué)策略是多投入多控制的假定下，政府采取少投入少控制策略收益10大于4，在大學(xué)策略是少投入少控制的假定下，政府采取少投入少控制策略收益7大于-1。博弈結(jié)果表明：少投入少控制是大學(xué)與政府在博弈中的占優(yōu)策略。大學(xué)和政府在關(guān)于教育經(jīng)費(fèi)的博弈中，都會(huì)選擇少投入少控制。

三、影響政府投資大學(xué)的其他因素

（一）利益集團(tuán)影響政府對大學(xué)的經(jīng)費(fèi)投入

事實(shí)上，政府既有維護(hù)公共利益的一面，也有自利的一面，既會(huì)從自身的情況出發(fā)有獨(dú)立性的一面，也有受到利益集團(tuán)影響的一面。政府在資金分配中受自身利益、各種集團(tuán)權(quán)利因素影響是常見的。

國家每年獲取的財(cái)政總收入是既定的，公共教育投資獲得份額的大小直接取決于政府公共預(yù)算支出決策，對此的政府決策，往往是利益集團(tuán)相互博弈的結(jié)果。利益集團(tuán)影響政府決策的過程，在公共選擇理論中得以充[JP2]分討論。在具備自身利益追求的前提下，政府進(jìn)行公共投資決策時(shí)會(huì)優(yōu)先考慮誰呢？這與所處的歷史時(shí)代中政府的不同境遇是有關(guān)的。一般來講，在和平年代，政府較易優(yōu)先考慮物質(zhì)生產(chǎn)領(lǐng)域，其贏利性容易在短期內(nèi)為政府彰顯政績、為各級代理人贏得個(gè)人收益。而教育作為一種成本高昂又效益滯后的非贏利事業(yè)，可能使官員在自己的任期內(nèi)無法看到效益，政府尤其是地方政府在自己有限的任期內(nèi)難以為教育投入太多資金。我國實(shí)行以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心的發(fā)展戰(zhàn)略，在一定程度上政府對于大學(xué)的撥款有限。[JP]

在政府之外，列入公共預(yù)算支出的各個(gè)領(lǐng)域中都有代表一定部門利益的群體和組織，他們無可厚非地以各種途徑強(qiáng)調(diào)自己的重要性，在政府重要決策部門尋找代言人，盡力影響政府公共預(yù)算決策。能夠?qū)窠?jīng)濟(jì)發(fā)展直接產(chǎn)生推動(dòng)作用的生產(chǎn)性利益集團(tuán)一般會(huì)成為強(qiáng)勢集團(tuán)。教育集團(tuán)的價(jià)值創(chuàng)造是間接的、長期性的，在利益競爭中的討價(jià)還價(jià)能力比較弱小，在政治家的任期內(nèi)有可能不予以重視。

（二）社會(huì)精英的價(jià)值觀影響政府對大學(xué)的投資

從經(jīng)濟(jì)學(xué)的角度考察，為我們分析政府與大學(xué)的利益關(guān)系提供了新的視角，但純粹經(jīng)濟(jì)學(xué)的分析仍然是不夠的，政府行為顯然充滿著關(guān)于“權(quán)”的考慮。政府對于大學(xué)及教師的經(jīng)費(fèi)資助行為，打上了政策制定者的價(jià)值觀的烙印，政策制定者的選擇行為是以價(jià)值判斷或價(jià)值觀作為基礎(chǔ)的。價(jià)值觀的深層基礎(chǔ)是主體的根本地位、需要、利益和能力等，是政策制定行為的主觀概念，由復(fù)雜的歷史、地理、心理、文化和社會(huì)經(jīng)濟(jì)因素所決定。在這些因素的影響之下，對政府行為有決定作用的人群所持有的價(jià)值觀，將是政府與大學(xué)在分配制度中的一種先行的關(guān)鍵因素。究竟由誰的價(jià)值觀發(fā)揮核心的作用呢？政治學(xué)的精英理論主張，政策反映的是精英的偏好、價(jià)值觀和利益，而不是群眾的要求，政策的變化或完善實(shí)際上是精英們的價(jià)值觀變化的結(jié)果。倘若社會(huì)精英與大學(xué)有著密切聯(lián)系，或者該國的社會(huì)精英原本就集中于大學(xué)，那么大學(xué)就會(huì)幸運(yùn)地獲得政府較多資助。

德國、美國、法國在政府資助大學(xué)中有純科學(xué)和實(shí)用主義的主張之別。近代德國正是一個(gè)社會(huì)精英集中于大學(xué)的國家，洪堡、費(fèi)希特、康德等，既以他們深刻的思想主導(dǎo)著德國政治的發(fā)展，又承擔(dān)著大學(xué)的創(chuàng)辦者、校長或教師的角色。在德國的社會(huì)精英們看來，“人不應(yīng)被作為手段”，而“是出于自身的理智并按自身的意義來行動(dòng)的”（康德語），“教育不是首先著眼于實(shí)用性的，不是首先要去傳授知識和技能的，而是要去喚醒學(xué)生的力量”（費(fèi)希特語）。由此，政府向大學(xué)的投資，不是以發(fā)展實(shí)用性知識、擴(kuò)大就業(yè)為目的，而是發(fā)展科學(xué)，以提高德國人民的精神素質(zhì)。美國政府卻正是出于社會(huì)精英所堅(jiān)持的實(shí)用主義哲學(xué)，而在投資上將大學(xué)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展緊密聯(lián)系起來。19世紀(jì)的法國政府投資于大學(xué)，取決于拿破侖對大學(xué)的價(jià)值觀，他將大學(xué)置于行政管理和監(jiān)督之下，試圖把法國的學(xué)校變成像軍隊(duì)那樣成為他本人和王朝的仆從，大學(xué)按團(tuán)的編制組建，紀(jì)律嚴(yán)格，教師一概由團(tuán)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)，所設(shè)科目與忠于皇帝、維護(hù)憲法有關(guān)［3］。

四、政府與大學(xué)利益格局的兩種現(xiàn)實(shí)

由于受到各種因素的影響，現(xiàn)實(shí)狀況下，政府投資于大學(xué)，并不都是大學(xué)與政府同時(shí)選擇少投入少控制策略。

（一）政府考慮間接收益投資于大學(xué)，大學(xué)獲得較少附加條件的資助

第一種現(xiàn)實(shí)是，政府多投資，大學(xué)卻較少受到控制。政府投資于大學(xué)的發(fā)展，有時(shí)并非為了在短期內(nèi)獲得回報(bào)，于是并不以經(jīng)費(fèi)為手段控制大學(xué)的發(fā)展。當(dāng)然，大學(xué)的發(fā)展必然帶來回報(bào)，不過政府是從長遠(yuǎn)的角度考慮大學(xué)發(fā)展可以帶來的經(jīng)濟(jì)與非經(jīng)濟(jì)收益的。

一般來說，在有外力刺激的情況下，比如民族危難，往往最能激起政府作為公共利益維護(hù)者的熱情。從歷史發(fā)展看，為使戰(zhàn)后的國家能夠恢復(fù)元?dú)狻⒛軌蛑匦掳l(fā)展，政府常常形成向大學(xué)投資的積極性和提高教師收入的積極性。這是因?yàn)檎畯墓怖娴目紤]出發(fā)，旨在通過引導(dǎo)資源配置達(dá)到帕累托最優(yōu)，以提高經(jīng)濟(jì)效益、增加社會(huì)公共福利，因而政府在大學(xué)的分配制度中，將根據(jù)大學(xué)對于國家的重要性為大學(xué)的發(fā)展投資。

英國政府在世界大戰(zhàn)的經(jīng)歷中意識到大學(xué)的重要作用，在充分肯定大學(xué)提供科學(xué)技術(shù)援助的重要價(jià)值后，20世紀(jì)初建立了負(fù)責(zé)大學(xué)撥款委員會(huì)（UGC），把不附加任何政治性要求的經(jīng)費(fèi)分撥給各個(gè)大學(xué)。二戰(zhàn)后，高等教育經(jīng)費(fèi)中政府撥款所占比重越來越大，80年代，大學(xué)大多數(shù)經(jīng)費(fèi)由政府提供。德國政府于19世紀(jì)開始對大學(xué)鼎力資助，欲以教育來促進(jìn)國家整體水平的提高。我國政府在當(dāng)代對于高等教育事業(yè)的投資增加，在大的方向上也是以促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)文化發(fā)展為目的。十五大提出科教興國戰(zhàn)略，政府相關(guān)政策法規(guī)規(guī)定的教育經(jīng)費(fèi)的“三個(gè)增長”和國家財(cái)政性教育經(jīng)費(fèi)占GDP的4%的目標(biāo)，表明了政府對高等教育增加撥款的決心。

事實(shí)上，政府還常需要大學(xué)來樹立自己的文化形象。在法國，1885年—1901年建立了新的索邦大學(xué)，這個(gè)新的形象就是要讓法國的科學(xué)勝過普魯士大學(xué)，并培養(yǎng)共和國精英。而在當(dāng)前的中國，政府常不遺余力地向少數(shù)幾所大學(xué)投資，大學(xué)不論是否作出了名副其實(shí)的貢獻(xiàn)，都頗具有象征意義。

（二）政府與大學(xué)之間投資控制的利益關(guān)系

第二種現(xiàn)實(shí)非常常見，就是多投資、多控制局面。由于實(shí)用性知識對政府具有重要意義，政治論的價(jià)值下，政府將經(jīng)費(fèi)支持偏向針對實(shí)用化專業(yè)發(fā)展和縱向科研。以政治論為基礎(chǔ)的功利主義主張深?yuàn)W知識本身對國家有著深遠(yuǎn)的影響。大學(xué)對社會(huì)的生存和發(fā)展的重要性，使其走出象牙塔，成為服務(wù)國家的機(jī)構(gòu)，“實(shí)用主義、競爭好多壓力和應(yīng)對新挑戰(zhàn)的壓力保證了客觀知識有著日益興旺的市場”［4］。政府便從其中尋找客觀知識來解決社會(huì)面臨的許多爭端，以大學(xué)應(yīng)更多地?fù)?dān)負(fù)起社會(huì)責(zé)任為由，以提供經(jīng)費(fèi)向大學(xué)施加影響，形成政府與大學(xué)之間投資[CD2]控制的局面：

政府對那些直接產(chǎn)生效益的領(lǐng)域投資比較積極。日本政府在過去的幾十年間增加政府對大學(xué)的資助，主要是出于促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的考慮。20世紀(jì)50年代后半期是日本經(jīng)濟(jì)從復(fù)興到起飛的轉(zhuǎn)換期，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)由農(nóng)需工業(yè)[JP2]為中心轉(zhuǎn)變?yōu)橐灾鼗瘜W(xué)工業(yè)為中心，一直謀求經(jīng)濟(jì)起飛的日本考慮產(chǎn)業(yè)對人才需求結(jié)構(gòu)和素質(zhì)的新要求，將教育發(fā)展政策編入國民經(jīng)濟(jì)計(jì)劃，加強(qiáng)科技教育、增招理工科大學(xué)生。60年代，戰(zhàn)后日本經(jīng)濟(jì)騰飛，對當(dāng)時(shí)日本的教育決策影響最大的審議機(jī)構(gòu)“經(jīng)濟(jì)審議會(huì)”提出“產(chǎn)學(xué)合作”，其政策更多的是以大學(xué)作為產(chǎn)業(yè)發(fā)展的工具。同時(shí)，明確地建議實(shí)行“能力主義”教育，即在學(xué)校中盡早地發(fā)現(xiàn)具有高素質(zhì)的高級技術(shù)人員并加以精心培養(yǎng)。美國聯(lián)邦的科研支出主要限于資助物理科學(xué)、生物和醫(yī)學(xué)科學(xué)以及工程科學(xué)，在聯(lián)邦撥款大學(xué)中，自然科學(xué)家的提升要比人文社會(huì)科學(xué)家快，資助大部分用于自然科學(xué)領(lǐng)域。[JP]

綜上可見，政府與大學(xué)在教育經(jīng)費(fèi)的投入中有著錯(cuò)綜復(fù)雜的關(guān)系，政府投入大學(xué)資金的意愿和事實(shí)受到各種因素的影響。但是從政府與大學(xué)收入的博弈分析可以發(fā)現(xiàn)，少投入少控制對大學(xué)和政府而言是優(yōu)勢策略，多投資而要讓政府少控制大學(xué)，從上述分析也發(fā)現(xiàn)，這樣的狀況只出現(xiàn)于少數(shù)特定的歷史階段，沒有普遍意義，而多投入多控制則又不利于大學(xué)的自由發(fā)展，要促進(jìn)少投入少控制格局的實(shí)現(xiàn)，教育經(jīng)費(fèi)多元化是可行的思路，這需要大學(xué)在財(cái)政問題上推進(jìn)市場化改革，擺脫對政府的過分依賴，加強(qiáng)大學(xué)的融資能力，吸納更多的社會(huì)資金到教育發(fā)展上來。

參考文獻(xiàn)

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［3］ 威廉?博伊德，埃德蒙?金，等.西方教育史［M］.任寶祥，吳元訓(xùn)，主譯.北京：人民教育出版社，1985：354.

［4］ 弗蘭克?富里迪.知識分子都哪里去了［M］.戴從容，譯.南京：江蘇人民出版社，2005：64.

(責(zé)任編輯 朱漪云)