農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新探析

黃　麗

一、歷史的回顧

我國的土地制度，在新中國建立前的漫長的封建社會時期，隨著各個朝代的更替，呈現(xiàn)周期性變化。每個王朝新建之初，統(tǒng)治者一般都采取鼓勵自耕農(nóng)發(fā)展的政策，隨著社會經(jīng)濟的發(fā)展，土地兼并日益嚴(yán)重，土地被集中于大小封建地主的手中，此時社會矛盾會逐步激化，統(tǒng)治者就會進行一系列的土地制度調(diào)整。在此過程中，形成了較為完整和有效的永佃制和押租制。

新中國建立后，進行了土地改革，廢除了地主階級封建剝削的土地所有制，實行農(nóng)民的土地私有制，借以解放農(nóng)村生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)。土地改革將所有征收和沒收的土地及其他生產(chǎn)資料統(tǒng)一、公平合理地分配給無地少地及缺乏其他生產(chǎn)資料的貧苦農(nóng)民所有。之后1952年的大規(guī)模的初級農(nóng)業(yè)合作社運動在承認土地私有權(quán)的前提下，將使用權(quán)由個人使用變?yōu)榧w共同使用。而到了1955年，開始推行的高級社和人民公社化運動，把農(nóng)民土地私有、集體統(tǒng)一經(jīng)營使用的土地制度改革為集體統(tǒng)一所有、統(tǒng)一經(jīng)營的土地制度，也就是“三級所有、隊為基礎(chǔ)”的制度。在當(dāng)時生產(chǎn)力水平還很低的條件下，這種制度缺乏多樣性和靈活性，無法調(diào)動廣大農(nóng)民的積極性。

自1978年秋起，土地家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制經(jīng)歷了農(nóng)民自發(fā)到國家逐步承認的過程，最終在1984年基本完成在全國范圍內(nèi)的推行。家庭聯(lián)產(chǎn)承包制雖然沒有改變土地的所有權(quán)性質(zhì)，但在土地的使用權(quán)方面卻發(fā)生了實質(zhì)性的變化。農(nóng)產(chǎn)通過承包方式獲得了獨立經(jīng)營集體土地的權(quán)力，他們雖然沒有土地所有權(quán)，但擁有土地產(chǎn)出的大部分勞動產(chǎn)品的所有權(quán)；在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)領(lǐng)域中，農(nóng)戶成為獨立的和完整的經(jīng)濟核算單位。他們獲得了對自己勞動力的支配權(quán)，激發(fā)了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，農(nóng)業(yè)產(chǎn)量迅速上升，農(nóng)民收入大幅度提高。1997年農(nóng)村居民家庭人均純收入為2090元，比1978年增加14倍，數(shù)百萬農(nóng)民在80年代擺脫了貧困。

土地承包經(jīng)營使農(nóng)用土地實現(xiàn)了“兩權(quán)分離”，土地的所有權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)可以分別歸屬于集體和農(nóng)民兩個不同的主體，使原來“一切土地權(quán)利歸集體”的“單一產(chǎn)權(quán)”體制，轉(zhuǎn)變?yōu)榧w擁有土地所有權(quán)，農(nóng)戶享有土地承包經(jīng)營權(quán)的“二元產(chǎn)權(quán)”體制。這種體制使農(nóng)民對土地有了的強烈歸屬感，激起了農(nóng)民長久利用、集約利用土地的積極性。由于可以明確預(yù)知和享受自己承包土地上的勞動產(chǎn)品，農(nóng)民付出的勞動就與勞動報酬直接對應(yīng)起來，充分體現(xiàn)了“多勞多得”的按勞分配原則，使農(nóng)民在土地上生產(chǎn)的熱情空前提高。

回顧歷史。我們可以清楚地看到。無論什么時期，土地制度的調(diào)整都會對整個農(nóng)業(yè)生產(chǎn)帶來巨大的影響，土地制度究竟是阻礙還是推動農(nóng)業(yè)的發(fā)展，關(guān)鍵在于它是否適應(yīng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力水平和農(nóng)業(yè)這一產(chǎn)業(yè)的特點。

二、當(dāng)前農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度面臨的窘境

土地承包經(jīng)營使農(nóng)用土地制度在原有的基礎(chǔ)上得到有效的改革和平穩(wěn)的調(diào)整。土地制度是繼承和發(fā)展性的。將承包經(jīng)營權(quán)細化給農(nóng)戶，初步實現(xiàn)了土地權(quán)利、義務(wù)的統(tǒng)一，既維護土地集體所有制的基本框架，又使制度有了新的內(nèi)容和發(fā)展。同時，采取承包的生產(chǎn)經(jīng)營方式也和農(nóng)民習(xí)慣的農(nóng)耕勞作方式有效銜接，得到農(nóng)民和社會各界擁護，新舊體制的轉(zhuǎn)換平穩(wěn)進行，制度改革所支付的社會成本很低，改革帶來的效益非常顯著，改善了農(nóng)民的經(jīng)濟狀況和生活水平，促進了農(nóng)村經(jīng)濟的發(fā)展和社會的穩(wěn)定。

然而，由于客觀歷史條件的限制，土地承包經(jīng)營引起的農(nóng)用土地制度改革是在缺乏成熟理論準(zhǔn)備與系統(tǒng)的政策設(shè)計的情況下進行的，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制只著重對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營方式進行了調(diào)整，不可能深入地涉及農(nóng)用土地產(chǎn)權(quán)制度的改革問題，因此與城鎮(zhèn)的國有土地使用制度改革相比，農(nóng)用土地產(chǎn)權(quán)制度的改革是不規(guī)范、不系統(tǒng)、不徹底的。隨著社會主義市場經(jīng)濟的發(fā)展，這種制度的弊端逐漸顯現(xiàn)了出來，并嚴(yán)重影響著農(nóng)村生產(chǎn)力的發(fā)展和城鄉(xiāng)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整。具體表現(xiàn)在：農(nóng)民收入自97年開始持續(xù)4年增幅下降；在我國土地資源極其緊張的狀況下，農(nóng)民棄耕、薄耕和拋荒現(xiàn)象嚴(yán)重；農(nóng)民從事農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的積極性下降，強壯勞動力外出打工，只留下所謂的“三八六零”部隊進行耕作，勞動效率低下，缺乏資金投入和技術(shù)投入。

這些問題的日益嚴(yán)重，標(biāo)志著現(xiàn)有的家庭聯(lián)產(chǎn)承包的土地產(chǎn)權(quán)形式已經(jīng)走到了一個瓶頸。在其調(diào)動農(nóng)戶積極性的作用得到充分發(fā)揮之后。它所蘊含的深層矛盾也逐漸顯現(xiàn)出來了。

當(dāng)前我國的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度基本上是建立在家庭聯(lián)產(chǎn)承包制基礎(chǔ)上的制度，存在諸多不符合現(xiàn)代產(chǎn)權(quán)制度的問題。

(一)土地產(chǎn)權(quán)極為模糊、產(chǎn)權(quán)界定嚴(yán)重不清。

1農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體模糊。根據(jù)我國現(xiàn)行的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)存在多元主體，主體界定模糊，有主體交叉現(xiàn)象?！稇椃ā芬?guī)定：農(nóng)村和城市郊區(qū)的土地除由法律規(guī)定屬于國家所有的以外，屬于集體所有，《民法通則》規(guī)定：集體所有的土地，依照法律屬于村農(nóng)民集體所有，由村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織所有。已經(jīng)屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所有的，可以屬于鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體所有。從兩法中可以明確看出，農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體有國家、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體經(jīng)濟組織、村農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社等農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織，沒有農(nóng)民。那么哪些土地歸哪些產(chǎn)權(quán)主體所有?首先，《憲法》中哪些土地屬于國家所有。哪些土地屬于集體所有規(guī)定不明確，在操作中也不明確。其次，《民法通則》中規(guī)定集體土地的所有權(quán)代表為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)合作社或村民委員會，也可以是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農(nóng)民集體經(jīng)濟組織，但村、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))兩級誰為所有權(quán)代表規(guī)定不明確。另外，《土地管理法》規(guī)定：村農(nóng)民集體所有的土地已經(jīng)屬于兩個以上農(nóng)民集體經(jīng)濟組織所有的，可以屬于各該農(nóng)業(yè)集體經(jīng)濟組織的農(nóng)民集體所有。據(jù)此，土地可以屬于村民委員會所有。也可以屬于村民小組所有，與《憲法》、《民法通則》的規(guī)定不完全一致。上述法律規(guī)定在實際操作中經(jīng)常出現(xiàn)多元主體對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)交叉所有的問題。

2農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)界定不明晰。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)界定不明晰主要表現(xiàn)在三個方面：(1)所有權(quán)界定不明晰。農(nóng)村土地所有權(quán)歸集體經(jīng)濟組織，但究竟屬于哪一級集體經(jīng)濟組織，是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))、村還是村民小組并不清楚。由于“三級所有”的歷史原因。也由于行政區(qū)域的變更，造成所有權(quán)的界定不清楚。據(jù)1987年農(nóng)業(yè)部對1200個村調(diào)查結(jié)果表明，土地所有權(quán)屬村的占34％，屬村民小組的占65％，屬自然村或聯(lián)隊的占1‰(2)土地使用權(quán)界定不明晰。大部分地區(qū)的農(nóng)村土地進行過多次小調(diào)整及不同程度的大調(diào)整，調(diào)整的實質(zhì)是調(diào)整土地使用權(quán)，這與農(nóng)民土地使用權(quán)穩(wěn)定的期望是不相符的。(3)處置權(quán)界定不明晰。由于所有權(quán)界定的不清楚，必然導(dǎo)致土地處置權(quán)的混亂。主要表現(xiàn)為：對集體所有土地沒有所有權(quán)的國家經(jīng)常憑借行政力量從集體經(jīng)濟組織中取得對農(nóng)地的使用權(quán)、收益權(quán)和處置權(quán)，很容易直接侵害集體經(jīng)濟組織和農(nóng)民的土地權(quán)益；擁有土地所有權(quán)但將使用權(quán)賦予農(nóng)民的鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政

府和村委會不正確地使用土地處置權(quán)，侵害農(nóng)民的使用權(quán)；擁有土地使用權(quán)的農(nóng)民沒有或擁有很小的土地處置權(quán)，基本不能主動地處置土地。這些向下的權(quán)益侵害是一種不公平現(xiàn)象，最大的受害者是農(nóng)民。

3農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)權(quán)能殘缺、不確定。從表面上看，集體所有制的農(nóng)地所有權(quán)歸農(nóng)民集體所有，承包經(jīng)營權(quán)歸農(nóng)民家庭所有，但由于農(nóng)民的土地承包經(jīng)營權(quán)必須通過簽訂承包合同由雙方約定才可取得，這就使土地承包經(jīng)營權(quán)具有一定的約定性和不確定性。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)主體不明確，在微觀上形成農(nóng)民集體、集體經(jīng)濟組織、村民委員會或鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府對同一塊土地都可以擁有所有權(quán)，這既導(dǎo)致實際操作的困難，也難以保證承包經(jīng)營權(quán)具有明晰的產(chǎn)權(quán)內(nèi)涵。中央和地方政府及其下屬機構(gòu)往往憑借其擁有的部分所有權(quán)，為實現(xiàn)保障食物安全等政策目標(biāo)，過多干預(yù)農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整并實施近乎強制性的種植計劃安排，而農(nóng)地承包經(jīng)營權(quán)人在與政府的博弈中又往往處于弱勢群體的地位，這又會形成對農(nóng)民土地承包經(jīng)營權(quán)的蠶食和侵蝕。

(二)農(nóng)民的土地承包權(quán)不穩(wěn)定，承包戶承包經(jīng)營權(quán)缺乏安全性和排他性，大大挫傷了農(nóng)民承包土地和進行投入的積極性。

實施家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，土地的集體所有制具體化為每個生長在這個集體地域的成員都有權(quán)分享對土地的使用權(quán)利。任何農(nóng)民，只要他是特定社區(qū)中的一員，其對集體土地的享有權(quán)就與生俱來而不需要支付任何代價，由于社區(qū)的范圍既可以是靜態(tài)的社區(qū)全體成員，也可以是動態(tài)的社區(qū)成員，這就使社區(qū)邊界處于不確定之中，由此而生成的土地承包經(jīng)營權(quán)就必然要求社區(qū)土地能隨著人口的變化而進行周期性的調(diào)整。這就在我國出現(xiàn)了一種矛盾的結(jié)果，即中央文件講要“土地承包期十五年不變”、“三十年不變”，而大多數(shù)地方卻又不得不在有限的土地上隨人口增減而重新調(diào)整和分配土地。自實行“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制”以來，已有65.2％的村對承包土地實行過調(diào)整，而且重新調(diào)整土地的壓力有80％是由人口增減所致。土地周期性調(diào)整所產(chǎn)生的承包經(jīng)營權(quán)缺乏排他性，使農(nóng)民無法對特定地塊的地權(quán)形成長期而又穩(wěn)定的預(yù)期，這不利于激發(fā)農(nóng)民對土地投資的積極性，導(dǎo)致對土地經(jīng)營行為的短期化。特別是在土地改良的問題上，農(nóng)戶對土地投資缺乏激勵，相反會選擇過度利用土地導(dǎo)致土地肥力下降，因為這種掠奪式經(jīng)營方式的成本由于時滯因素將由下一任承包者而不是自己承擔(dān)。由于每個集體成員對集體土地的權(quán)利是均等的，那么他們在土地數(shù)量、質(zhì)量以及土地負擔(dān)的分?jǐn)偵暇褪蔷鹊?，這就使經(jīng)營條件、經(jīng)營能力不同的農(nóng)產(chǎn)得到所謂均等的、極其零碎和分散的土地，土地經(jīng)營規(guī)模普遍狹小，不利于水利、農(nóng)業(yè)機械化的推廣應(yīng)用；

(三)基于農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的管理機制乏力。

隨著我國農(nóng)村經(jīng)濟體制改革的深入，土地法律體系的建立和健全，農(nóng)村土地權(quán)利已經(jīng)由原來籠統(tǒng)的土地所有權(quán)細化為土地占用權(quán)、使用權(quán)、收益權(quán)、處分權(quán)。土地抵押等權(quán)利的使用現(xiàn)象也十分普遍。有些地方的荒山、荒坡、荒地和荒灘在不改變其所有權(quán)性質(zhì)的前提下，進行了有限期的土地使用權(quán)拍賣。根據(jù)物權(quán)公示原則，在設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)移、消滅物權(quán)時，必須履行一個能讓外界承認該權(quán)利變動的程序。對于土地物權(quán)而言，該公示就是登記。但我國現(xiàn)行法律僅對集體土地所有權(quán)和集體土地建設(shè)用地使用權(quán)確立法定的登記發(fā)證制度(實際上有些地方連集體土地所有權(quán)的登記工作也沒有很好地開展)，對大量農(nóng)用地(包括耕地、林地、草地、農(nóng)田水利用地、養(yǎng)殖水面等)和未利用地卻沒有設(shè)立使用權(quán)。未依法進行登記的各項土地權(quán)利，其主體權(quán)益難以保障，同時又給農(nóng)村集體土地的管理工作帶來很大的難度。

(四)現(xiàn)行農(nóng)村土地制度的法律基礎(chǔ)薄弱。

現(xiàn)行法律中涉及土地制度的條款都相對籠統(tǒng)，且多是針對城市土地的，針對農(nóng)村土地在具體實施過程中存在種種問題基本沒有涉及。特別是當(dāng)農(nóng)戶在土地承包經(jīng)營過程中遇到侵權(quán)行為時，沒有有效的法律武器，失去了法律保障，再加上農(nóng)民往往較為分散且文化水平不高，使農(nóng)戶處于談判上的弱勢地位，無法依法爭取到自己的合法權(quán)利。

(五)農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)制度存在缺陷。

現(xiàn)行農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度實際上是“三權(quán)分離式”的農(nóng)用土地產(chǎn)權(quán)體系：集體土地所有權(quán)、承包土地使用權(quán)、土地耕作經(jīng)營權(quán)。承包土地使用權(quán)是集體土地所有權(quán)下的一個土地產(chǎn)權(quán)形態(tài)。并帶有福利保障功能，只有集體經(jīng)濟組織成員才有權(quán)利享有承包土地使用權(quán)，具有不可轉(zhuǎn)讓性。憲法也明確規(guī)定集體所有的土地不能流轉(zhuǎn)。土地耕作經(jīng)營權(quán)是在承包土地使用權(quán)上附設(shè)的一種他項權(quán)利。承包土地使用權(quán)人可將其土地耕作經(jīng)營權(quán)單獨以出租等方式流轉(zhuǎn)經(jīng)營，經(jīng)營期可根據(jù)經(jīng)營的需要由租賃雙方自行商定。實際經(jīng)濟活動中很多人把承包土地使用權(quán)和土地耕作經(jīng)營權(quán)混為一談，俗稱土地承包經(jīng)營權(quán)。土地流轉(zhuǎn)實踐中的反租倒包、轉(zhuǎn)包等都是混淆了承包土地使用權(quán)和土地耕作經(jīng)營權(quán)兩個概念產(chǎn)生的。所謂的“反租倒包”，其實就是鄉(xiāng)或村委會從已承包土地的農(nóng)戶手中把土地租回來，又倒包給其它農(nóng)戶或非農(nóng)組織或個人。試問，租來的土地又怎么能發(fā)包出去，又有什么權(quán)利包給他人，同一塊土地不可能有兩個承包主體。嚴(yán)格說村委會是轉(zhuǎn)租方，是把租來的土地再轉(zhuǎn)租給他人。村委會實際上是起到了發(fā)包人、承租人、轉(zhuǎn)租人三個作用，最先是作為集體土地所有權(quán)的主體集體經(jīng)濟組織的代理人代理發(fā)包方將土地發(fā)包給農(nóng)戶，然后是作為承租人將農(nóng)戶手中的土地租回來，再是作為轉(zhuǎn)租方將租來的土地再轉(zhuǎn)租他人。由于承包權(quán)沒有被賦予轉(zhuǎn)包、抵押、轉(zhuǎn)讓其他土地權(quán)利，土地在產(chǎn)權(quán)上是凝固的，現(xiàn)有農(nóng)村土地僅通過出租方式進行流轉(zhuǎn)，且比例是很低的，全國各地均沒有超過10％，遠遠低于拋荒撂荒土地面積。銅仁地區(qū)2007年農(nóng)村土地流轉(zhuǎn)面積7萬余畝，占耕地面積的比例不到3％，占農(nóng)村土地總面積的比例更低，難以滿足適度規(guī)模經(jīng)營中歸并土地的要求，生產(chǎn)力無法重新配置，使農(nóng)業(yè)經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的調(diào)整處于要么重新調(diào)整土地承包關(guān)系，要么放棄規(guī)模經(jīng)營的尷尬局面，土地的資源配置效率低下，農(nóng)業(yè)的市場化、規(guī)模化、標(biāo)準(zhǔn)化也就成了空談，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化很難實現(xiàn)。

三、創(chuàng)新農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度

由于模糊的集體所有制帶來的弊端，理論界早就開始探討更為合理的土地所有制，國有還是私有成為學(xué)者們爭論的焦點，甚至于還有一種觀點認為應(yīng)該回到過去的大鍋飯集體經(jīng)營體制。這些觀點都有一個共同點：即現(xiàn)行的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，小規(guī)模的農(nóng)戶家庭經(jīng)營，不利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的發(fā)展，不利于農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的實現(xiàn)，不利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展。

贊成土地國有化的主要理由有：實行農(nóng)村土地國有化。有利于國土綜合整治，有利于土地管理；障礙小，成本低；有城市土地國家所有、企業(yè)經(jīng)營的成功經(jīng)驗等。

而贊成私有化的則認為：私有化的產(chǎn)權(quán)體系以及保護私有權(quán)益的法律體系有助于建立起完全競爭的市場體系。

在設(shè)計農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度進一步改革方案時。如果我們離開中國特定的歷史和現(xiàn)實國情，去改革我國的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，結(jié)果往往會事與愿違。土地私有并不是解決目前問題的良方。

首先，從國外實踐經(jīng)驗看，保加利亞、捷克、匈牙利和斯洛伐克等國家農(nóng)業(yè)私有產(chǎn)權(quán)改革，在改革初期造成很大的混亂。私有產(chǎn)權(quán)給予個人關(guān)于財產(chǎn)自由使用、讓渡和獲取收益的權(quán)利，無疑會給微觀主體帶來激勵。但由于私有化后，完善的市場服務(wù)體系沒有建立起來，農(nóng)民難以得到信貸和適合家庭農(nóng)場耕種的機器，同時國家取消了對農(nóng)業(yè)的多方面支持和補貼，致使投入品價格攀升、農(nóng)業(yè)利潤下降。在我國，私有化同樣會帶來這些問題，更何況我國還有自身的特殊情況。

其次，從歷史上來看，我國從未實現(xiàn)過真正意義上的農(nóng)民土地私有制。所謂“普天之下，莫非王土”，所有的土地都處于以封建君主和官僚為核心的中央集權(quán)體系的控制之下，即使是自耕農(nóng)自由買賣土地也受到很多限制。因此農(nóng)民并沒有很強的土地私有的要求，他們要求的是土地經(jīng)營自主權(quán)。

第三，在缺乏分工、自給自足的自然經(jīng)濟中，由于技術(shù)水平不高，交易效率低，個人激勵是生產(chǎn)力的決定因素，土地私有將最有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)發(fā)展，而目前我國農(nóng)業(yè)已基本脫離自然經(jīng)濟狀態(tài)。

第四，從我國的國情來看，我國實行的是社會主義制度，進行土地私有將會引起劇烈的社會震蕩，冒較高的政治風(fēng)險，進而不可避免地增加土地制度創(chuàng)新過程中的阻力，減少制度創(chuàng)新的績效。

因此，私有化是不能適應(yīng)我國目前農(nóng)業(yè)土地現(xiàn)狀的。我國農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的方向應(yīng)該是在堅持農(nóng)村土地國家所有的前提下，強化農(nóng)民現(xiàn)有土地的長期使用權(quán)，并通過法律手段保證土地使用權(quán)的合理流轉(zhuǎn)，給予農(nóng)民用、養(yǎng)土地的激勵，以克服短期化行為和粗放經(jīng)營慣性，保障農(nóng)業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。那么，是否可以按照我國城市土地制度一樣嘗試構(gòu)建“兩權(quán)分離式”的新型農(nóng)用土地產(chǎn)權(quán)體系呢?

(一)國家土地所有權(quán)：建立健全社會保障機制，使農(nóng)村土地完完全全從福利保障功能中解放出來。

變現(xiàn)行集體土地所有權(quán)為國家土地所有權(quán)，在不改變農(nóng)業(yè)用地的前提下，對愿意繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)戶在原有承包土地的范圍內(nèi)只需交納少量的土地出讓金差價就可取得土地使用權(quán)證，取得土地使用權(quán)以后再流轉(zhuǎn)就合法化了。不愿意繼續(xù)從事農(nóng)業(yè)的農(nóng)戶也可以取得土地補償費的方式選擇放棄土地，這部分土地使用權(quán)可以土地出讓的方式，在不改變農(nóng)業(yè)用地的情況下，以比城市土地優(yōu)惠的方式出讓給其他農(nóng)戶及有志于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的非農(nóng)組織或個人。國家擁有農(nóng)用土地的終極所有權(quán)，仿照城市土地所有權(quán)的模式，從宏觀上起到調(diào)控和綜合治理的作用。

(二)農(nóng)民家庭共有或個人、企業(yè)法人及事業(yè)法人擁有土地使用權(quán)：

土地使用權(quán)是國家土地所有權(quán)下的一個完整、獨立的土地產(chǎn)權(quán)形態(tài)。包括使用權(quán)、經(jīng)營權(quán)、收益權(quán)、轉(zhuǎn)讓權(quán)等除所有權(quán)以外的所有其他權(quán)利。農(nóng)戶可以通過將土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓以向非農(nóng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移，也可以‘通過受讓土地使用權(quán)實現(xiàn)土地規(guī)模經(jīng)營，非農(nóng)組織或個人也可以通過受讓土地使用權(quán)以實現(xiàn)資金、技術(shù)、人才投向農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)。并逐步建立農(nóng)業(yè)經(jīng)營者資格認定制度，非農(nóng)經(jīng)營者受讓農(nóng)村土地使用權(quán)必須具有中等以上農(nóng)業(yè)或經(jīng)營管理專業(yè)學(xué)歷。規(guī)模較大的非農(nóng)經(jīng)營者受讓農(nóng)村土地使用權(quán)必須具有大專以上農(nóng)業(yè)或經(jīng)營管理專業(yè)學(xué)歷。還可以按照反壟斷的相關(guān)規(guī)定，把農(nóng)村土地經(jīng)營規(guī)模限制在合理的范圍之內(nèi)。

由于從物權(quán)的角度對土地使用權(quán)給予了準(zhǔn)確界定，賦予農(nóng)民的土地就可從土地產(chǎn)權(quán)的角度給予可靠保障，其權(quán)利義務(wù)一經(jīng)政府土地部門登記，經(jīng)濟關(guān)系的各種調(diào)整就不會從根本上影響農(nóng)民與土地關(guān)系，土地權(quán)利義務(wù)不變：不管生產(chǎn)任務(wù)怎么調(diào)整，農(nóng)民都擁有長期而穩(wěn)定的土地使用權(quán)。在這種體系中明確了土地使用權(quán)，農(nóng)民可把土地使用權(quán)當(dāng)作一種財產(chǎn)權(quán)，保障自己最基本的土地收益，既可以轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)，同時也可將土地耕作經(jīng)營權(quán)按經(jīng)營的需要出租給其他的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者，獲取土地經(jīng)營收益。解決了既要把土地穩(wěn)定在農(nóng)戶，又要擴大土地經(jīng)營規(guī)模的難題，土地可以在土地使用權(quán)和耕作經(jīng)營權(quán)兩個層次充分流轉(zhuǎn)，可滿足不同規(guī)模的集約化、產(chǎn)業(yè)化以及市場化的經(jīng)營要求，由于土地耕作經(jīng)營權(quán)可迅速向種田能手集中，增加農(nóng)地經(jīng)營的面積規(guī)模，從根本上提高農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率，促進農(nóng)村生產(chǎn)力更快的發(fā)展。土地使用權(quán)可自主流轉(zhuǎn)，被明晰產(chǎn)權(quán)的土地資源實現(xiàn)可轉(zhuǎn)讓化，不僅有利于土地規(guī)模經(jīng)營，有利于市場合理配置土地資源。而且使農(nóng)民有了更多的“離土”機會與擇業(yè)自由，讓那些愿意離開農(nóng)村的人通過資源轉(zhuǎn)讓挖掘自己進入工業(yè)化的“第一桶金”。

同時，以農(nóng)戶家庭共有為基本對象是這一體系具體實施的基本要求。我國農(nóng)村仍然保留著較為傳統(tǒng)的風(fēng)俗和文化心理，千百年來始終以家族血緣為紐帶。在社會價值觀念中，家庭具有極強的凝聚力。在家庭經(jīng)濟的發(fā)展過程中，由于家庭成員的有限性和收益的連帶性，使家庭成員在生產(chǎn)經(jīng)營過程中能實施較為有效的自我監(jiān)督和相互監(jiān)督，從而是使監(jiān)督成本降到最低。這也正是家庭聯(lián)產(chǎn)承包制能發(fā)揮如此巨大作用的關(guān)鍵所在。因此，農(nóng)戶家庭是目前我國農(nóng)村土地微觀產(chǎn)權(quán)主體的最佳組織形式。

新的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革實施目前可能會遇到的困難：1、現(xiàn)有農(nóng)戶缺乏交納土地出讓金差價和對土地再投入的資金；2、農(nóng)業(yè)是弱質(zhì)產(chǎn)業(yè)。農(nóng)業(yè)的比較效益低，農(nóng)業(yè)缺乏吸引力，農(nóng)民不愿種田，非農(nóng)資本也缺乏投資農(nóng)業(yè)的熱情；3、缺乏土地規(guī)模經(jīng)營的管理經(jīng)驗，管理成本高，投資風(fēng)險大；4、現(xiàn)行社會保障機制還未健全，農(nóng)村土地還未完全從福利保障的功能中解放出來；5、農(nóng)村不同區(qū)域、不同地塊、不同用地的土地初始估價難度大、勘測工程量大，需耗費的初始管理成本大。

綜上所述，不管是農(nóng)戶還是非農(nóng)組織或個人，目前對農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革的愿望還不強烈，不能強行、盲目、用行政命令推進。新的農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度改革一定要在農(nóng)民的社會保障機制健全的條件下，在農(nóng)民有改革愿望，非農(nóng)資本有投資意向，在各方自愿的前提下進行，可以先在條件成熟的地方進行試點，總結(jié)經(jīng)驗，完善農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度，待時機成熟后再全面推進?？梢灶A(yù)見，這一改革必將大大加快農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的進程，從而帶來農(nóng)業(yè)發(fā)展的新的飛躍。土地合理流轉(zhuǎn)、農(nóng)業(yè)的股份制企業(yè)化、產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，將是農(nóng)業(yè)開發(fā)的巨大“金礦”，對整個國民經(jīng)濟發(fā)展帶來的影響也將不可估量。農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度全面推進之時，就是農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的春天到來之時，也是農(nóng)業(yè)的春天到來之時。

責(zé)任編輯田茂贏