生態(tài)治理中的非政府組織功能分析

秦昊揚

摘要：十七大報告首次將建設(shè)生態(tài)文明列為全面建設(shè)小康社會的新要求，建設(shè)生態(tài)文明需要多元主體的共同參與和努力。作為彌補政府失靈和市場失靈的第三種力量，非政府組織致力于解決生態(tài)危機及環(huán)境問題，在生態(tài)治理領(lǐng)域發(fā)揮著不可替代的重要作用：能有效地遏制政府失靈現(xiàn)象的發(fā)生，彌補生態(tài)治理中政府的不足；更易于發(fā)現(xiàn)企業(yè)不良環(huán)境行為，并對其實施有效監(jiān)督；以其來源于基層，貼近民眾而成為宣傳生態(tài)理念，有效培養(yǎng)公眾生態(tài)意識的有力主體。

關(guān)鍵詞：生態(tài)文明； 生態(tài)治理； 非政府組織

中圖分類號：F323.22 文獻標(biāo)識碼：Ａ 文章編號：1004-0544(2009)04-0083-03

30年改革開放，中國經(jīng)濟持續(xù)高速增長，但同時能源緊缺、大氣污染、土地沙化、水質(zhì)惡化等一系列環(huán)境問題也隨之浮出水面，令人無法回避——走粗放式的發(fā)展道路，資源和環(huán)境再也承擔(dān)不起。中國已經(jīng)進入高消耗、高污染的風(fēng)險社會，中國比任何時候都更加迫切呼喚生態(tài)文明來化解生態(tài)風(fēng)險。十七大報告首次將建設(shè)生態(tài)文明列為全面建設(shè)小康社會的新要求，這正是對現(xiàn)實的理性回應(yīng)。建設(shè)生態(tài)文明需要多元主體的共同參與和努力，西方工業(yè)國家的經(jīng)驗表明，如果沒有非政府組織的參與和推動，單靠政府從事環(huán)保，無法從根本上克服環(huán)境問題的產(chǎn)生。環(huán)境保護一直是非政府組織致力的領(lǐng)域之一，因此充分發(fā)揮非政府組織的作用對于生態(tài)治理非常重要。

一、 生態(tài)治理：“增長優(yōu)先”論和“零增長”論的矯正

生態(tài)治理是生態(tài)文明的管理過程，其目標(biāo)是在人類發(fā)展的基礎(chǔ)上維持良好的生態(tài)狀況，要實現(xiàn)這一目標(biāo)，實質(zhì)上就是要處理好發(fā)展與環(huán)境保護的關(guān)系。

關(guān)于經(jīng)濟發(fā)展和環(huán)境保護的關(guān)系，曾經(jīng)有過兩種截然不同的觀點——“增長優(yōu)先”論和“零增長”論?！霸鲩L優(yōu)先”論主張先發(fā)展經(jīng)濟，然后再治理環(huán)境，這種先污染后治理的模式是許多工業(yè)發(fā)達國家走過的道路，我國之前也經(jīng)歷過這樣一段嚴(yán)重浪費資源的過程。20世紀(jì)60年代，西方發(fā)達國家進入“高增長、高消費”的黃金時代，后起的發(fā)展中國家也不遺余力追求工業(yè)化，東西方都把經(jīng)濟增長作為第一位目標(biāo)。這一切最直接的后果就是能源緊缺、環(huán)境污染、生態(tài)系統(tǒng)失去平衡。于是各國開始醒悟，開始關(guān)注環(huán)境問題，開始倡議可持續(xù)發(fā)展?！霸鲩L優(yōu)先”論實際上只注重經(jīng)濟發(fā)展而忽視環(huán)境保護，以犧牲環(huán)境為代價謀求經(jīng)濟的發(fā)展，很顯然，這是一種不可持續(xù)的經(jīng)濟發(fā)展模式，它所造成的后果印證了馬克思百年前的警告:“不以偉大的自然規(guī)律為依據(jù)的人類計劃，只會帶來災(zāi)難”，[1]今天全球所面臨的一系列生態(tài)危機正是自然界對人類的懲罰。

對自然資源的過度掠取使得大自然不堪重負，終于人類發(fā)展的無限性與環(huán)境資源的有限性這一矛盾激烈爆發(fā)，如果增長不停止而達到極性時，便會導(dǎo)致全球性危機和人類社會的突然瓦解。在這樣的危機意識下，“零增長”論于是應(yīng)運而生——環(huán)境污染和破壞既然是由于經(jīng)濟社會發(fā)展造成的，那么，要解決環(huán)境問題的最根本出路就只有停止發(fā)展。強調(diào)抑制經(jīng)濟發(fā)展來保護生態(tài)環(huán)境，這是羅馬俱樂部1972年發(fā)表的研究報告《增長的極限》所得出的結(jié)論，此報告從人口、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、自然資源、工業(yè)生產(chǎn)和環(huán)境污染等幾個方面闡述了人類發(fā)展過程中，尤其是產(chǎn)業(yè)革命以來，經(jīng)濟增長模式給地球和人類自身帶來的毀滅性的災(zāi)難。深刻闡明了環(huán)境的重要性以及資源與人口之間的基本聯(lián)系，繼而得出了要避免因超越地球資源極限而導(dǎo)致世界崩潰的最好方法是限制增長，即“零增長”的結(jié)論。這種單純強調(diào)對自然的保護，已經(jīng)演變成了被動的適應(yīng)，無法滿足人類生存和發(fā)展的需要，會使社會進步緩慢甚至倒退。

“增長優(yōu)先”論和“零增長”論觀點迥乎不同，但都基于一個共同的出發(fā)點：把發(fā)展與環(huán)境看成是互不相容的矛盾對立體，而實際上環(huán)境保護與經(jīng)濟發(fā)展并不是水火不融的，正確處理好兩者關(guān)系，使經(jīng)濟和環(huán)境協(xié)調(diào)發(fā)展，實現(xiàn)人與自然的和諧共處正是生態(tài)治理的目標(biāo)所在。如果說“先污染后治理”是對過去發(fā)達國家在沒有認識到生態(tài)規(guī)律的狀況下經(jīng)濟和社會發(fā)展模式的總結(jié)的話，那么在今天，各國特別是發(fā)展中國家和地區(qū)則應(yīng)盡量避免再走這樣的彎路。羅馬俱樂部的知識預(yù)警也并非危言聳聽，進入20世紀(jì)90年代，全球化顯現(xiàn)并突然加速，現(xiàn)代工業(yè)的負面影響全方位展現(xiàn)出來，科學(xué)的進步、技術(shù)的濫用，人類文明和自然沖突以最強烈的形式爆發(fā)出來——生態(tài)治理就是人類在遭受到自然無情“報復(fù)”后痛定思痛所做出的一個明智的選擇。

生態(tài)治理不是單純?yōu)榱松鷳B(tài)而生態(tài)，不是單純強調(diào)對自然的保護，環(huán)境保護是生態(tài)治理的重要組織部分，但除了環(huán)境保護之外，生態(tài)治理包含了更廣泛的內(nèi)容，強調(diào)在改造自然過程中遵循自然規(guī)律，盡量減少對自然的影響，同時通過一定的制度和措施保障甚至修復(fù)自然環(huán)境。強調(diào)在改善產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、增長方式、消費模式的進程中，盡最大可能積極主動地節(jié)約能源資源和保護生態(tài)環(huán)境。所以,生態(tài)治理既強調(diào)生態(tài)保護，又不放棄經(jīng)濟增長，實現(xiàn)既滿足當(dāng)代人的需要，又不對后代人滿足其需要構(gòu)成危害。因此，不能簡單地以保護環(huán)境為由否定和拒絕生產(chǎn)生活行為，消極地對待自然，面對自然無所作為。而應(yīng)在人類發(fā)展的基礎(chǔ)上維持良好的生態(tài)，實現(xiàn)人與自然的和諧共處。

二、 非政府組織參與生態(tài)治理的理論基礎(chǔ)

生態(tài)治理是一種多元參與的治理模式，它要求在市場配置資源的基礎(chǔ)上發(fā)揮政府、企業(yè)、非政府組織的作用，形成一股合力，通過合作、協(xié)商、伙伴關(guān)系共同維護良好的生態(tài)。非政府組織又稱為非營利組織或第三部門，通常將其定義為在地方、國家或國際層面上組織起來的非營利性的、自愿的、為公益服務(wù)的社會群體。20世紀(jì)80年代以后，非政府組織不斷發(fā)展壯大，以致力于各種社會公益事業(yè)而引起世人矚目，成為環(huán)境保護的一支重要力量。其參與生態(tài)治理的理論基礎(chǔ)如下。

(一)治理理論

治理理論于20世紀(jì)90年代初期在西方國家興起，現(xiàn)已逐漸成為社會管理與治理的一個重要理念和價值追求。作為一種新公共管理的方法，治理理論認為治理是政治國家和公民社會的合作，是政府與非政府的合作，“它強調(diào)政府與民間、公共部門與私人部門之間的合作與互動”。[2]政府并不是國家唯一的權(quán)力中心，各種機構(gòu)（包括社會的、私人的）只要得到公眾的認可，就都可能成為在各個不同層面上的社會權(quán)力的中心，治理理論打破了國家與社會二元對立的傳統(tǒng)思維，原先由國家承擔(dān)的責(zé)任正在越來越多的轉(zhuǎn)移給各種私人部門和公民自愿團體，尋求的是一種通過調(diào)動各種力量和資源達到“善治”的社會體制。在強調(diào)國家與社會組織間的相互依賴關(guān)系及合作與互動時，更強調(diào)各種非政府機構(gòu)的積極參與并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任。

（二）公民環(huán)境權(quán)理論

上世紀(jì)70年代，美國學(xué)者提出了公民環(huán)境權(quán)理論，他們認為“每一個公民都有在良好環(huán)境下生活的權(quán)利，這是公民環(huán)境權(quán)最基本的權(quán)利之一，應(yīng)該在法律上得到確認并受到法律的保護”。該主張?zhí)岢龊螅疝Z動效應(yīng)，并引發(fā)了國際范圍內(nèi)對環(huán)境權(quán)理論的大討論?！稏|京宣言》要求“把每個人既有的健康和福利及不受侵害的環(huán)境權(quán)和當(dāng)代人傳給后代的遺產(chǎn)作為一種富有自然美的自然資源的權(quán)利，作為一種基本人權(quán)，在法律體系中確定下來”；1972年《聯(lián)合國人類環(huán)境會議宣言》宣稱，人人都有在良好的環(huán)境里享受自由、平等和適當(dāng)生活條件的基本權(quán)利，在這種對環(huán)境權(quán)利的強烈呼吁下，一些國家及國際組織均相應(yīng)地將“環(huán)境權(quán)”寫入了環(huán)境保護法律文件之中。

公民環(huán)境權(quán)包括環(huán)境使用權(quán)、知情權(quán)、參與權(quán)和請求權(quán)，其確立明確了公眾參與環(huán)境保護的資格，為公眾參與環(huán)境管理及相關(guān)事務(wù)提供了權(quán)利基礎(chǔ)。

（三）環(huán)境公共財產(chǎn)理論

環(huán)境公共財產(chǎn)理論是經(jīng)濟學(xué)家基于公共物品經(jīng)濟學(xué)提出的。它認為，環(huán)境污染的根源或環(huán)境質(zhì)量之所以惡化，關(guān)鍵是由于人們所使用的環(huán)境資源所有權(quán)和使用權(quán)不夠嚴(yán)密和周全所致，人們習(xí)慣于將這些公共財產(chǎn)資源過度濫用而導(dǎo)致嚴(yán)重惡化。為此，環(huán)境公共財產(chǎn)理論認為，空氣、陽光等人類必須的環(huán)境要素，不能將其視為取之不盡、用之不竭的自然物中的“自由財產(chǎn)”,而是應(yīng)該作為全人類的公共財產(chǎn)，任何人不得對其占有、支配和損害。它們應(yīng)該由代表全體公民意志的政府機構(gòu)來管理，并且引入科學(xué)的方法和程序，以維護環(huán)境資源的品質(zhì)。

三、 非政府組織在生態(tài)治理中的功能

非政府組織是作為彌補政府失靈和市場失靈的第三種力量而嶄露頭角的，在生態(tài)治理領(lǐng)域，以解決生態(tài)危機及環(huán)境問題為目的開展活動，發(fā)揮著不可替代的重要作用。

（一）對政府失靈的彌補

在環(huán)境保護領(lǐng)域，不可否認政府起著至關(guān)重要的作用，幾乎所有國家的政府都把保護生態(tài)環(huán)境視為必須的職責(zé)之一，但同時卻也沒有哪個國家能僅靠政府的力量保護生態(tài)環(huán)境?，F(xiàn)代社會政府、企業(yè)、非政府組織三足鼎立，作為企業(yè)——市場體制和政府——國家體制之外的第三部門，非政府組織一直致力于環(huán)境保護領(lǐng)域，以其保護環(huán)境的強烈使命感和責(zé)任感，能有效地遏制政府失靈現(xiàn)象的發(fā)生，彌補生態(tài)治理中政府的不足。

政府在環(huán)境管理中既是管理者，又是被監(jiān)督者。當(dāng)代的生態(tài)問題基本上都是政府制定的發(fā)展政策所導(dǎo)致的結(jié)果。對政府來說，就環(huán)境與發(fā)展作出公共決策本身就是一個兩難選擇，長期以來，GDP增長率是評價政績的唯一標(biāo)準(zhǔn)，在經(jīng)濟利益面前，環(huán)保意識往往不堪一擊，一旦涉及到環(huán)保與經(jīng)濟利益的取舍問題，選擇犧牲環(huán)境似乎是必然的結(jié)果，“至今為止，世界各國主要的環(huán)境政策制定標(biāo)準(zhǔn)仍然是經(jīng)濟標(biāo)準(zhǔn)，經(jīng)濟利益相關(guān)群體的意見對環(huán)境決策有很大影響，而按此標(biāo)準(zhǔn)的決策往往會為了經(jīng)濟利益而犧牲環(huán)境?！盵3]作為政府和民眾的中間組織，非政府組織能有效地監(jiān)督和催促有關(guān)環(huán)保的條約及規(guī)定的落實。因此，通過非政府組織對政府行為進行監(jiān)督，防止政府從經(jīng)濟利益最大化出發(fā)而做出短期行為極為必要。

從國外治理生態(tài)環(huán)境的成功經(jīng)驗看，保護生態(tài)環(huán)境、實施可持續(xù)發(fā)展一般遵循“公害——公眾不滿——輿論聲援——政界關(guān)注——立法建構(gòu)”這樣的程序。不僅不完全是政府的主動行為，而且通常是政府在公眾和輿論的壓力下采取的。[4]20世紀(jì)70、80年代以來，歐美國家涌現(xiàn)出數(shù)量巨大的環(huán)境非政府組織，他們通過號召集會和游行，向政府當(dāng)局的環(huán)境政策施加壓力，并監(jiān)督政府的環(huán)境管理和環(huán)境政策的實施，在這些組織的環(huán)保壓力下，歐美國家政府切實加大了環(huán)保的資金投入和政策力度，在涉及環(huán)境問題的公共決策上不得不向民眾開放，像建設(shè)核電站、水利工程、市政工程、開發(fā)旅游區(qū)等涉及環(huán)保的公共項目，都采取了公開聽證和全民公決的形式，由民意決定涉及環(huán)境的建設(shè)項目。

非政府組織不僅是制約政府在環(huán)境問題上產(chǎn)生負面作用的有效機制，也是促使政府發(fā)揮環(huán)境保護正面功能的重要推動力量。生態(tài)環(huán)境保護現(xiàn)已成為西方政治家新的政治“護身符”，為了順應(yīng)綠色潮流，打“綠色牌”、“生態(tài)牌”成為政治家獲得和鞏固權(quán)力的重要手段。目前，歐美許多國家政府內(nèi)閣的環(huán)境部長幾乎都是由綠黨人士擔(dān)任。此外，由于環(huán)境非政府組織中聚集了一大批環(huán)境問題的專家、學(xué)者和法律人士，政府在解決各種環(huán)境問題時往往要征求他們的意見，從而使環(huán)境非政府組織成為國家環(huán)境立法和決策中不可低估的力量。

與政府部門的決策行為相比，非政府組織所具有的“草根性”和“親和性”使得它的組織運作具有更高的效率及效益。它能夠基于現(xiàn)有的生態(tài)資源，根據(jù)不同地域、不同人群、不同條件的變化及時做出調(diào)整，反應(yīng)迅速，適應(yīng)力強，能從事那些政府做不到、做不好或不便去做的事情。

(二)對市場失靈的彌補

在市場經(jīng)濟條件下，作為市場主體，企業(yè)必然以追求利潤最大化為目標(biāo)，其具體經(jīng)濟行為很少關(guān)心甚至不關(guān)心環(huán)境成本，因為企業(yè)對環(huán)境作用產(chǎn)生的負面效果并沒有通過成本——效益的交易方式反映出來，成本與收益的不對稱致使企業(yè)不會自動地保護、珍惜生態(tài)環(huán)境，這就是生態(tài)治理中的“市場失靈”。

市場這只看不見的手，經(jīng)常會不顧環(huán)境代價、社會成本，只是追求某一系統(tǒng)經(jīng)濟利益最大化，不惜破壞生態(tài)環(huán)境，毀滅生態(tài)資源。企業(yè)自身固有的利己性，容易產(chǎn)生各種各樣的自利行為，生態(tài)環(huán)境的破壞和污染是其中最為嚴(yán)重的問題，市場調(diào)節(jié)生態(tài)失靈，政府干預(yù)也有自身的缺陷，使得必須依靠非政府組織的力量，約束企業(yè)行為，加大對其監(jiān)督的力度。毫無疑問，環(huán)境非政府組織更易于發(fā)現(xiàn)企業(yè)不良環(huán)境行為，并對其實施有效監(jiān)督，它可以及時將環(huán)境污染狀況等相關(guān)信息向媒體曝光或在互聯(lián)網(wǎng)上發(fā)布，以此對企業(yè)形成環(huán)保壓力，迫使企業(yè)采取控制污染的措施。使企業(yè)認識到個體的自我利益可以通過別人利益的實現(xiàn)而最大化，最終實現(xiàn)“利他”。

市場經(jīng)濟中的環(huán)保產(chǎn)業(yè)是一項新興的“朝陽產(chǎn)業(yè)”，也是優(yōu)化環(huán)境、防止污染的物質(zhì)基礎(chǔ)和技術(shù)支撐。非政府組織可以通過業(yè)界聯(lián)合促進環(huán)保產(chǎn)品的研制、生產(chǎn)、流通、消費，尤其是高新技術(shù)的環(huán)保企業(yè)，促使其將環(huán)保科研與環(huán)保產(chǎn)業(yè)相結(jié)合，逐漸形成規(guī)模效應(yīng)。

公眾是綠色消費的主體，對綠色產(chǎn)業(yè)的生存和發(fā)展有著重要影響，當(dāng)公眾都選擇綠色產(chǎn)品時，非綠色產(chǎn)品也就沒有了市場。非政府組織可以最大限度地帶動公眾廣泛參與支持綠色產(chǎn)業(yè)的行動，抵制那些有害環(huán)境的產(chǎn)品，迫使企業(yè)轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的經(jīng)營理念和方式，樹立綠色生態(tài)理念，善待環(huán)境。

（三）杜絕公地悲劇，使生態(tài)意識成為自覺行為

生態(tài)治理是一項功在當(dāng)代，利于千秋的偉大事業(yè)，需要最廣泛、最普遍的社會個體的參與，以此杜絕公地悲劇的出現(xiàn)。非政府組織以其來源于基層，貼近民眾而成為宣傳生態(tài)理念，有效培養(yǎng)公眾生態(tài)意識的有力主體。

“公地悲劇”理論是美國生物學(xué)家哈丁提出的，此理論認為，草地是公有的，而每一位牧民都希望自身利益最大化，在沒有法律和道德的約束下，他們隨意增加自己的牲畜，于是牧場很快便因過度放牧而遭破壞，結(jié)果是危害了全體牧民自身的根本利益。過度砍伐的森林、過度捕撈的漁業(yè)資源及污染嚴(yán)重的河流和空氣，都是“公地悲劇”的典型例子。之所以叫悲劇，是因為每個當(dāng)事人都知道資源將由于過度使用而枯竭，但每個人對阻止事態(tài)的繼續(xù)惡化都感到無能為力，且都抱著“及時撈一把”的心態(tài)加劇事態(tài)的惡化。

在人們的日常生活中，類似公地悲劇的生活方式、消費方式和行為方式對生態(tài)環(huán)境有著日積月累的腐蝕，誰都不否認保護環(huán)境的重要，可誰都又不把保護環(huán)境當(dāng)作與自己直接相關(guān)的事。生態(tài)意識能否深入人心，能否被公眾所普遍認同和接受，并逐步變成每個公民的自覺行為至關(guān)重要。非政府組織的職責(zé)就是喚醒社會成員的生態(tài)意識，動員全社會參與環(huán)保事業(yè)，創(chuàng)造崇尚綠色生活的社會風(fēng)氣。因其來自于基層，了解公眾的喜好，因此可以以公眾喜聞樂見的方式宣傳、教育公眾，潛移默化地改變公眾的消費觀和不良的生活方式，有效地減少生活型污染，把節(jié)約資源、保護環(huán)境變成公眾的自覺行為；宣傳新的消費觀，提倡適度消費、健康消費，以節(jié)約資源為榮。使每個人必須有環(huán)境道德覺悟，必須有維護環(huán)境的責(zé)任感。在全社會營造一種保護生態(tài)、控制污染的良好社會風(fēng)氣，形成人與自然和諧相處的生產(chǎn)方式和生活方式。

只有當(dāng)每個人在內(nèi)心深處樹立了要尊重自然，與自然和諧相處的生態(tài)觀，才會有足夠的動機去選擇可持續(xù)的經(jīng)濟發(fā)展模式，才會積極主動地去執(zhí)行保護環(huán)境的法律。而生態(tài)意識的提高反過來又可以促使更多的人參與到環(huán)境非政府組織的活動中來，帶動更多的人樹立生態(tài)憂患意識、參與意識和責(zé)任意識。全民的生態(tài)文明觀、道德觀、價值觀確立起來，生態(tài)治理的目標(biāo)指日可待。

參考文獻：

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責(zé)任編輯 李 萍