歷史、現(xiàn)實與未來：法治進程中的法院工作報告制度研究

彭　美

[摘要]法院工作報告制度萌芽于陜甘寧邊區(qū)政府的民主實踐，建國初期在最高人民法院試行取得良好效果的前提下，被1954年憲法正式確立為一項法院組織制度。然而，1982年憲法取消了法院工作報告制度，致使該制度面臨缺失憲法依據的困境。雖然法院工作報告制度賴以產生的基礎在當代發(fā)生缺失或變化，但法院工作報告制度未來可以通過強化其監(jiān)督功能、取消人大代表對法院工作報告的投票環(huán)節(jié)途徑尋求發(fā)展空間。

[關鍵詞]法院工作報告；監(jiān)督；變革

[中圖分類號]D920.1[文獻標識碼]A[文章編號]1671-511X(2009)04-0078-05

作為一項極具中國特色的制度實踐，法院工作報告制度伴隨和見證了新中國半個多世紀以來社會與法律的艱難改造。從中折射出的中國共產黨、國家權力機關、人大代表、政府部門和司法機關的共存互動關系，構織出一幅中國政治法律運行的微觀全景圖。

在法院工作報告制度實踐的數(shù)十年間，理論界對其的關注并不算多，直至2001年“沈陽中院事件”①才引發(fā)了一場關于法院工作報告制度存廢改革的論戰(zhàn)②。回顧這場論戰(zhàn)，學者們更多的是側重于規(guī)范和學理的探討，而對法院工作報告制度的經驗和制度史卻缺乏必要的梳理。本文試圖以最高法院工作報告為中心，追溯制度的起源和產生的基礎，結合法院工作報告制度的實際運行狀況，從制度史的角度來探討在憲政制度基礎缺失或變化的環(huán)境下，法院工作報告制度可能的一個改革方向。

一、法院工作報告制度與實踐史的簡單梳理

(一)制度是如何形成的

法院工作報告制度萌芽于陜甘寧邊區(qū)時期1939年的《陜甘寧邊區(qū)政府對邊區(qū)第一屆參議會的工作報告》，在該報告中，當時的邊區(qū)政府主席林伯渠將司法工作作為邊區(qū)政府工作的一部分向參議會進行了匯報，這一做法在1941年的《陜甘寧邊區(qū)林主席報告邊區(qū)政府工作》、1942年的《晉察冀邊區(qū)行政委員會工作報告》中得以延續(xù)。而從1943年開始，法院工作報告從政府工作報告中獨立出來，法院(主要是高等法院)開始單獨向權力機關報告工作，從形式和內容上已較為接近于后來的法院工作報告。法院工作報告的雛形形成于華北人民政府存續(xù)期間，從結構上看，1948年的《華北人民法院工作報告》共分三個部分，分別介紹了華北人民法院的組建和機構設置、人員構成和比例、整體案件受理類型和數(shù)量以及積案情況，法院的審判工作以及執(zhí)行制度中的幾個問題，包括審級制度和審判委員會的設置等，在某種程度上可以成為新中國建立后的法院工作報告制度的基礎。

新中國成立后，最高人民法院率先試行工作報告制度。1950年6月和1951年10月，最高法院分別向政協(xié)全國委員會一屆二、三次會議報告工作。中央人民政府政務院政治法律委員會副主任兼中央人民政府法制委員會主任委員陳紹禹在第一屆全國司法會議上，首次明確人民法院應向人民代表機關報告工作①，從而使得法院工作報告制度正式浮出水面，進入國家政權建設者和人民法院制度建設的視野。作為一種憲法化和規(guī)范化的法院工作報告制度在1954年憲法中正式得以確立。憲法第80條規(guī)定，最高法院對全國人大負責并報告工作；在全國人大閉會期間，對全國人大常委會負責并報告工作。地方各級人民法院對本級人大負責并報告工作。這一規(guī)定在同年頒布的法院組織法第14條第1款被再次重申，法院工作報告制度正式形成。五四憲法頒布后，法院工作報告制度在1955-1964年，除1958、1961、1962年未依法向全國人大報告工作外，其余年份基本運作正常；從1965-1978年由于“文革”的影響，長達14年間處于全面停滯狀態(tài)。十一屆三中全會的召開重新啟動法院工作報告制度，從1979年五屆人大二次會議開始至今再未間斷運行。但是，必須特別注意的是，八二憲法關于法院與國家權力機關之間的關系出現(xiàn)了重大變化，只要求最高法院與地方各級法院對產生它的國家權力機關“負責”，并未像前三部憲法那樣要求“并報告工作”。然而，1983年修改后的《法院組織法》卻仍然保留了法院工作報告制度。實踐中的法院工作報告制度不論其形式還是內容都漸趨成熟穩(wěn)定，成為中國民主政治制度的一個特色。下面以最高法院工作報告為例，展現(xiàn)法院工作報告制度是如何實踐的。

(二)制度是如何實踐的

1法院工作報告的制作

法院工作報告由專門的工作組負責起草，報告制作前法院會專門安排主題調研，征求人大代表、政協(xié)委員和社會各界代表對法院工作的意見，然后在此基礎上確定工作報告的指導思想、重點報告事項和基本的結構等，最后匯總復核下級法院上報的各項數(shù)據，起草報告初稿并反復修改。以2004年最高法院工作報告的制作為例，院長肖揚直接領導報告的起草工作，對報告的指導思想、具體內容和章節(jié)安排，都做了詳細的指示。報告起草過程中，肖揚親自主持最高法院的特邀咨詢員座談。交流并聽取專家的意見。初稿完成后，肖揚親自審閱并提出很多修改意見。

2法院工作報告的內容

工作報告主要包括兩部分：一年來以最高法院為首的全國法院系統(tǒng)的主要工作成績和未來一年的主要工作計劃。

人民法院的審判工作是工作報告的核心內容，報告重點集中在上一年度三大審判工作的受案與結案數(shù)目、主要案件類型、同比增降比例以及處理結果等。其中，刑事審判工作基本上歷年來都是被放在工作報告最首要的位置。人民法院建設是工作報告的另一個重點部分。主要包括人民法院的思想建設、基礎設施建設和法官隊伍建設三個方面。不同時期人民法院建設的重點不同，早期工作報告中主要強調的是充實法院工作人員和加強法院基礎設施建設，到20世紀80、90年代注重法院工作人員學歷的提高和基層法院的完善，21世紀突出強調法院的信息化管理和辦公以及提高法官司法能力和廉潔奉公教育等。此外，類似申訴信訪、審判監(jiān)督、執(zhí)行、司法解釋、國際司法協(xié)助、法院改革等內容，也間或出現(xiàn)在工作報告中?？梢哉f，工作報告不僅包含了最高法院獨有的與審判職能密切相關的審判方面的工作情況，而且包含了與審判職能不太密切的類似法院內部管理、法官獎懲和學習整頓等行政性事務，并且后者所占的比例還不小⑦。

3法院工作報告的審議

人大代表審議法院工作報告的方式主要有兩種：分組審議和全體會議審議。分組審議是指以代表小組為單位，在大會安排的時間內討論和審查工作報告；全體會議審議則是在分組審議的基礎上將各代表團的審議意見和結果匯總，最終形成《關于最高人民法院工作報告的決議》。代表們可以就工作報告的任何一部分發(fā)表意見，可以是對法院工作的表揚，也可以是對法院工作的建議和批評。代表們討論和審議的結果，最高法院非常重視，其意見甚至直接會引起工作報告文本個別語句和表達的修改，有時甚至是使用錯誤的標點符

4法院工作報告的決議

最高人民法院工作報告經各代表團審議后，會議可以

作出相應的決議。截至2008年，共形成33份決議。其中，除1950年的決議由全國政協(xié)作出外，其余決議均由全國人大作出。此外，1957、1 965、1979、1980、1 981、1982年的決議是針對最高法院與最高檢察院共同作出的，從1983年開始至今全國人大單獨針對最高法院工作報告作出決議。從決議的結果來看，到目前為止，尚未發(fā)生全國人大不予通過最高法院工作報告的情形。但是決議結果的表達卻有兩種，1979、1 981、1984、1985、1986、1987、2006和2008年的決議對最高法院工作報告審議情況為“滿意”，而其余年份的審議結果則為對最高法院工作報告的“批準”。

二、為什么報告：制度形成的基礎

在新中國建立之初，國家政權建設是首要任務，包括法院制度在內的各項國家制度都處于初創(chuàng)階段，盡管沒有正式的法律規(guī)定要求最高法院報告工作，但是由最高法院院長向最高國家權力機關匯報全國法院系統(tǒng)的組織和建設工作，對新生的人民民主政權來說實屬必要而且十分重要。對于法院自身而言，通過最高法院的工作報告，全國法院系統(tǒng)大致的基本情況(包括法院機構設施、部門設置、司法人員構成等具體情況)、人民法院面臨的具體困難、法院受理案件的類型和審判情況等均可以準確通達中央人民政府；而中央人民政府的各項指示和政策，也可以通過人大代表在審議討論法院工作報告以及隨后的學習貫徹過程中，傳達到整個法院系統(tǒng)。

1政治需要：新政權合法性的論證

1949年2月，中共中央發(fā)布《關于廢除國民黨的六法全書與確定解放區(qū)的司法原則的指示》，明確宣布：在無產階級領導的以工農聯(lián)盟為主體的人民民主專政的政權下，國民黨反動的六法全書必須徹底廢除。國民黨反動政府“實行所謂三權鼎立的司法獨立制和無理的法官終身制，在組織上表示自己高高在上，對人民不負責任的反人民的作法必須被徹底拋棄。而新中國的“人民法院院長和審判員由人民代表機關或人民政府委員會任免，并對其任免機關負責和報告工作”。因為“在人民審判員向選民作工作報告的會議上，如果人民審判員平日工作的好，就立即取得全體居民的支持；如果平日工作不好，在大會上就將立即受到選民的廣泛責難。”這種制度“生動地說明了蘇維埃法院是真正人民自己的法院，它始終是放置在群眾監(jiān)督之下，深入在群眾之中，迅速而準確地為群眾解決問題?！币虼?，從某種意義上說，法院工作報告制度的產生滿足了人民司法制度與國民黨舊司法制度“斗爭”的政治需要。

2五四憲法的邏輯

五四憲法規(guī)定人民代表大會制度是我國的根本政治制度，人民代表大會由人民選舉代表組成，是直接接受人民授權行使國家權力的全權性機關。但人民代表大會并不直接行使所有權力，它只保留立法權和重大事項決定權，同時組織行政機關、審判機關和檢察機關，分別行使行政權、審判權和檢察權。最高法院同國務院、最高檢察院一樣由全國人大產生，其憲法地位均居于全國人大及其常委會之下、處于國家權力配置體系中第二層面。

按五四憲法的邏輯，人民、人大代表、人民代表大會、國家機關之間共同構成一個循環(huán)閉合的系統(tǒng)，“人民選舉代表－代表組成代表機關－代表機關選舉產生其他國家機關－其他國家機關向代表機關負責－代表機關向人民負責。各個環(huán)節(jié)環(huán)環(huán)相扣，形成‘民主鏈；‘民主鏈的前半部分通過選舉制度來保證國家權力真正掌握在人民手中，后半部分通過監(jiān)督制度來保證人民的意志能夠得到全面、徹底的貫徹執(zhí)行?！背拔逅膽椃ㄔO計的國家機關關系模式體現(xiàn)了權力制約和權力監(jiān)督原則，這種制度邏輯滲透到國家機關的組織原則和辦事規(guī)則中，成為一切國家機關的最高準則。人民法院為什么要向人民代表大會報告工作?下面這段資料可算做當時極具代表性的回答：

由于我們國家的一切權力屬于人民、采自人民，正如憲法第十七條所規(guī)定的：“一切國家機關必須依靠人民群眾，經常保持同群眾的密切聯(lián)系，傾聽群眾的意見，接受群眾的監(jiān)督?！比嗣穹ㄔ寒斎徊荒芾?。人民法院院長是由各級人民代表大會選舉的。人民法院和其他國家機關一樣，要對人民代表大會負責并報告工作。

綜上所述，中國獨特的政治環(huán)境孕育了法院工作報告制度，它成為社會主義中國獨具特色的法院組織制度，其隨后的發(fā)展印證了新中國坎坷的法制現(xiàn)代化進程，雖經廢棄但仍保持旺盛生命力。法院工作報告制度成為人民代表大會制度一個重要組成部分。

三、變革的動力：制度基礎發(fā)生變化

哲學先賢黑格爾睿智地警示世人：凡是存在的就是合理的，凡是合理的也必然都是存在的。這個結論對當代中國法院工作報告制度來說，十分貼切。在憲法規(guī)定出現(xiàn)重大變化后，法院工作報告制度依然能夠在中國政法實踐中存續(xù)下來并發(fā)展多年，這不能不讓人深思。關注法院工作報告制度的未來走向，已成為時代提出的一項重要課題。

伴隨著新中國政權成長和發(fā)展起來的法院工作報告制度，是極具中國特色的政法制度。然而時過境遷，該制度曾經賴以產生的基礎或已缺失、或已改變。首先，與國民黨政府“六法全書”劃清界限的政治需要已不復存在。在新中國成立后很長一段時間內特別強調法律的階級性，國民黨政府奉行的法院制度被貼上了醒目的意識形態(tài)標簽。人民法院進行組織建構時必須堅決反對。但是，隨著20世紀70年代末思想大解放的浪潮展開了一場關于法律的繼承性問題的討論，人們對“每一種法律制度都既有共同的社會因素又有特殊的階級因素。社會主義法在很多方面可以與資本主義法表現(xiàn)一致”達成了共識。時代的進步和法律的發(fā)展促使我們回頭再看法院工作報告制度形成時的這個理由，已顯得不那么充分了。其次，蘇聯(lián)“自1988年以來，最高法院從未向最高蘇維埃代表大會作過工作報告；至1990年12月，最終完全廢除了法院的工作報告義務?！本科湓颍耸怯捎谔K聯(lián)歷部憲法和《法院組織法》均把行使審判權的法院視作普通的國家行政機關，按照民主的方式運行管理。相反，八二憲法則充分尊重了行使審判權的法院作為司法機關的專屬性質。作出了與行使行政權的國務院不同的規(guī)范要求，因而取消了法院工作報告制度。曾經參與制定1982年憲法的張友漁教授特別強調：“人大和人大常委會對行政機關的監(jiān)督要比審判機關、檢察機關的監(jiān)督更多，更直接一些。……國務院是最高國家權力機關的執(zhí)行機關，它是具體執(zhí)行人大、人大常委會原則上決定的東西，所以執(zhí)行情況必須報告。法院、檢察院的工作、性質不同?？梢宰龉ぷ鲌蟾妫部梢圆蛔鞴ぷ鲌蟾?，根據實際需要決定。不宜硬性規(guī)定必須作工作報告，但也不能硬性規(guī)定不作工作報告。需要報告的還得報告，并且人大、人大常委會可以要它作報告?！憋@而易見的是，法院工作報告制度產生時的制度基礎如今已大為不同。那么，法院工作報告制度還能存續(xù)下去嗎?答案是肯定的，因為當下的法院工作報告制度早已成功實現(xiàn)功能轉型，監(jiān)督功能賦予

制度存續(xù)和發(fā)展的空間。

四、法院工作報告制度的未來：以強化監(jiān)督為主軸的改革

(一)監(jiān)督功能成為制度存續(xù)的基礎

就其實質而言，法院工作報告制度的功能在于提供了從憲政維度監(jiān)督與制約司法權的政治途徑。盡管聯(lián)邦黨人關于司法權與行政權以及立法權比較性的論斷，張揚了司法權在整個權力結構中的位置，但必須意識到的是，司法權必須制約與監(jiān)督的警示也從沒有消弭于“司法權天然弱小”的共識之中。事實上，司法權與立法權，乃至行政權之間的憲政框架下的制衡，乃是現(xiàn)代性政治權力結構的應然狀態(tài)。同樣地。中國的司法權也需要監(jiān)督，尤其是在中國行政權、立法權與司法權并沒有形成良性制衡關系的現(xiàn)實情況下，如何監(jiān)督與制約司法權，顯得尤為緊迫。在中國的憲政框架之下，人民代表大會行使監(jiān)督法院的職權，也是應有之義?！叭嗣翊泶髸袡鄬θ嗣穹ㄔ旱墓ぷ魈岢雠u和質問。這說明人民法院是屬于人民，來自人民的，必須接受人民代表大會的監(jiān)督。”但是，需要特別注意的是，這個階段的“監(jiān)督”是一種相當廣泛意義上的監(jiān)督，換句話說，這種監(jiān)督是一種沒有實質程序、缺乏制度支撐的形式上的監(jiān)督，著重體現(xiàn)的是人民當家做主的人民民主政權的性質，更多的是一種政治意義上的監(jiān)督。

20世紀80年代以來，一場讓人大成為名副其實的權力機關、加強人大及其常委會職權的改革悄然興起。因此，人大擁有的監(jiān)督權成為充分發(fā)揮人大職能和樹立人大權威的一項重要力量備受關注。全國人大及其常委會開始全面重視并切實履行其監(jiān)督職權，“全國人大和它的常委會監(jiān)督國務院、中央軍委、最高人民法院、最高人民檢察院的工作，主要是審查他們的工作報告?！狈ㄔ汗ぷ鲌蟾嬷贫燃缲摰谋O(jiān)督功能在這種背景下逐漸凸顯，成為支撐制度存續(xù)的重要理論源泉。

法院工作報告制度是如何實現(xiàn)監(jiān)督功能的呢?以下兩方面因素不可忽視。

第一，人大代表投票方式的改革。在20世紀80年代初，最高法院工作報告幾乎都是“全票通過”、“一致通過”，因為當時“司法的聲譽相對較好，而人大的表決形式主要是鼓掌和舉手；1 986年六屆全國人大四次會議首次出現(xiàn)了對最高法院工作報告的否決票和棄權票；1998年，全國人大啟用了一套“防止對代表的投票進行跟蹤”的“國際一流的電算化無記名投票系統(tǒng)后，人大代表可以自由地通過投票表達自己的真實意愿，否決票和棄權票如雨后春筍般迅速增加。

第二，人大代表文化程度顯著提高。早在1983年，全國人大常委會法制工作委員會副主任張友漁就曾擔憂有些人大代表“并不知道應該如何處理群眾的建議、意見和要求；甚至有的代表干脆就是文盲，根本不能閱讀文件材料。上世紀80年代以來，全國人大代表中大專以及大學學歷者在全體人大代表中所占的比例逐屆增大，六屆全國人大44.50％、七屆全國人大56％、八屆全國人大68.74％、九屆全國人大81.20％。從人大代表學歷提高較快的事實反映出人大代表知識水平和參政議政能力大幅提升，審議中人大代表表現(xiàn)出來的治國能力越來越強。

進入21世紀后，中國民主政治發(fā)展很快。每年召開的全國人大會議和地方各級人大會議上，代表們聽取和審議法院工作報告不僅體現(xiàn)了人民當家做主的高度政治意義；而且，沈陽中院工作報告與衡陽中院工作報告先后遭遇否決的命運，意味著通過法院工作報告，人大、人大代表對法院的監(jiān)督和制約的力度在逐漸變大，有力地證明法院工作報告制度具備足夠強大的監(jiān)督功能，而且這種監(jiān)督是一種能夠引起嚴重法律后果的實質意義上的監(jiān)督。因此，就目前現(xiàn)狀來看，法院工作報告制度仍然具備強大的形式合理性和存在的必要性。

(二)一種可能的未來

在司法權必須受到監(jiān)督與制約的共識之下，法院工作報告制度的存廢似乎沒有進一步討論的必要。但也毫無疑問的是，在強化監(jiān)督的主軸之下，如何改革法院工作報告制度。顯然還留有太多需要討論的空間。對此，可能首先進入我們視野的是法院工作報告制度中的投票環(huán)節(jié)，一如我們所看到的那樣，法院工作報告制度在實踐運行中由于投票環(huán)節(jié)的存在，導致最高法院一味追求高贊成率，致使憲法設定的最高國家權力機關與最高法院之間的正當關系被破壞。1999年以來，最高法院工作報告僅僅在2007年的贊成率達到82.9％，其余年份都徘徊在70％多，2002年更是達到67.83％的低點，而同期政府工作報告的贊成率始終保持在97％以上。贊成率就像懸在最高法院頭上的一把利劍，以至于每年全國人大開會時，“法院的法官們丟下手頭的案子，謙卑地到會場去征求意見，匯報工作，目的是獲得人大代表對法院報告的支持”。最高法院在亦步亦趨小心謹慎地迎合人大代表要求的同時也扭曲了人大代表與最高國家審判機關之間正常的邏輯關系，同時也在一定程度上影響了人民法院依法獨立行使審判權的憲法原則。

因此，必須取消人大代表對法院工作報告的投票環(huán)節(jié)。原因是，首先，投票環(huán)節(jié)不利于司法權威的樹立。司法被視為正義的最后一道防線，司法工作本身有其特殊性，由人大代表用投票的方式表達對法院工作的評價不合適，世界上其他國家也無此先例，地方法院工作報告不被通過的例子已嚴重損傷了法院形象及其司法權威，一旦社會失去對司法的信任，則新中國苦心經營的法制環(huán)境將毀于一旦；其次，投票環(huán)節(jié)帶來的法律后果目前尚無法律規(guī)范。假如工作報告未被通過，由誰承擔責任以及承擔何種責任，法律上尚屬空白，雖然地方法院已有一些探索性作法出臺，但畢竟缺乏憲法依據，不宜推廣。取消投票環(huán)節(jié)，在每年召開的人大會議上法院可以按慣例報告工作，人大代表也可以進行審議，審議結果反饋至法院，由法院自行整改后再交由人大代表，避免用外在的一種量化評價反映對法院工作的評價，這或許才是法院工作報告制度未來可能的一種發(fā)展狀態(tài)。

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