公共政策執(zhí)行研究綜述

袁魯寧　胡丁慧

[摘要]國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)公共政策的研究主要集中于對(duì)公共政策過程的研究，特別是對(duì)公共政策制定的研究，鮮有人對(duì)公共政策執(zhí)行進(jìn)行專門研究，特別是把公共政策執(zhí)行與科學(xué)發(fā)展觀聯(lián)系起來進(jìn)行探究。文章梳理了國(guó)內(nèi)外學(xué)者對(duì)公共政策執(zhí)行的研究狀況，提出以科學(xué)發(fā)展觀為統(tǒng)領(lǐng)研究公共政策執(zhí)行，從公共政策執(zhí)行理念、公共政策執(zhí)行機(jī)制、公共政策執(zhí)行程序來研究公共政策的執(zhí)行。

[關(guān)鍵詞]科學(xué)發(fā)展觀；統(tǒng)領(lǐng)；佘共政策執(zhí)行

[作者簡(jiǎn)介]袁魯寧，華東師范大學(xué)社科部2007級(jí)馬克思主義中國(guó)化專業(yè)碩士研究生，研究方向：中國(guó)化的馬克思主義研究，上海，200241；胡丁慧，華東師范大學(xué)社科部2007級(jí)思想政治教育專業(yè)碩士研究生，研究方向：社會(huì)發(fā)展與公民教育，上海，200241

[中圖分類號(hào)]D630.1[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1007-7723(2009)05—0012-0003

政策執(zhí)行是政策科學(xué)研究的一個(gè)重要問題。政策學(xué)家指出：在實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)的過程中，方案制定的作用占10％，而其余90％取決于有效的執(zhí)行[1]。對(duì)于公共政策執(zhí)行的研究，已經(jīng)被越來越多的國(guó)內(nèi)外學(xué)者所關(guān)注，有的已經(jīng)達(dá)成共識(shí)，有的還需進(jìn)一步深化，其主要觀點(diǎn)集中在如下幾個(gè)方面。

一、關(guān)于公共政策執(zhí)行內(nèi)涵、特點(diǎn)的研究

公共政策執(zhí)行，即將政策付諸實(shí)施的意思。最早將政策執(zhí)行問題引入學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域的美國(guó)政策學(xué)家普雷斯曼和韋爾達(dá)夫斯基就把政策執(zhí)行定義為：“在目標(biāo)的確立與適應(yīng)于取得這些目標(biāo)的行動(dòng)之間的一種相互作用過程?！盵2]

關(guān)于公共政策執(zhí)行內(nèi)涵研究，國(guó)內(nèi)外學(xué)者均強(qiáng)調(diào)了執(zhí)行的動(dòng)態(tài)過程，但對(duì)于這一內(nèi)涵的具體界定可分為狹義和廣義兩類：狹義的理解認(rèn)為，公共政策執(zhí)行就是某項(xiàng)政策、方案的具體貫徹、落實(shí)，不包括執(zhí)行的準(zhǔn)備和總結(jié)階段，如保羅-A薩巴蒂爾將政策執(zhí)行視為這樣一個(gè)過程：即用法律、上訴法院決定、行政命令，或用議會(huì)決定、內(nèi)閣政令的形式，實(shí)施一種基本政策決定的過程；廣義的理解認(rèn)為，公共政策執(zhí)行是執(zhí)行者為貫徹、落實(shí)政策，以達(dá)到預(yù)期目標(biāo)的全部活動(dòng)和整個(gè)過程，涉及政策執(zhí)行的各個(gè)環(huán)節(jié)，以及各要素與環(huán)節(jié)間的關(guān)系。林水波和張世賢認(rèn)為，政策執(zhí)行可謂為一種動(dòng)態(tài)的過程，在整個(gè)過程中負(fù)責(zé)執(zhí)行的機(jī)關(guān)與人員組合各種必要的要素，采取各項(xiàng)行動(dòng)，扮演管理的角色，進(jìn)行適當(dāng)?shù)牟昧?，建立可行的?guī)則，培養(yǎng)目標(biāo)共識(shí)與激勵(lì)士氣，應(yīng)用協(xié)商化解沖突[3]；又如查爾斯奧·瓊斯認(rèn)為：“政策執(zhí)行是將一項(xiàng)政策付諸實(shí)施的各項(xiàng)活動(dòng)，在諸多活動(dòng)中，要以解釋、組織和實(shí)施三者最為重要。所謂解釋是將政策的內(nèi)容轉(zhuǎn)化為民眾所能接受和理解的指令；所謂組織是指建立政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)，擬定執(zhí)行的辦法，從而實(shí)現(xiàn)政策目標(biāo)；所謂實(shí)施是由執(zhí)行機(jī)關(guān)提供例行的服務(wù)與設(shè)備，支付經(jīng)費(fèi)，從而完成議定的政策目標(biāo)。”[4]

莫勇波(2007)概括了政策執(zhí)行的五大特點(diǎn)：一是執(zhí)行目標(biāo)的一致性和執(zhí)行途徑的多樣性；二是執(zhí)行內(nèi)容的特定性和執(zhí)行范圍的有限性；三是執(zhí)行方向的原則性和執(zhí)行方式的創(chuàng)造性；四是執(zhí)行過程的動(dòng)態(tài)性和執(zhí)行活動(dòng)的連續(xù)性；五是執(zhí)行影響的廣泛性和執(zhí)行效果的社會(huì)性[5]。

丁煌概括了政策執(zhí)行的八大特點(diǎn)：一是對(duì)象的適用性；二是范圍的有限性；三是影響的廣泛性，四是過程的動(dòng)態(tài)性；五是決策的多層次性；六是時(shí)間的階段性和連續(xù)性；七是空間的協(xié)調(diào)性與同步性；八是目標(biāo)的統(tǒng)一性與途徑的多樣性[6]。

二、關(guān)于公共政策執(zhí)行主體的研究

國(guó)外學(xué)者把公共政策執(zhí)行主體界定為，按照政策規(guī)定，有權(quán)力實(shí)施某項(xiàng)公共政策行為的社會(huì)主體，而國(guó)內(nèi)公共政策執(zhí)行主體包括政策執(zhí)行人員和執(zhí)行機(jī)關(guān)或組織兩部分；國(guó)內(nèi)外的研究均考慮到了執(zhí)行主體的思想素質(zhì)、道德修養(yǎng)、利益需求、文化知識(shí)、政策水平等對(duì)政策執(zhí)行的影響，并提出了優(yōu)化政策執(zhí)行主體的問題。登哈特(1998：100)認(rèn)為：“有道德的行政官員是那些以批判和獨(dú)立方式來考察作決策的標(biāo)準(zhǔn)，他們努力反思社會(huì)道德，依照行政官員對(duì)組織的承諾、義務(wù)和責(zé)任來行動(dòng)，同時(shí)也對(duì)其他個(gè)體和群體承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任?！盵7]

三、關(guān)于公共政策執(zhí)行理念的研究

在國(guó)外，政府管理經(jīng)歷了傳統(tǒng)行政理論到新公共管理再到新公共行政的三大理論，政策執(zhí)行的理念也發(fā)生了相應(yīng)的變化。艾倫·勞頓指出，新公共行政要具有公共服務(wù)精神，公共服務(wù)精神的內(nèi)核是按照公共利益來行動(dòng)的理念，促進(jìn)公共利益一直被視為政府應(yīng)當(dāng)扮演的角色，從而進(jìn)一步提出公務(wù)員應(yīng)履行的義務(wù)[7]。國(guó)內(nèi)學(xué)者在研究公共政策執(zhí)行中，提出執(zhí)政為民、全心全意為人民服務(wù)的理念，以解決人民群眾的疾苦、增進(jìn)人民群眾福利為根本的原則，服務(wù)性原則，及時(shí)執(zhí)行原則、公正執(zhí)行原則、依法執(zhí)行原則。

價(jià)值問題是公共行政無法回避的問題。自1887年威爾遜發(fā)表《行政學(xué)之研究》以來，對(duì)于公共行政價(jià)值問題的探討就一直沒有停止過。傳統(tǒng)公共行政學(xué)把行政視為遠(yuǎn)離政治的純事務(wù)性的技術(shù)領(lǐng)域，表現(xiàn)出“效率至上”主義的價(jià)值取向。20世紀(jì)60年代初，新公共行政學(xué)派對(duì)傳統(tǒng)公共行政的“效率至上”的價(jià)值取向進(jìn)行了系統(tǒng)的批判，突出強(qiáng)調(diào)了社會(huì)公平。上世紀(jì)70～80年代，涌起了西方政府改革的浪潮，即以追求“三E”為目標(biāo)(Econ-omy，Efficiency and Effectives即經(jīng)濟(jì)、效率和效益)的“新公共管理”運(yùn)動(dòng)，體現(xiàn)出明顯的管理主義或“新泰羅主義”傾向[8]。

公共管理者應(yīng)當(dāng)有道德意識(shí)，公務(wù)員應(yīng)當(dāng)以公眾利益為準(zhǔn)繩，履行他們的誓言和民事責(zé)任。通過公共服務(wù)的道德和民事責(zé)任，應(yīng)當(dāng)體現(xiàn)出社會(huì)責(zé)任。登哈特(Denhardt,1991：97)指出，美德應(yīng)重新作為公共服務(wù)的倫理基礎(chǔ)，把公共政策的道德基礎(chǔ)定義為由榮譽(yù)、善行和正義所構(gòu)成。榮譽(yù)就是堅(jiān)持責(zé)任、正直和原則的最高標(biāo)準(zhǔn)。它是人格品質(zhì)、優(yōu)秀美德和公眾信任的基礎(chǔ)。登哈特認(rèn)為，我們需要綜合的核心價(jià)值觀[9]。

莫勇波指出，在政府行政領(lǐng)域，文化往往涉及政府官員和公務(wù)人員對(duì)政府活動(dòng)的價(jià)值觀念、信念、傳統(tǒng)、感情、理想等方面，它是影響政府組織全體人員的價(jià)值觀念、信念以及行為規(guī)范的總稱。并進(jìn)一步指出當(dāng)前至少有三種滯后的思想文化制約著政府的執(zhí)行力水平，即“領(lǐng)導(dǎo)崇拜”文化、“熟人社會(huì)”文化、“安于現(xiàn)狀”文化[5]。

四、關(guān)于公共政策執(zhí)行程序、執(zhí)行機(jī)制、執(zhí)行原則的研究

由于國(guó)內(nèi)外學(xué)者把公共政策執(zhí)行界定為狹義的或廣義的動(dòng)態(tài)執(zhí)行過程，他們也都主要從過程論的角度來研究公共政策的執(zhí)行。有的把政策執(zhí)行分為：執(zhí)行的準(zhǔn)備階段、公共政策的實(shí)施階段、執(zhí)行的總結(jié)階段三大階段；有的把政策執(zhí)行分為：政策的解釋、組織和實(shí)施三個(gè)階段；有的分為：充分的準(zhǔn)備和科學(xué)的實(shí)施兩個(gè)階段。在實(shí)施階段泛泛而談?wù)叩男麄鳌⒄邔?shí)驗(yàn)和全面推廣等內(nèi)容。趙凱農(nóng)、李兆光把公共政策執(zhí)行的一般過程分為以下五個(gè)步驟：一是政策接受，二是政策解析，三

是編制實(shí)施計(jì)劃、分配政策資源，四是具體推進(jìn)落實(shí)，五是政策監(jiān)控與協(xié)調(diào)[9]。

國(guó)內(nèi)外學(xué)者，根據(jù)公共政策執(zhí)行的實(shí)踐中存在執(zhí)行不到位、執(zhí)行不全面，執(zhí)行的效果難以令人滿意的現(xiàn)象，從突破公共政策執(zhí)行難的瓶頸出發(fā)，挖掘政策執(zhí)行的內(nèi)在邏輯，通過把握公共政策執(zhí)行系統(tǒng)要素間的相互作用，對(duì)公共政策的執(zhí)行機(jī)制進(jìn)行研究。

趙凱農(nóng)、李兆光認(rèn)為，最重要的執(zhí)行原則有以下七項(xiàng)：忠實(shí)執(zhí)行、及時(shí)執(zhí)行、落實(shí)執(zhí)行、配套執(zhí)行、創(chuàng)造性執(zhí)行、監(jiān)控反饋暢通、利益平衡[9]。

五、影響公共政策執(zhí)行的諸因素

在公共政策的執(zhí)行過程中，影響其執(zhí)行的因素很多，既有執(zhí)行活動(dòng)本身的因素，也有外界環(huán)境的因素；既有來自政府本身的因素，也有來自政策影響對(duì)象的因素。

趙凱農(nóng)、李兆光指出，政策執(zhí)行中存在四大難點(diǎn)問題：一是政策文件本身有問題；二是政策實(shí)施計(jì)劃有問題；三是政策環(huán)境背景發(fā)生變化；四是面對(duì)一些不確定的情景。他們還指出政策執(zhí)行中必然遇到阻力：一是來自政策對(duì)象的阻力，二是來自政策執(zhí)行者的阻力[9]。

霍海燕指出，政策執(zhí)行是一項(xiàng)復(fù)雜的社會(huì)實(shí)踐活動(dòng)，受到多種因素的影響。一項(xiàng)政策執(zhí)行得好壞主要取決于三個(gè)因素：一是政策環(huán)境；二是政策執(zhí)行；三是政策目標(biāo)群體，即政策對(duì)象。政策執(zhí)行人員是政策執(zhí)行主體，是政策得以實(shí)施的關(guān)鍵，政策能否貫徹執(zhí)行、執(zhí)行到什么程度與他們密切相關(guān)。[10]

陳麗珍認(rèn)為，影響政策執(zhí)行的因素主要有政策本身、政策資源、目標(biāo)團(tuán)體以及執(zhí)行機(jī)構(gòu)之間的協(xié)調(diào)和溝通對(duì)政策執(zhí)行的影響[11]。

莫勇波指出，政府執(zhí)行力是政府有效執(zhí)行政策的關(guān)鍵要素，在政策執(zhí)行中出現(xiàn)的諸多問題，如執(zhí)行不到位、執(zhí)行偏差、執(zhí)行中斷，等等，從而最終導(dǎo)致政策目標(biāo)未能得到有效實(shí)現(xiàn)。究其原因，政府執(zhí)行力的強(qiáng)弱是導(dǎo)致這種差別的根本原因[5]。

六、公共政策執(zhí)行的對(duì)策研究

針對(duì)政策執(zhí)行中存在的問題，專家學(xué)者們進(jìn)行了廣泛而深入的探討，提出了很好的改進(jìn)對(duì)策和合理建議。

霍海燕指出提升政府政策執(zhí)行能力的對(duì)策：一是加強(qiáng)中央和地方利益整合；二是提高中央政府對(duì)政策的控制能力；三是改革政策執(zhí)行體制；四是健全政策執(zhí)行監(jiān)督機(jī)制；五是提高政策執(zhí)行人員素質(zhì)[10]。

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