論公安邊防部隊公眾決策參與的路徑選擇及其保障機(jī)制

摘 要：公安邊防部隊公眾決策參與有利于實現(xiàn)決策科學(xué)化、民主化，有利于提高決策質(zhì)量，有利于決策的實施。在國際金融危機(jī)和國內(nèi)社會轉(zhuǎn)型期條件下，公安邊防部隊公眾決策參與要從實行決策公開，推行決策聽證，暢通民意表達(dá)渠道以及健全完善回應(yīng)、考評、監(jiān)督、糾錯、問責(zé)等保障機(jī)制等方面加以推進(jìn)。

關(guān)鍵詞：公安邊防部隊；民主決策；公眾；參與

黨的十七大報告指出，要“推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化，完善決策信息和智力支持系統(tǒng)，增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度，制定與群眾利益密切相關(guān)的法律法規(guī)和公共政策原則上要公開聽取意見”。公安邊防部隊公眾決策參與，是指凡事關(guān)公安邊防部隊發(fā)展全局性的戰(zhàn)略規(guī)劃、涉及沿邊沿海地區(qū)公眾利益且無需保密的重大決策，各級公安邊防部隊在決策的各個環(huán)節(jié)中，都要吸收公眾參與，使決策充分反映決策對象的整體利益而不損害社會公共利益。當(dāng)前，在國際金融危機(jī)和社會轉(zhuǎn)型期的時代背景下，沿邊沿海地區(qū)社會各種矛盾日益凸顯，社會不安定因素日益增多，公安邊防部隊重大決策不斷擴(kuò)大公眾參與，對于提高決策質(zhì)量，保證決策公共利益取向，實現(xiàn)決策合法性基礎(chǔ)以及構(gòu)建和諧社會具有重要的現(xiàn)實意義。

一、公安邊防部隊公眾決策參與的路徑選擇

實現(xiàn)公眾參與邊防部隊的決策，必須建立公平的、開放的、多向度的公眾利益表達(dá)渠道,為不同群體提供公平的利益表達(dá)的制度性平臺,引導(dǎo)不同群體以理性合法的形式表達(dá)自己利益要求。

（一）實行決策公開。決策公開就是將決策的程序、方法、內(nèi)容向公眾公布，公開征詢意見，不斷修正完善，優(yōu)化增效，監(jiān)督評議。決策公開透明是公安邊防部隊增強(qiáng)公眾信任的重要途徑，是打破“黑箱”操作，走向民主決策的必由之路。決策公開的程度影響著公眾參與的廣度和深度。實行決策公開，有利于集中民智、珍惜民力，提高決策質(zhì)量；有利于廣泛動員群眾，統(tǒng)一思想認(rèn)識，促進(jìn)決策的順利實施；有利于有效預(yù)防和防止腐敗。新形勢下，公安邊防部隊要不斷擴(kuò)寬決策公開內(nèi)容，拓展公開渠道，積極為公眾參與決策創(chuàng)造條件。在公開的內(nèi)容上，凡屬不涉密的決策內(nèi)容都要公開。在公開的方式上，可以通過報紙、電視、廣播、網(wǎng)絡(luò)等傳媒，采取“網(wǎng)絡(luò)公告”、“新聞發(fā)布會”等創(chuàng)新形式，增強(qiáng)公開效果。

（二）推行決策聽證。黨的十六大提出，要建立與群眾利益密切相關(guān)的重大事項社會公示制度和聽證制度。聽證(public hearing)，是指政府組織在做出直接涉及公眾或公民利益的公共決策時，應(yīng)當(dāng)聽取利害關(guān)系人、社會各方及有關(guān)專家的意見以實現(xiàn)良好治理的一種必要的規(guī)范性程序設(shè)計。[1] （ P2）決策聽證是公眾參與決策的有效途徑，也是公眾參與決策的典型表現(xiàn)。聽政制度在西方發(fā)達(dá)國家已經(jīng)得到法定認(rèn)可并廣泛運(yùn)用，我國從中央到地方政府也普遍試行了這一制度。實踐證明，聽證制度對于提高決策質(zhì)量、推進(jìn)決策執(zhí)行有很大的促進(jìn)作用。隨著多元社會的到來，公安邊防部隊?wèi)?yīng)積極借鑒、吸納中外聽證的成熟經(jīng)驗，探索推行決策聽證制度。聽證過程中，要盡力讓各方利益主體一起平等表達(dá)利益、反映意愿，使決策實現(xiàn)合理的利益平衡。

（三）暢通民意表達(dá)渠道。渠道的暢通是公眾參與決策的要件之一。有了順暢的民意表達(dá)渠道，公眾才會積極有序地表達(dá)社情民意，為部隊決策提供足夠有效的信息。反之，民意表達(dá)渠道堵塞，則可能引發(fā)越級上訪、集體上訪、群體性事件等非正常參與的事件。因此，公安邊防部隊要加強(qiáng)長效機(jī)制建設(shè)，規(guī)范公眾利益表達(dá)的程序、原則、方法和內(nèi)容，明確決策主體的責(zé)任，確保參與渠道的暢通。在民意表達(dá)制度設(shè)計上，可以探索決策調(diào)研、民意調(diào)查、征求意見等制度安排；在民意表達(dá)路徑選擇上，可以“請進(jìn)來”，也可以“走出去”?！罢堖M(jìn)來”主要包括專家論證、領(lǐng)導(dǎo)接訪、座談討論等；“走出去”的方式有領(lǐng)導(dǎo)下基層當(dāng)兵、下派工作組、入戶訪查等。如，實施“愛民固邊”戰(zhàn)略中，部隊通過“三訪四見”、“大走訪”、“大接訪”等形式廣納民意，取得了很好效果。自2006年2月至2008年4月，全國公安邊防部隊累計走訪群眾1485萬戶次、4007萬人次，幫助困難兒童4754名，為群眾辦好事、實事145萬多件。 [2]

（四）充分利用網(wǎng)絡(luò)平臺。網(wǎng)絡(luò)的普及為公安邊防部隊擴(kuò)大公眾直接參與決策帶來新的契機(jī)。從民意表達(dá)方面看,網(wǎng)絡(luò)重新構(gòu)造了社會結(jié)構(gòu)和社會利益的溝通模式,由垂直性的、自上到下、自下到上、層級多、成本高的社會溝通模式轉(zhuǎn)變?yōu)槌娇臻g性和跨越層次性的，由縱向金字塔型轉(zhuǎn)變?yōu)闄M向扁平化,促進(jìn)基層社會利益的直接表達(dá)。[3]從政治參與角度來看,網(wǎng)絡(luò)民主可以充分實現(xiàn)人民參與政治過程的直接性、真實性、平等性,進(jìn)一步推動公民政治參與的發(fā)展。從民主監(jiān)督方面看,利用網(wǎng)絡(luò)可以強(qiáng)化社會監(jiān)督效力。網(wǎng)上監(jiān)督將會擴(kuò)展社會監(jiān)督的對象和范圍,加大了社會監(jiān)督的廣度和深度,充分體現(xiàn)出社會監(jiān)督的大眾化、日常化和多元化特征。[4]因此，公安邊防部隊在發(fā)揮傳統(tǒng)渠道的同時，還要注重開辟網(wǎng)絡(luò)參與新渠道。當(dāng)前，公安邊防部隊基本實現(xiàn)電子警務(wù)，部隊局域網(wǎng)已開通至基層單位，支隊級以上單位也大多在互聯(lián)網(wǎng)上建立了網(wǎng)站。這就為公眾通過網(wǎng)絡(luò)參與決策創(chuàng)造了良好條件。同時，各部隊創(chuàng)新的“網(wǎng)上民意調(diào)查”、“網(wǎng)上投票”、“在線交流”、“開通領(lǐng)導(dǎo)電子信箱”等形式，也深受公眾歡迎。2007年公安部邊防局就群眾工作標(biāo)兵評選，通過新華網(wǎng)等媒介，在部隊內(nèi)外廣泛進(jìn)行投票推選，近二個月時間，網(wǎng)上點擊1.3億次，100余萬人通過報紙投票。[5]這是公安邊防部隊決策首次在全國范圍吸納民意的成功創(chuàng)舉，也昭示著公眾的參與熱情和網(wǎng)絡(luò)平臺的重要作用。

三、公安邊防部隊公眾決策參與的保障機(jī)制

公眾決策參與還必須有相應(yīng)的配套機(jī)制作保障。只有強(qiáng)有力的制度保障，決策者與公眾之間保持良性互動，公眾決策參與才能健康持續(xù)運(yùn)行。

（一）回應(yīng)機(jī)制?；貞?yīng)，是指對某種行為、愿望、思想相應(yīng)的反映和回饋。政府回應(yīng)理論認(rèn)為，政府回應(yīng)（Government Responsiveness）指政府在公共管理過程中，對公眾的需要和所提出的問題做出積極敏感的反應(yīng)和回復(fù)的過程。[6] （ P35-37）現(xiàn)階段，在參與型政治文化還未成熟的情況下，決策主體對公眾參與的“回應(yīng)”顯得尤為重要，它直接影響著公眾參與的成功與否。重視并快速回應(yīng)公眾的意見建議，才能持續(xù)提高他們參與的興趣。如果把公眾參與當(dāng)作一種形式或裝飾，那將會極大衰減參與的熱情，也影響決策的效果。為此，公安邊防部隊?wèi)?yīng)建立完善快速回應(yīng)機(jī)制和有效的信息處理系統(tǒng)，進(jìn)一步規(guī)范回應(yīng)程序、方法和內(nèi)容，規(guī)定回應(yīng)時限和相關(guān)責(zé)任。回應(yīng)中，決策者對不同群體的利益表達(dá)應(yīng)予以平等的回應(yīng)，要杜絕漠視、損害弱勢群體利益的行為和現(xiàn)象。通過嚴(yán)格規(guī)范的回應(yīng)機(jī)制，促使部隊決策者對公眾參與的理性意志和訴求利益做出積極的反應(yīng)和回復(fù)，使每一個參與對象、每一條意見建議都能夠得到認(rèn)真對待、及時回復(fù)。

(二)考核評估機(jī)制。決策考核評估是指運(yùn)用科學(xué)方法和手段對決策正確程度、價值大小、質(zhì)量效益等進(jìn)行衡量、分析、比較和評估。考評中不僅要注重實體，還要重視程序，即重視考評決策的整個過程。在考評主體上，要引入公眾參與；在考評內(nèi)容上，不僅要考評決策內(nèi)容和結(jié)果，還要注重考評決策過程，尤其是公眾決策參與和決策體現(xiàn)民意情況等；在考評結(jié)果運(yùn)用上，與各級黨委班子調(diào)配、領(lǐng)導(dǎo)干部任免相掛鉤。

（三）監(jiān)督、糾錯機(jī)制。胡錦濤同志曾強(qiáng)調(diào)，建立決策監(jiān)督機(jī)制和糾錯機(jī)制，盡量防止決策失誤和降低決策失誤帶來的損失。所謂決策監(jiān)督，是指在決策前、決策中、決策后對決策主體及其權(quán)力運(yùn)用實施全過程監(jiān)督。《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例（試行）》規(guī)定，“黨內(nèi)監(jiān)督要與黨外監(jiān)督相結(jié)合”，要在重視加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督的同時，還要積極發(fā)揮群眾監(jiān)督、輿論監(jiān)督的作用。通過監(jiān)督?jīng)Q策的程序、方法和內(nèi)容，提高決策的科學(xué)性和正確性。所謂決策糾錯，是指在已做出的決策基本正確并能繼續(xù)執(zhí)行的前提下，為了更好地實現(xiàn)決策目標(biāo)，對決策方案進(jìn)行的部分調(diào)整和補(bǔ)充。[7] （ P276）糾錯是公眾參與決策過程中一個重要組成部分。糾錯的過程，也是一個公眾參與決策的過程。沒有公眾的參與，就不可能獲得全面詳盡的信息，糾錯也就無從談起。建立決策監(jiān)督機(jī)制和糾錯機(jī)制，既可以確保公眾參與決策制度執(zhí)行不走樣，又可以及時預(yù)警“決策事故”、及時排除“決策險情”，從而最大可能地減少甚至規(guī)避決策損失。[8] （ P224-225）

（四）責(zé)任追究機(jī)制。決策責(zé)任追究，就是對決策主體的責(zé)任行為、權(quán)力運(yùn)作過程實施全程跟蹤，及時發(fā)現(xiàn)問題，并做出相應(yīng)的處理和處罰決定。責(zé)任追究不僅要以決策結(jié)果是否造成不良后果和損失為依據(jù)，還要以決策主體是否違反了決策程序，以及違反程序時的主觀過錯程度為依據(jù)，實現(xiàn)決策實體責(zé)任和程序責(zé)任并重。一旦發(fā)現(xiàn)決策主體違反決策程序，主觀上忽視公眾參與，導(dǎo)致決策失誤或造成不良后果、損失時，就要從重處罰。實行決策責(zé)任追究，可以樹立良好的決策導(dǎo)向，并增強(qiáng)公眾決策參與的強(qiáng)制力和有效性。當(dāng)前，公安邊防部隊要進(jìn)一步明確決策問責(zé)范圍，規(guī)范問責(zé)程序，加大責(zé)任追究力度，以保證每項決策從目標(biāo)提出、問題確定、調(diào)查研究、方案評估、咨詢論證、方案擇優(yōu)等每一環(huán)節(jié)都有嚴(yán)格的程序,保證每出臺一項關(guān)系涉及公眾利益的重大決策都有公眾參與，最大限度減少決策的隨意性和失誤，提高決策質(zhì)量?！?/p>

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[5] 數(shù)據(jù)來源：公安邊防部隊開展群眾工作標(biāo)兵單位和標(biāo)兵個人評選表彰活動[EB/OL]. http:// www.mps.gov.cn/n16/n1252/n1672/n2137/397714.html.

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[7] 曲連波.領(lǐng)導(dǎo)立體決策藝術(shù)[M]. 北京：中國時代經(jīng)濟(jì)出版社，2000.

[8]吳建棟著.部隊黨委決策制度機(jī)制創(chuàng)新研究[M].北京：國防大學(xué)出版社，2007.

作者簡介：潘志勇 男 （1970.10--）福建莆田人，中國人民武裝警察部隊學(xué)院 2007級軍隊政治工作學(xué)專業(yè)碩士研究生，福建省莆田市邊防支隊副政委。