中國公務(wù)員制度探源

白艷秋

摘要：公務(wù)員制度是現(xiàn)代國家普遍實(shí)行的一種人事制度。我國的公務(wù)員考試錄用制度經(jīng)歷了封建社會的察舉、征辟、九品中正制和科舉制度，到建國后的《公務(wù)員暫行條例》及現(xiàn)行的《公務(wù)員法》,由不成熟逐漸走向了完善，并在人才選拔上體現(xiàn)出了不可比擬的優(yōu)越性。本文擬在探尋公務(wù)員制度起源的基礎(chǔ)上，把握這一制度發(fā)展的脈搏，以期對不斷完善的公務(wù)員招錄制度有所裨益。

關(guān)鍵詞：公務(wù)員制度；科舉制；人事制度

中圖分類號：D035.2 文獻(xiàn)標(biāo)志碼：A文章編號：1002—2589（2009）4—90—02

為政之要，貴在用人。一個國家的興亡與人事制度的優(yōu)劣有密切關(guān)系，正所謂“上賢者昌，而役賢者亡”[1]。公務(wù)員制度是現(xiàn)代國家普遍實(shí)行的一種人事制度，但對中國人來說它卻很年青。在探尋它的根源時我們發(fā)現(xiàn)，雖然中國是文官制度的發(fā)源地，但我國的公務(wù)員制度卻是作為近現(xiàn)代文官制度的典型模式由西方傳入的，因此，要了解我國公務(wù)員制度的發(fā)展過程，必須從我國人事制度的變遷歷史上尋找其線索，從而把握其發(fā)展脈搏。

一、前公務(wù)員制度時期中國人事制度的變遷

在中國歷史上，統(tǒng)治者為了鞏固自己的統(tǒng)治不斷對人事制度進(jìn)行探索，以選拔其所需要的人才。人才選拔的發(fā)展軌跡主要是由“血緣世襲”的方式向“任人唯賢”的考錄制轉(zhuǎn)變，其中使用時間最長、對現(xiàn)代公務(wù)員制度影響最大的就是科舉制度。而在實(shí)行科舉制之前，中國歷代統(tǒng)治者采取的主要是以“宗法血緣”關(guān)系為主的用人方式，除此以外也進(jìn)行了不斷的嘗試，例如漢代的“察舉”、“征辟”制，三國時期的“九品中正制”，但這些制度在解決用人問題上都存在較大的缺陷。隨著封建社會政治、經(jīng)濟(jì)的發(fā)展變化，一種存在并影響了中國一千多年的考錄制——科舉制度，逐步形成并完善起來。

自隋朝開始，在人才選拔方式上首創(chuàng)了科舉考試制度。科舉制是隋朝總結(jié)以前歷代人事制度得失而進(jìn)行的歷史性創(chuàng)造。這種制度使原有的門閥政治松動，開辟了一條人才選拔的新途徑，使“朝為田舍郎，暮登天子堂”成為可能。這種相對較為公平的文官制度在當(dāng)時世界上是最先進(jìn)的，它對吸納人才、提高政府效能、維護(hù)社會穩(wěn)定都起到了相當(dāng)重要的作用。唐太宗曾這樣評價科舉制度：“天下英雄盡入吾轂中”。其實(shí)在當(dāng)時真正能通過科舉入仕的畢竟是少數(shù)，歷代科舉考試統(tǒng)計表明，經(jīng)過各級淘汰，考中進(jìn)士的人數(shù)也不過占參加科舉考試士子的十萬分之一，錄取率不可謂不低，現(xiàn)實(shí)中以門蔭入仕仍占有相當(dāng)大的比例。但科舉制最大的進(jìn)步在于在長達(dá)1300年的時間里，它始終堅持“自由報名、統(tǒng)一考試、平等競爭、擇優(yōu)錄取、公開張榜”的原則，徹底打破了血緣世襲關(guān)系和世家大族的壟斷，給中小地主階級和平民百姓提供了一個公平競爭的平臺、機(jī)會和條件。但自從1905年清廷正式頒布詔書，廢科舉而興學(xué)堂后，中國人就又完成了人事制度史上的一次重大變遷，沿用千年的科舉制度正式退出歷史舞臺，完成了它的歷史使命。

科舉制被公認(rèn)為是開創(chuàng)了世界文官制度先河的一種制度。自隋唐至明清的科舉制度曾享譽(yù)全球，孫中山先生曾說過：“英國的考試制度就是學(xué)我們中國的。中國的考試制度是世界最好的制度?，F(xiàn)在各國的考試制度亦都是學(xué)英國的?！盵2]雖然到20世紀(jì)初時人們開始猛烈地批判科舉制，但當(dāng)人們經(jīng)過歷史的沉淀，冷靜下來后，終于對科舉制開始了一個從蔑視到重視、從片面到全面、從批判到借鑒、從政治到學(xué)術(shù)的一個成熟認(rèn)識過程。

客觀地講，當(dāng)時的政府在廢除科舉制之后并沒有建立起另一種有效的人才選拔制度，反而是由于士人失去了科舉這樣一個入仕的平臺，在政治上無路可走，終于在近代成為了一股政治上的不穩(wěn)定力量。清亡后，中國陷入內(nèi)憂外患、軍閥割據(jù)的狀態(tài)便與此有極大的關(guān)系。從深層次上講，科舉制度與我國傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)社會結(jié)構(gòu)是相一致的，中國傳統(tǒng)的地主——士大夫——官僚，三位一體的官僚社會結(jié)構(gòu)中的任何一個環(huán)節(jié)的中斷都會造成社會的不穩(wěn)定。近現(xiàn)代西方的堅船利炮破壞了中國傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)社會結(jié)構(gòu)，作為上層建筑的地主——士大夫——官僚體制斷裂，科舉制度的廢除又徹底破壞了士子正常入仕的機(jī)會，這使人事制度出現(xiàn)真空。自此，國家權(quán)力轉(zhuǎn)向武人，士人只有依附于武人才有參與政治的機(jī)會，文官政治漸微，直到新中國建立后才徹底改變了這一模式，重新實(shí)現(xiàn)國家真正的統(tǒng)一和政治上的穩(wěn)定。因此，中國的公務(wù)員制度的產(chǎn)生可以說是中國由傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)型過程的結(jié)果。一百年前，科舉制在中國由于僵化和陳腐而被廢止，卻被西方加以借鑒和改革；一百年后，中國又向歐美

借鑒，建立了公務(wù)員制度。

二、中國公務(wù)員制度發(fā)展的內(nèi)在邏輯：從人治到法治

中國共產(chǎn)黨在建立和鞏固國家政權(quán)的過程中，根據(jù)各個歷史時期的政治、經(jīng)濟(jì)形勢，不斷探索建立、改革和完善人事管理制度。但由于多種原因，國家人事制度的建立和完善也同經(jīng)濟(jì)制度一樣，經(jīng)歷了一個曲折復(fù)雜的漫長過程，在這個過程中亟需解決的就是人治色彩濃厚的問題。因此，人事制度如何完成從人治向法治的轉(zhuǎn)變，就成為近三十年來最受關(guān)注的政治體制問題之一，而解決這一問題最好的辦法就是建立國家公務(wù)員制度。

中華人民共和國成立后,人事制度雖然幾經(jīng)變遷，但基本上適應(yīng)了當(dāng)時的歷史條件和社會環(huán)境，這對鞏固新生國家政權(quán)，恢復(fù)國民經(jīng)濟(jì)，開展大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)建設(shè)起到了積極作用。但不可否認(rèn)的是這種人事制度依然沒有擺脫人治管理的因素，例如在工作中具有專政色彩、軍事色彩等等，而這恰恰是影響干部隊伍整體素質(zhì)的重要因素。我黨的人事干部制度從建立之日起就與革命戰(zhàn)爭緊密地聯(lián)系在一起，而戰(zhàn)爭中以集中制為核心的專政管理方式也嚴(yán)重阻礙了干部積極性的發(fā)揮。選人主要依靠上級的發(fā)現(xiàn)，主觀性強(qiáng)，人為因素大，缺乏客觀考核標(biāo)準(zhǔn)，這在各級黨政部門中都普遍存在，產(chǎn)生了一定的負(fù)面影響。直至目前，在各級領(lǐng)導(dǎo)干部講話中仍然可以看到戰(zhàn)爭年代給我國人事制度留下的痕跡，如“戰(zhàn)斗在各條戰(zhàn)線”、“打好某某戰(zhàn)役”等等。總之，在用人制度上充滿了人治色彩。

此外，中國傳統(tǒng)的官僚政治也給現(xiàn)行人事制度打下了深深的烙印。目前仍然存在著官本位思想，凡事唯以上思臉色為準(zhǔn)，甚至于形成了人身依附關(guān)系的現(xiàn)象，也就是所謂的“其人存則其政舉；其人亡則其政息”[3]的現(xiàn)象。干部的職務(wù)級別變動與領(lǐng)導(dǎo)的愛好喜惡直接相關(guān)，完善的客觀評價體系還沒有建立起來。在干部人事制度中存在的這些弊端使我們的人事制度長期面臨兩大問題：一是年輕而優(yōu)秀的人才難以脫穎而出；二是用人問題上的不正之風(fēng)難以避免。這都嚴(yán)重影響了干部人事管理工作的科學(xué)化、法制化、民主化和制度化進(jìn)程，如果不加以改革，必然會成為社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國家政治體制改革的攔路虎和絆腳石。因此，改革干部人事管理制度的問題就成為一項(xiàng)刻不容緩的任務(wù)。自改革開放以來，黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人對我國的人事制度進(jìn)行了深入思考，尤其是鄧小平同志的《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》，就是當(dāng)時影響最大的人事制度改革文章，它對實(shí)行國家公務(wù)員制度起到了巨大的推動作用。同時，在與世界的日益廣泛的交流、交往過程中，西方的公務(wù)員制度對我國的人事制度也產(chǎn)生了積極影響，隨著我國法治的健全，國家公務(wù)員制度的實(shí)行已經(jīng)呼之欲出，勢在必行。

三、我國公務(wù)員制度的形成及特征

公務(wù)員制度的實(shí)行是我國政治體制改革的重要組成部分。所謂公務(wù)員制度，就是通過制定法律和規(guī)章，對黨政機(jī)關(guān)中行使權(quán)力、執(zhí)行公務(wù)的人依法進(jìn)行科學(xué)管理。它包括通過依法不定期的公開競爭考試錄用人員，按法定的程序和標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行考核；在充分重視政治思想品德的前提下，以工作實(shí)績?yōu)橹饕罁?jù)進(jìn)行升降獎懲；對國家公務(wù)人員實(shí)行分類管理，公務(wù)員的培訓(xùn)、工資、福利和退休的權(quán)利由法律保障等一系列法制化的人事管理制度。我國公務(wù)員制度醞釀于《國家公務(wù)員暫行條例》（草案），在1980年鄧小平同志在《黨和國家領(lǐng)導(dǎo)制度的改革》中提出了開展人事制度改革的建議并引起廣泛重視；1984年中組部和人事部起草了《國家行政機(jī)關(guān)工作人員條例》，后根據(jù)鄧小平同志的建議，中央成立了政治體制改革領(lǐng)導(dǎo)小組，按照公務(wù)員制度的規(guī)律、特點(diǎn)，結(jié)合我國的國情，對其做出重大修改：1993年《國家公務(wù)員暫行條例》出臺；1987年12月召開中共十三大，確定我國干部人事制度改革的重點(diǎn)是建立和實(shí)施國家公務(wù)員制度；1988年召開的七屆人大一次會議進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)要抓緊建立和逐步實(shí)施國家公務(wù)員制度；2005年4月27日，十屆全國人大十五次會議通過《中華人民共和國公務(wù)員法》。至此，我國公務(wù)員制度以法律形式正式確立下來，這標(biāo)志著我國人事制度社會主義法制化的完成。

同樣是實(shí)行公務(wù)員制度，我國公務(wù)員制度與西方公務(wù)員制度相比又有哪些特征呢？首先，我國公務(wù)員制度強(qiáng)調(diào)堅持四項(xiàng)基本原則，這是我國的立國之本，也是我國區(qū)別于西方公務(wù)員制度的最典型特征。其次，我國公務(wù)員制度是黨的組織路線和干部路線的一個組成部分，它以“為人民服務(wù)”為根本宗旨，體現(xiàn)了德才兼?zhèn)涞挠萌藰?biāo)準(zhǔn)。中國自古以來就強(qiáng)調(diào)從政者的德行，正所謂“為政以德，譬如北辰居其所而眾星共之”[4]，只有建立在“德”上的為政者才會有更高的政治權(quán)威和號召力，才能在用人標(biāo)準(zhǔn)上堅持把握原則。最后，我國公務(wù)員不實(shí)行職位分類。我國的公務(wù)員制度是根據(jù)中國的傳統(tǒng)與現(xiàn)行人事制度的特點(diǎn)，采用把職位、等級和資格條件結(jié)合起來的品位分類制度。這種對公務(wù)員進(jìn)行分類管理的方法，既體現(xiàn)了我國傳統(tǒng)人事制度的特點(diǎn)，又吸收了西方公務(wù)員制度的優(yōu)點(diǎn)；在具體實(shí)踐中既便于管理，又可以充分調(diào)動公務(wù)員的積極性，是對公務(wù)員制度的再創(chuàng)造與發(fā)展，具有濃厚的中國特色。

公務(wù)員制度的建立是我國人事制度發(fā)展的一個里程碑，它標(biāo)志著我國人事制度的法治化已經(jīng)初步實(shí)現(xiàn)。同時我們還要清醒地認(rèn)識到，中國畢竟是一個有著幾千年官僚傳統(tǒng)的國家，在很長一段時間內(nèi)“人治”的影響仍然會繼續(xù)存在，我國的公務(wù)員制度還會有許多問題需要我們在實(shí)踐中去解決，相信隨著我國社會主義法治建設(shè)的不斷完善，公務(wù)員制度將會發(fā)揮其更大的作用。

參考文獻(xiàn)：

[1]劉柯，李克.管子譯注[M]. 黑龍江人民出版社,2003：242.

[2]黃彥.孫文選集（下冊）·五權(quán)憲法 [M].廣東人民出版社,2006：30.

[3]殷旵.禮記[M].當(dāng)代世界出版社,2007：397.

[4]楊伯峻.論語譯注[M].中華書局,1980：11.

（責(zé)任編輯/劉惠音）