公開政府財(cái)政預(yù)算　推進(jìn)公民財(cái)政監(jiān)督

黃舒婷

［摘要］《政府信息公開條例》的施行拉開了我國政府向公眾公開財(cái)政預(yù)算的序幕。公開政府預(yù)算信息，打破政府對(duì)預(yù)算信息的壟斷，是現(xiàn)代民主國家保障公民知情權(quán)和監(jiān)督權(quán)的應(yīng)有之義，也是打造“陽光政府”的必由之路。本文在闡述政府預(yù)算信息公開的必要性基礎(chǔ)上，分析了我國現(xiàn)階段政府公開預(yù)算信息面臨的困境，并提出幾點(diǎn)建議。

［關(guān)鍵詞］公共財(cái)政；預(yù)算公開；監(jiān)督；公民意識(shí)

［中圖分類號(hào)］F812．45［文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼］A［文章編號(hào)］1672－2426（2009）04－0037－03

在我國首部關(guān)于政府信息公開法規(guī)施行的背景下，深圳市政府首次依普通公民的申請(qǐng)，公開了該級(jí)政府2008年政府預(yù)算信息，并由此拉開了政府預(yù)算信息公開的序幕。政府預(yù)算信息公開作為政府信息公開一個(gè)重要的組成部分，是每一個(gè)現(xiàn)代民主國家的必然要求。在西方國家，政府預(yù)算向全體公民公開是一種常態(tài)，然而這一制度在我國才剛剛起步，距離建立一個(gè)成熟的預(yù)算公開制度還面臨著很大差距。本文擬對(duì)此作初步探討。

一、深圳公民預(yù)算之旅事件回顧及預(yù)算公開的內(nèi)涵

1．深圳公民預(yù)算之旅事件回顧。在深圳，吳君亮等三個(gè)普通公民組成了一個(gè)公共預(yù)算研究團(tuán)隊(duì)，該團(tuán)隊(duì)從2006年起便向深圳、北京、上海等十幾個(gè)城市政府以及中央十幾個(gè)部委申請(qǐng)公開該部門的預(yù)算。起初，他們無一例外地被各部門以預(yù)算涉及保密為由拒絕。直到2008年5月1日《政府信息公開條例》正式實(shí)施后，該團(tuán)隊(duì)閱讀部門預(yù)算的申請(qǐng)才出現(xiàn)了轉(zhuǎn)機(jī)。5月27日深圳市政府第一個(gè)為他們公開了《深圳市本級(jí)2008年部門預(yù)算（草案）》，深圳市政府因此成為第一個(gè)向普通市民公開預(yù)算的地方政府。在此之后，吳君亮向中央各部委公開預(yù)算的申請(qǐng)紛紛有了答復(fù)。［1］

2．公共預(yù)算公開的內(nèi)涵。公共預(yù)算公開是指預(yù)算的依據(jù)以及預(yù)算的編制、審批、執(zhí)行、決算、內(nèi)容整個(gè)過程都必須依法通過相應(yīng)方式向社會(huì)公開。對(duì)于預(yù)算公開的主體和對(duì)象，學(xué)界有廣義和狹義兩種觀點(diǎn)。按一般狹義的理解，預(yù)算公開的主體是各級(jí)政府，公開的對(duì)象是各級(jí)人大。廣義的預(yù)算公開，其主體、對(duì)象和內(nèi)容要更加廣泛。預(yù)算公開的主體應(yīng)該包括掌握預(yù)算各個(gè)階段信息的主體，不僅僅指各級(jí)政府。而預(yù)算公開的對(duì)象除了人大，甚至可以涵蓋到所有的公民。因?yàn)楦鶕?jù)預(yù)算的概念，預(yù)算是人民依法對(duì)政府財(cái)政收支行為進(jìn)行有效控制，使之最大限度滿足人民對(duì)公共物品和服務(wù)需要。實(shí)質(zhì)上就是政府如何用錢的過程。根據(jù)人民主權(quán)原則，政府財(cái)政的錢來自于人民，人民只是委托政府來管理和使用納稅人的錢，既然是“委托關(guān)系”，政府如何用錢哪有不向“主人”公開的道理。因此，作為受托人的政府及其他與預(yù)算有關(guān)的主體理所當(dāng)然該向所有公民公開涉密內(nèi)容以外的預(yù)算信息。

二、公開政府財(cái)政預(yù)算的必要性

一個(gè)沒有預(yù)算的政府是“看不見的政府”，一個(gè)“看不見的政府”不可能是負(fù)責(zé)的政府。有了預(yù)算不公開，也仍然是一個(gè)看不見的政府。公共預(yù)算代表的是“國家意志”，事實(shí)上即為公眾的意志，因此政府的預(yù)算必須對(duì)公眾負(fù)責(zé)，向公眾公開也是應(yīng)有之義，同時(shí)是建設(shè)現(xiàn)代民主法治國家的必然要求。

1．預(yù)算公開是公共財(cái)政的要求?！肮_性”是公共財(cái)政最核心、最關(guān)鍵的特征?！肮_性”強(qiáng)調(diào)的是，無論是公共財(cái)政的收入還是支出，都應(yīng)當(dāng)通過一定的方式向社會(huì)公開。尤其是財(cái)政收入如何被使用、使用是否合法、合理和有效率，包括納稅人在內(nèi)的社會(huì)公眾都應(yīng)當(dāng)有知情權(quán)、監(jiān)督權(quán)。這是因?yàn)楣藏?cái)政是公眾為之規(guī)范、決定和制約的政府財(cái)政，政府和財(cái)政活動(dòng)要符合市場(chǎng)要求，真正反映公眾的意愿和偏好，市場(chǎng)和作為市場(chǎng)主體的社會(huì)公眾必須對(duì)政府行為進(jìn)行有效的監(jiān)督和制約。而作為財(cái)政之重要范疇的預(yù)算，自然應(yīng)當(dāng)公開。

2．預(yù)算公開是公民知情權(quán)的具體表現(xiàn)。知情權(quán)作為一項(xiàng)國際社會(huì)普遍認(rèn)同的基本人權(quán)和民主權(quán)利是現(xiàn)代民主法治國家的基本特征?？贫髟?jīng)說：“源源不斷地提供信息，公眾隨時(shí)可以看到，要民主欣欣向榮，這是極其重要的條件”。［2］保障公民知情權(quán)，實(shí)現(xiàn)人民當(dāng)家作主是社會(huì)主義民主政治發(fā)展的時(shí)代要求。為了實(shí)現(xiàn)公民知情權(quán)，除了涉密內(nèi)容，政府的所有行政行為都應(yīng)該向社會(huì)公開。公民享有的知情權(quán)的程度越高，知悉、獲取信息越多其民主政治就越發(fā)達(dá)，反之亦然。政府預(yù)算作為政府行為中極為重要的組成部分，向公民公開也是公民知情權(quán)的必然要求。

3．預(yù)算公開是建立“陽光政府”的應(yīng)有之義。2008年5月1日《政府信息公開條例》正式實(shí)施，其宗旨就是要打造一個(gè)“陽光政府”。顧名思義就是要使政府在陽光下運(yùn)行，完全置于公眾的視線中，公正、透明地行使人民賦予的權(quán)力，接受公眾的監(jiān)督。政府向公民征收和花費(fèi)的合法性就在于它是通過民選的人大代表討論，批準(zhǔn)。政府財(cái)政是公眾為之規(guī)范、決定和制約的公共財(cái)政。向公民公開，是政府的義務(wù)所在，只有這樣，包括納稅人在內(nèi)的公民才會(huì)了解政府的財(cái)政活動(dòng)是否符合市場(chǎng)要求，是否真正反映公眾的意愿和偏好，才能對(duì)政府的用錢行為進(jìn)行監(jiān)督，保障公民權(quán)利不被“暗箱操作”侵害。同時(shí)這也是對(duì)官員最大的約束，可以減少暗箱操作和杜絕尋租行為，從而促進(jìn)政府廉潔，增強(qiáng)政府的公信力。

4．為公共預(yù)算科學(xué)決策提供全面的信息。新公共管理倡導(dǎo)建立以公眾為中心的政府的管理理念。此理念強(qiáng)調(diào)“公民社會(huì)的復(fù)興”，尋求合作和個(gè)人參與強(qiáng)化政府效能，官僚體制的作用是工具性的，公眾可以通過一定的途徑在決策中發(fā)揮更重要的作用。［3］以公眾為中心意味著公共預(yù)算決策要為公眾提供更高的透明度，更全面的信息和更多的參與渠道。因?yàn)閮H憑公共部門內(nèi)部的專家無法獲得制定政策所需的全部信息，甚至得不到正確的信息。公開政府財(cái)政預(yù)算，一方面讓公眾了解政府資金的來源及走向，通過對(duì)不合理的資金分配或者低效的資金使用向政府提出質(zhì)疑和建議，實(shí)現(xiàn)對(duì)公共的財(cái)政績效的監(jiān)督；另一方面可以使政府了解公眾的各種偏好，從而保證公共財(cái)政決策的社會(huì)公正和理性。因此不論是在公共資源的總體配置方式，支出優(yōu)先項(xiàng)目的確定，還是設(shè)計(jì)社會(huì)援助計(jì)劃，確定征地動(dòng)遷標(biāo)準(zhǔn)等方面，只有堅(jiān)持公眾對(duì)預(yù)算決策的最終評(píng)判權(quán)，公開財(cái)政預(yù)算信息，尋求潛在使用者參與預(yù)算決策，這些預(yù)算才可以取得更好的效果。

三、我國公開預(yù)算面臨的困境

今年5月開始實(shí)施的《政府信息公開條例》，其中明確規(guī)定：各級(jí)政府的預(yù)算和決算報(bào)告是需要主動(dòng)公開的“重點(diǎn)政府信息”，必須向公眾開放并提供便利的查閱條件。盡管預(yù)算公開有了法律上的保障，但是我國政府向公民公開預(yù)算才開始起步，還遠(yuǎn)未成為一種制度，在實(shí)踐中還面臨著許多困境。

1．政府官員及公眾信息公開意識(shí)薄弱。從政府官員層面，一方面受我國長期封閉政治文化影響，多數(shù)官員對(duì)信息公開較為排斥，他們?cè)缇土?xí)慣了提高警惕，口不多言，“秘而不宣”的工作模式；另一方面，由于傳統(tǒng)官本位意識(shí)作祟，大多數(shù)官員服務(wù)觀念落后，把自己手中掌握的信息作為一種特權(quán)，認(rèn)為對(duì)公民公開信息是一種“恩賜”，加之信息公開往往會(huì)對(duì)部分官員的既有利益格局產(chǎn)生沖擊，造成政府官員在信息公開時(shí)往往是被動(dòng)公開、隨意公開或者避重就輕，挑不重要的信息公開，形式主義嚴(yán)重。從公眾層面，由于受我國長期的封建專制的影響，也由于政治改革滯后和民主化進(jìn)程的反復(fù)，使得公民參與政治過程和政治決策的權(quán)利迄今仍受到很大限制，國民普遍的奴化意識(shí)和對(duì)社會(huì)缺乏責(zé)任的客人意識(shí)在沒有相應(yīng)的制度建設(shè)的情況下長期存在；長期以來家長制的統(tǒng)治方式，使得老百姓認(rèn)為政府既成熟老練又強(qiáng)大無比，每個(gè)人都是政府的臣民，他們對(duì)政府只有服從的義務(wù)，沒有參與政府決策與過程的要求。因此在中國公民眼中，政府怎么花錢是政府的事，與己無關(guān)，不必管也管不了。吳君亮等人剛開始組建公共預(yù)算團(tuán)隊(duì)時(shí)，也不被周圍的人所理解，被認(rèn)為是“不務(wù)正業(yè)”，“理想主義”。正是由于中國公民普遍缺乏參政議政的權(quán)利訴求，自然對(duì)政府的行為監(jiān)督?jīng)]有熱情，某種程度上更促使政府行為脫離了對(duì)人民負(fù)責(zé)的出發(fā)點(diǎn)。

2．政府對(duì)信息的壟斷。一是在我國實(shí)踐中，政府的預(yù)算必須經(jīng)由同級(jí)人大審查，即通過人民選出的代議機(jī)構(gòu)——人大來代表人民對(duì)政府預(yù)算實(shí)行監(jiān)督，可以說是狹義上的預(yù)算公開。然而事實(shí)上，中央政府掌控了太多的行政權(quán)力導(dǎo)致人大對(duì)政府無法作出有效的“硬約束”，地方政府與地方人大的關(guān)系亦是如此。正是由于沒有有效的權(quán)力制約，政府基本上“壟斷”了預(yù)算信息。詳細(xì)的預(yù)算連各級(jí)人大也無法獲得，更談不上約束。二是從2003年“兩會(huì)”開始，政府的預(yù)算報(bào)告不在大會(huì)全體會(huì)議上閱讀，只發(fā)給代表自己閱讀，會(huì)議結(jié)束后收回，目的是給代表更多審議、討論時(shí)間。［4］但是這樣一來，客觀上增加了預(yù)算的不透明度，因?yàn)樵诖髸?huì)上作預(yù)算報(bào)告，公眾可以通過媒體得知預(yù)算的大體情況，現(xiàn)在公眾對(duì)相關(guān)信息的了解卻少了媒體渠道，連預(yù)算的大概信息也失去了了解。三是根據(jù)我國《預(yù)算法》的規(guī)定，各級(jí)財(cái)政部門都是在本級(jí)人代會(huì)召開一個(gè)月前，把本級(jí)預(yù)算提交人大專門委員會(huì)進(jìn)行初審。在實(shí)際中，政府報(bào)送人大審批的主要是預(yù)算報(bào)告，所附的“預(yù)算草案”只是大類數(shù)字。［5］在人代會(huì)期間，發(fā)放給代表們的也只是預(yù)算執(zhí)行報(bào)告，而不是具體的預(yù)算。因此報(bào)告中的內(nèi)容很粗，科目不細(xì)。人大根本無法接觸到具體的數(shù)字，無法對(duì)預(yù)算草案進(jìn)行實(shí)質(zhì)的審查，對(duì)政府預(yù)算客觀上變成了流于形式的程序性監(jiān)督。

3．公開的預(yù)算如同“天書”。大多地方財(cái)政部門預(yù)算草案科目只列到“類”一級(jí)，沒有“款”、“項(xiàng)”、“目”的具體內(nèi)容，有的雖稍細(xì)一些，但也只列到“款”級(jí)科目，比如說僅僅列出基本建設(shè)金額多少，卻沒有每一筆支出的具體內(nèi)容。面對(duì)這些龐大的分類數(shù)字，“外行看不懂，內(nèi)行說不清”，既看不出每一筆收入來源是否合理、可靠，也看不出重大建設(shè)項(xiàng)目有多少，更談不上審查這些項(xiàng)目是否合理，預(yù)算是否科學(xué)，不留缺口，無法進(jìn)行實(shí)質(zhì)性審查。正如吳君亮在獲得深圳市2008年預(yù)算報(bào)告后面臨的難題：在這份涉及103個(gè)部門、5萬多名人員編制的預(yù)算中，對(duì)每個(gè)部門的職責(zé)和工作目標(biāo)卻缺乏最基本的陳述。［6］就好像買東西不知道商品是什么，又怎能知道錢花得合不合理？吳君亮等人作為專業(yè)的財(cái)務(wù)分析人員尚且看不懂這些財(cái)政數(shù)據(jù)，更何況普通公眾呢？“看不懂的預(yù)算”背后隱含著政府愿意在多大程度上向公眾出讓預(yù)算監(jiān)督權(quán)的問題，“讓你看得見，卻看不懂，也談不上監(jiān)督”。［7］

四、關(guān)于推進(jìn)政府預(yù)算公開的幾點(diǎn)建議

作為政府收支計(jì)劃和國家立法文件，政府預(yù)算是反映政府活動(dòng)的重要窗口，也是公眾了解政府活動(dòng)，監(jiān)督政府正確使用公共資金，評(píng)判政府活動(dòng)成效的主要依據(jù)。因此政府預(yù)算的全過程必須是公開透明的，預(yù)算信息須向公眾全面公開。推進(jìn)政府財(cái)政信息制度建設(shè)，加強(qiáng)公民監(jiān)督，以下是幾點(diǎn)具體建議：

1．加強(qiáng)和促進(jìn)政府信息公開文化建設(shè)，轉(zhuǎn)變政府官員和政府的意識(shí)。政府官員層面的文化建設(shè)。一是構(gòu)建責(zé)任性文化。政府官員要認(rèn)識(shí)到信息公開絕不是基于自己“道德”的一種恩賜，而是一種不可推卸的責(zé)任和義務(wù)。［8］隨著《政府信息公開條例》的頒布和實(shí)施，政府官員的傳統(tǒng)觀念必須轉(zhuǎn)變，“否則可能出現(xiàn)大量被公眾投訴的情況”。構(gòu)建責(zé)任性文化，要求政府官員增強(qiáng)政府信息公開過程的規(guī)范性和責(zé)任性，樹立公共行政精神，以高度負(fù)責(zé)精神和態(tài)度促進(jìn)政府信息公開的真實(shí)性、有效性和全面性，增強(qiáng)對(duì)條例的遵守意識(shí)和責(zé)任意識(shí)，杜絕公開內(nèi)容避實(shí)就虛和形式主義，防止規(guī)避責(zé)任現(xiàn)象。二是要建設(shè)服務(wù)性文化。樹立政府官員現(xiàn)代服務(wù)理念，增強(qiáng)服務(wù)意識(shí)，改變傳統(tǒng)壟斷信息的官本位觀念；把“全心全意為人民服務(wù)”的服務(wù)意識(shí)內(nèi)化為公務(wù)員的意識(shí)并付諸于實(shí)際服務(wù)行動(dòng)，為民眾提供良好全面的信息服務(wù)。公眾層面的文化建設(shè)。要轉(zhuǎn)變以往把信息公開看作政府機(jī)關(guān)權(quán)利而非自身權(quán)利淡薄的權(quán)利意識(shí)觀念，真正認(rèn)識(shí)到政府信息的公開并不是政府的恩賜和賦予，而是公民依法享有的基本權(quán)利，認(rèn)識(shí)到實(shí)際上政府信息公開只不過是在公民權(quán)利訴求下政府應(yīng)盡的義務(wù)體現(xiàn)而已。因而，政府依法向人民公開應(yīng)公開的信息是其職責(zé)要求而非“恩賜”之予，而公民依法以主人翁的姿態(tài)要求政府提供所應(yīng)提供的信息是其權(quán)利體現(xiàn)，而非“屈膝”之求。只有公民增強(qiáng)權(quán)利意識(shí)才能形成一種外部信息訴求，無形中形成一種要求政府信息公開的強(qiáng)大力量，從而能真正有效地推動(dòng)政府信息公開的建設(shè)和開展。在對(duì)公眾權(quán)利意識(shí)的培育上可以利用各種媒體的強(qiáng)大的宣傳作用，對(duì)民眾進(jìn)行“權(quán)利洗腦”。

2．公開預(yù)算內(nèi)容應(yīng)該“平民化”。《政府信息公開條例》已經(jīng)把政府預(yù)算作為政府應(yīng)該主動(dòng)向公眾公開的“重要政府信息”，但是不論是對(duì)人大代表發(fā)放的預(yù)算報(bào)告還是已經(jīng)向普通公民公開的預(yù)算草案，都普遍存在著內(nèi)容過于籠統(tǒng)，專業(yè)化等“看不懂”的問題。在信息不對(duì)稱的情況下，公眾光靠看不明白的預(yù)算是無法實(shí)現(xiàn)對(duì)政府監(jiān)督的。以香港特區(qū)政府為例。其政府預(yù)算報(bào)告長達(dá)上千頁，在報(bào)告中對(duì)每個(gè)部門預(yù)算的描述十分細(xì)致。每個(gè)部門的工作預(yù)算都細(xì)列為若干個(gè)需要按期向政府提交的報(bào)告，然后評(píng)估每個(gè)報(bào)告所需的工時(shí)，以此推算出該部門該年度工作所需的預(yù)算開支。各部門對(duì)其職責(zé)非常具體，并有量化指標(biāo)，許多工作都詳盡到明白陳述需要多少個(gè)人工小時(shí)來完成。［9］這樣的報(bào)告使得普通民眾不僅清楚地看到政府的每一筆支出，而且可以直觀地感受到投入和結(jié)果之間的關(guān)系。而在西方大部分國家，其預(yù)算文本也都相當(dāng)精細(xì)，不但有數(shù)據(jù)和圖表，還有詳細(xì)的文字說明和分析。如法國預(yù)算類級(jí)科目就有100多條，而款級(jí)和項(xiàng)級(jí)科目數(shù)量更大。因此我國政府可以借鑒外國預(yù)算編制的優(yōu)點(diǎn)，改革我國預(yù)算編制。首先要保證預(yù)算編制的完整性，要求政府部門所有的收支都納入預(yù)算，不允許在政府預(yù)算規(guī)定的范圍之外存在任何以政府為主體的資金收支活動(dòng)。［10］其次，要細(xì)化預(yù)算編制。預(yù)算細(xì)化的目的就是要使公眾看得懂，算得清賬，特別是能辨別每一筆支出的去向，從而提高預(yù)算的透明度。因此必須在預(yù)算大類、款的基礎(chǔ)上，細(xì)化預(yù)算科目，設(shè)立分項(xiàng)目、分部門的數(shù)據(jù)并附以必要的文字說明材料。［11］

3．在人大常委會(huì)下設(shè)預(yù)算委員會(huì)，強(qiáng)化人大預(yù)算監(jiān)督。預(yù)算審查是一項(xiàng)專業(yè)性、技術(shù)性、政策性很強(qiáng)的工作，特別是對(duì)那些建設(shè)性預(yù)算執(zhí)行情況的監(jiān)督以及政府實(shí)施的資本運(yùn)作行為的監(jiān)督。［12］相對(duì)于部門的經(jīng)常性預(yù)算來說，建設(shè)性預(yù)算涉及的資本數(shù)額大，項(xiàng)目周期長，其使用和管理的專業(yè)要求較高，監(jiān)控難度比較大。在實(shí)踐中由于受到管理體制、技術(shù)手段、人員配備等因素的影響，人大常委會(huì)還難以進(jìn)行直接的和有效的審查監(jiān)督。因此可以在人大常委會(huì)下設(shè)立預(yù)算委員會(huì)，聘請(qǐng)相關(guān)的專家代表擔(dān)任預(yù)算委員，由他們對(duì)龐雜的預(yù)算信息進(jìn)行梳理、分類、評(píng)估和簡(jiǎn)化，并在人大審查預(yù)算案時(shí)提供咨詢。同時(shí)要賦予預(yù)算委員會(huì)實(shí)質(zhì)的否決權(quán)和修訂權(quán)。［13］一方面對(duì)預(yù)算編制部門報(bào)送的預(yù)算草案中不合法或不合理的內(nèi)容在說明理由的前提下建議予以修改，［14］另一方面對(duì)預(yù)算草案中不合法或不合理的地方但預(yù)算編制部門拒絕修改的，預(yù)算委員會(huì)可以對(duì)該預(yù)算直接否決。

4．推動(dòng)財(cái)政電子政務(wù)的發(fā)展。電子政府比其他形式更具優(yōu)勢(shì)的是財(cái)政部門可以通過網(wǎng)絡(luò)與公眾實(shí)現(xiàn)雙向互動(dòng)。一方面政府通過網(wǎng)站主動(dòng)向社會(huì)公布其財(cái)政預(yù)算信息，增加財(cái)政透明度，接受公眾的審查；另一方面，公眾隨時(shí)可以登陸政府官方網(wǎng)站了解其所需的預(yù)算信息，提出反饋意見，提高政府行政效率。財(cái)政電子政務(wù)不僅適應(yīng)了數(shù)字經(jīng)濟(jì)與社會(huì)運(yùn)行的根本轉(zhuǎn)變，其便利性還能避免申請(qǐng)過程中公眾時(shí)間和財(cái)力上的浪費(fèi)，不僅可以節(jié)省成本，而且使公眾在不知不覺中自覺養(yǎng)成監(jiān)督政府的習(xí)慣，增加了公民意識(shí)。

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［13］黃河．深圳，領(lǐng)先了，但還得加油［N］．南方周末，2008－11－6．

［14］劉劍文，熊偉．中國預(yù)算法的發(fā)展與完善芻議［J］．行政法學(xué)研究，2001，（4）．

責(zé)任編輯 侯 琦