海外利益實現(xiàn)與保護(hù)的國家差異

汪段泳

摘要根據(jù)國家條件的不同，海外利益具有鮮明的層次性。本文通過對國外官方文件、智庫報告的解讀，對不同類型國家海外利益界定的層級差異進(jìn)行了分析。這種差異，反映出各國對自身國家利益、國際定位的認(rèn)識不同，根源則在于國家實力、國際化程度和對國際事務(wù)參與的深度和廣度的級差。

關(guān)鍵詞海外利益國家差異國家戰(zhàn)略

中圖分類號：D81文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A文章編號：1005－4812(2009)02－0029－37

在全球化的今天，海外利益的實現(xiàn)與保護(hù)是擺在幾乎任何一個國家面前的現(xiàn)實問題。中國的國際聯(lián)系日益廣泛而深入，海外利益與國家經(jīng)濟(jì)、政治和社會目標(biāo)的實現(xiàn)之間存在著不可分割的聯(lián)系。作為迅速崛起的發(fā)展中大國，如何有效促進(jìn)和保護(hù)不斷拓展的、巨大的海外利益，這是一個必須予以認(rèn)真探討的重大課題。

本文主要通過對國外各類法律文本、政府文件、智庫報告的解讀，依據(jù)國家在國際體系中的不同位置作為界分國家對海外利益認(rèn)定以及實現(xiàn)海外利益手段選擇的標(biāo)準(zhǔn)，探究海外利益如何因國家實力地位的差別而具有不同的內(nèi)容，以及由此導(dǎo)致的國家維護(hù)海外利益的途徑與手段的差異。

一、“海外利益”界定的國家差異

海外利益問題是全球化的產(chǎn)物，并隨著全球化的進(jìn)程不斷發(fā)展和變化。歷史上看，海外利益問題源自海外商業(yè)拓展。對海外利益采取具有法律基礎(chǔ)的有組織的保護(hù)措施，可遠(yuǎn)溯至2500年前的古希臘時期。在經(jīng)濟(jì)、政治、文化逐漸實現(xiàn)跨國融合的漫長歷史進(jìn)程中，隨著海外利益對整體國家利益的貢獻(xiàn)逐漸加大，對海外利益的認(rèn)識逐漸從局限于經(jīng)濟(jì)利益的“低政治”上升為國家核心利益的“高政治”，對海外利益保護(hù)的外交實踐也從最初的民間自治行為發(fā)展成為官方外交的重要工作內(nèi)容。今天的海外利益不再是一個單純的經(jīng)濟(jì)、外交或政治的概念，而是被承認(rèn)為整體國家利益不可分割的重要部分，并納入了國家總體戰(zhàn)略的視野。至于海外利益的具體界定和在國家戰(zhàn)略中的地位，各國之間則存在著明顯差異。

對一些影響力基本限于地區(qū)內(nèi)的國家來說，除了把對海外公民的安全保障置于其核心利益之外，對其它方面海外利益的追求在國家整體利益中則被排定在不那么優(yōu)先的位置。在2007年的《波蘭共和國國家安全戰(zhàn)略》中，除海外公民保護(hù)之外的波蘭海外利益主要被界定為在重要國際組織中有效發(fā)揮作用，以及在多邊合作基礎(chǔ)上發(fā)展對外關(guān)系。在這份文件中，“保持較強(qiáng)的國際地位和有效推進(jìn)海外利益”僅處于按重要度排序的波蘭國家利益中的最低一個層次，屬于“其它較為重要的國家利益”。

對于影響力可以達(dá)到區(qū)域之外或在國際關(guān)系某些領(lǐng)域能發(fā)揮特別重要作用的一些中等強(qiáng)同而言，其對海外利益的追求顯得更有抱負(fù)和更為積極主動。1994年2月，加拿大外交部受權(quán)建立一項支持加拿大海外利益的資助計劃。該計劃的目標(biāo)是對加拿大國內(nèi)外的特定機(jī)構(gòu)、組織和個人提供一定資助，使之能從事一些對加拿大的外交和對外貿(mào)易產(chǎn)生明確的、立竿見影收益的活動。這主要指能使加拿大在其中發(fā)揮作用、影響甚至能改變其進(jìn)程的國際性活動等。該計劃所界定的加拿大對海外利益的追求，主要是強(qiáng)調(diào)對國際事務(wù)的積極參與和國家影響力的高效率發(fā)揮。

對于具有全球影響力的世界性大國而言，由于其經(jīng)濟(jì)、政治等多方面的利益和影響遍及全球，其對海外利益的追求必然也是全方位、立體化的。大國為維護(hù)這種無處不在的海外利益，所采取的手段也不再局限于個案式的方法，而是強(qiáng)調(diào)對國際體系、國際制度、國際規(guī)范的塑造、引導(dǎo)與維護(hù)。以英國為例，盡管帝國風(fēng)光不再，但其對海外利益的追求卻仍然是與其塑造、護(hù)持自己以前所創(chuàng)建的國際體系緊密聯(lián)系在一起的。如維持英國作為全球商人的地位，保持對海外殖民地和前殖民地的聯(lián)系及盡力承擔(dān)相應(yīng)義務(wù)，繼續(xù)通過媒體和提供貸款與援助的方式來追求軟實力，保持僅次于美、俄的強(qiáng)大國際情報搜集能力等。

當(dāng)然，要觀察一個真正全球性大國的海外利益界定，沒有比美國更為典型的樣本了。早在1996年，美國傳統(tǒng)基金會會長佛納(Edwin J.Feulner)即將保衛(wèi)美國國家安全、避免其它強(qiáng)國威脅美國存在有重大戰(zhàn)略利益的地區(qū)、堅持自由貿(mào)易體系、保護(hù)本國公民的安全和利益不受恐怖主義和其它國際犯罪活動之?dāng)_、保證對海外資源的自由獲取列為對美國而言最為重要的“生死攸關(guān)的”(Vital)利益。 1997年，時任美國國防情報局局長的休斯(PatrickM，Hughes)中將在對參議院情報特別委員會所做的陳述中列舉了幾種對美國生死攸關(guān)(Vital)利益的主要外部威脅：對美國理念、價值觀的意識形態(tài)敵視；拒絕美國進(jìn)入重要的資源和市場；在美國有至關(guān)重要利益的地區(qū)出現(xiàn)不穩(wěn)定局勢；出現(xiàn)能損害美國超強(qiáng)軍事能力的外國軍事力量。2000年，賴斯(Condoleezza Rice)撰文指出：美國外交政策應(yīng)重新聚集于國家利益，其主要任務(wù)應(yīng)包括：確保美國軍事力量能充分展示威懾、阻止戰(zhàn)爭、贏得戰(zhàn)爭，以有力保衛(wèi)國家利益；通過自由貿(mào)易和穩(wěn)定的國際貨幣體系來促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長和政治開放；加強(qiáng)和那些與美國有共同價值觀的盟友的緊密關(guān)系，使之共同承擔(dān)促進(jìn)和平、繁榮與自由的責(zé)任；集中美國的外交資源全面發(fā)展與那些能塑造國際體系的大國的關(guān)系；應(yīng)對流氓國家和不友好國家的威脅。

通過對各國官方文件的考察可以發(fā)現(xiàn)，不同類型國家對海外利益的界定呈現(xiàn)出一種類似于“馬斯洛需求層次”的層級關(guān)系。這種差異，反映出各國對自身國家利益、國際定位的認(rèn)識不同，根源則在于國家實力、國際化程度和對國際事務(wù)參與深度和廣度的級差。保障海外公民、駐外機(jī)構(gòu)與組織等的安全與合法權(quán)益是各國都普遍認(rèn)同的最為基本和最重要的海外利益；促進(jìn)并保護(hù)對外貿(mào)易與投資，通過國際經(jīng)濟(jì)活動推動本國發(fā)展，是不可逆轉(zhuǎn)的全球化時代越來越多國家努力追求的海外利益；力圖塑造對本國有利的國際制度、國際體系并謀求其主導(dǎo)權(quán)，甚至追求在更大范圍內(nèi)的國際社會領(lǐng)導(dǎo)地位，則是只有大國才愿意并能夠競逐的海外利益了。2007年《波蘭共和國國家安全戰(zhàn)略》中的一句話點中了海外利益與國家利益之間層次關(guān)系的要害：在國外行動的效率依賴于國內(nèi)政治、經(jīng)濟(jì)和社會秩序的質(zhì)量。這可以理解為，各國對海外利益的界定和為之設(shè)定的國家戰(zhàn)略，根植于國家實力水平和國內(nèi)經(jīng)濟(jì)、政治與社會發(fā)展的需要及與之相關(guān)的諸項制度的完善。

二、海外利益及其保護(hù)的主要內(nèi)容

第一，保護(hù)海外公民安全與合法權(quán)益。

對海外公民(包括法人，下同)提供保護(hù)，使其免受各種不法侵害并在其合法權(quán)益受到威脅時提供幫助，是政府不容推辭的基本責(zé)任。這種責(zé)任不僅源于公民與政府之間的社會契約關(guān)系，而且也在于公民安全本身即屬于在國家利益中位于最高層次的安全利益。實際上，在各國有關(guān)國家戰(zhàn)略、國家利益或海外利益的表述中，公民包括海外公民的安全總是處于最重要位置。如，波蘭政府明確把保護(hù)海外波蘭人的安全和提供必要幫助納入國家戰(zhàn)略目標(biāo)之中；法國國防部把全體公民也包括海外公民的安全列為需要保衛(wèi)的最重要的國家利益之一；各國的

外交部門通常也都是把對海外公民的保護(hù)規(guī)定為自己最重要的工作內(nèi)容。

在當(dāng)代，對于海外公民安全的最嚴(yán)重威脅，無疑來自于全球無處不在的恐怖主義襲擊。早在“9·1 l”事件發(fā)生之前的2001年3月，時任美國國防情報局局長的威爾遜(Thomas Wilson，)海軍中將即在對美國參議院軍事委員會所做的陳述中說：恐怖主義是未來對美國全球利益最直接的長期威脅之一。同為大國的英國也把恐怖主義視為對其海外公民和海外利益的重大威脅。在通常的認(rèn)識中，恐怖主義勃興似乎是冷戰(zhàn)結(jié)束的伴生物。但對大國而言，則未必如此。2001年蘭德公司提交給美國眾議院小組委員會的一份題為《保衛(wèi)美國海外利益：公民、商業(yè)和非政府組織》的報告稱，三十余年來針對美國及其公民的恐怖襲擊總是大大高于對其它國家。時任中央情報局局長特尼特的證詞也指出，美國在國際恐怖主義襲擊目標(biāo)排行榜上總是遙遙領(lǐng)先。海外美國人成為恐怖襲擊主要目標(biāo)，這種現(xiàn)象很大程度上是由于美國作為一個僅存的超級大國，其商業(yè)利益和大量軍事基地在全球的廣泛分布造成的。但僅停留在這個層面來解釋是不夠的，因為這在邏輯上只是把美國人易受襲擊歸結(jié)為小概率事件在大樣本條件下的顯性表示。蘭德公司的這份報告進(jìn)一步指出，恐怖襲擊活動的頻發(fā)，根本原因在于身為大國對國際事務(wù)的牽涉不可避免地會招致“憎恨與恐懼”。這是作為自由世界領(lǐng)袖的美國所必須付出的代價。2008年11月中國人質(zhì)在蘇丹遇害事件發(fā)生后，英國《經(jīng)濟(jì)學(xué)人》雜志發(fā)表文章稱“隨著中國的崛起，它對伴隨著超級大國的風(fēng)險的理解可能尚有待提高”，實際也同樣表達(dá)了類似的觀點。

近年來，大量沒有政治背景、到海外旅行、定居和工作的平民越來越多地成為恐怖分子襲擊的目標(biāo)。有研究認(rèn)為，這是由于反恐力度和手段的強(qiáng)化使政治和軍事色彩較濃的“硬目標(biāo)”越來越不易下手，而平民等“軟目標(biāo)”對恐怖分子而言則更為可得。這揭示了一個巨大危險：恐怖主義襲擊的目標(biāo)將會愈加非政治化，恐怖威脅正向著毫無防護(hù)能力的平民在更大范圍地擴(kuò)散。這也意味著政府更需要加強(qiáng)對海外公民安全保護(hù)的責(zé)任意識和有效措施。

第二，海外經(jīng)濟(jì)利益保護(hù)及其國家差異。

全球化時代的到來，使得相互依賴有了實在的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。所謂國界，已超出地理意義上的國境線，存在于資本、生產(chǎn)、技術(shù)、原材料和市場能對其經(jīng)濟(jì)福利有所貢獻(xiàn)之處，從而使海外經(jīng)濟(jì)利益實實在在地成為國家發(fā)展中不可分割的重要部分。

海外經(jīng)濟(jì)利益的重要性突出表現(xiàn)在對外貿(mào)易與對外直接投資對本國經(jīng)濟(jì)與社會發(fā)展的巨大貢獻(xiàn)。特別在戰(zhàn)后貿(mào)易自由化與保護(hù)主義交織斗爭的背景下，對外直接投資對海外商業(yè)拓展發(fā)揮出了獨特作用。也正是由于這樣的國際經(jīng)濟(jì)環(huán)境，使得在國際經(jīng)濟(jì)不斷融合的過程中，對外貿(mào)易與直接投資的不斷發(fā)展所引致的海外經(jīng)濟(jì)利益保護(hù)問題日益復(fù)雜化。首先，對外貿(mào)易與直接投資可能遭受東道國國內(nèi)各種社會風(fēng)險的威脅。戰(zhàn)后以來的對外直接投資與貿(mào)易風(fēng)險，常見于經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展比較落后的發(fā)展中國家。通常而言，這些國家的基礎(chǔ)設(shè)施條件較差，政府管理不完善，社會安全性較低。其次，貿(mào)易與投資起到了要素流動的效果，會改變東道國國內(nèi)的要素價格對比，從而改變其國內(nèi)利益分配格局，其結(jié)果往往引起東道國某些利益集團(tuán)推動本國政府采用扭曲資源最優(yōu)配置的惡性競爭或不公平競爭手段，來直接或間接地?fù)p害跨國公司的經(jīng)濟(jì)利益和投資國的國家利益。更為嚴(yán)重的是，在當(dāng)代，對外投資與貿(mào)易往往并不是單純的社會或經(jīng)濟(jì)問題。由于海外經(jīng)濟(jì)利益如此重大，使得政府有很強(qiáng)的動機(jī)給予高度關(guān)注，并予以保護(hù)和促進(jìn)，甚至越來越深地介入到企業(yè)海外商業(yè)活動的決策中去。國際商業(yè)活動中的政治影響和政治考量逐漸加大，其行為和目的被逐漸嚴(yán)重政治化。當(dāng)跨國經(jīng)濟(jì)交易越來越被當(dāng)作是發(fā)展其它關(guān)系或?qū)崿F(xiàn)其它目的的一個杠桿時，國內(nèi)政策與對外政策目標(biāo)就可能形成尖銳沖突，東道國和投資國之間也就容易發(fā)生外交糾紛。

對政府而言，對海外經(jīng)濟(jì)利益的實現(xiàn)與保護(hù)通常都抱有極大的興趣與熱情，但不同類型的國家對于海外經(jīng)濟(jì)利益的定義和所采取的保護(hù)手段也是有很大差異的。大體來看，對國際經(jīng)濟(jì)參與程度相對有限、經(jīng)驗也不夠成熟的國家，通常會采取較微觀、較直接、面向企業(yè)的手段來促進(jìn)其海外經(jīng)濟(jì)利益。如2004年俄羅斯副外長杰尼索夫(Andrei Denisov)就極為直白地聲稱“俄羅斯外交部和經(jīng)濟(jì)發(fā)展部的任務(wù)就是要充當(dāng)推進(jìn)俄羅斯海外經(jīng)濟(jì)利益的急先鋒”，甚至說，俄羅斯政府在國內(nèi)市場上要奉行自由競爭原則，而在國外市場上，則要表現(xiàn)得像個忠實的中央集權(quán)統(tǒng)制經(jīng)濟(jì)主義者，以堅決手段維護(hù)俄羅斯企業(yè)和出口商的利益。對于海外經(jīng)濟(jì)利益在國家整體經(jīng)濟(jì)中占有更重要地位、對國際經(jīng)濟(jì)事務(wù)參與更多、處理也更為成熟的國家(通常也大多是成熟的市場經(jīng)濟(jì)國家)，通常避免政府對促進(jìn)海外經(jīng)濟(jì)利益的微觀活動的直接介入，而是一方面強(qiáng)調(diào)保護(hù)責(zé)任、避免損害，如瑞士聯(lián)邦憲法賦予的五項外交政策目標(biāo)之一僅是“保護(hù)”海外經(jīng)濟(jì)利益，而不是“促進(jìn)”；另一方面則強(qiáng)調(diào)對國際經(jīng)濟(jì)運行環(huán)境的塑造與維護(hù)，如德國外交部對于海外經(jīng)濟(jì)利益的保護(hù)與促進(jìn)著眼于“改善對外貿(mào)易的框架條件”。

美國對于海外經(jīng)濟(jì)利益的維護(hù)和促進(jìn)，基本不表現(xiàn)為對具體利益目標(biāo)的追求，而是鮮明體現(xiàn)在其對國際經(jīng)濟(jì)體系的推行和維護(hù)，并謀求取得在其中的領(lǐng)導(dǎo)地位。如在權(quán)威的2000年《美國的國家利益》報告中，把“保證全球主要體系(貿(mào)易、金融市場、能源供應(yīng)和環(huán)境]的活力和穩(wěn)定”視為對美國最重要的“生死攸關(guān)”(Vital)利益之一。戰(zhàn)后以來，美國一直充當(dāng)多邊貿(mào)易體系的領(lǐng)袖。美國主導(dǎo)下的國際經(jīng)濟(jì)體系，為美國企業(yè)、勞動力進(jìn)人新興市場“平整了競技場”，在GATT和WTO談判中建立了可靠同盟以抗衡其它外國競爭者。

更具戰(zhàn)略意義的是，美國通常利用其所掌握的國際經(jīng)濟(jì)體系推行其政治與外交目標(biāo)。小布什2003年在南加州大學(xué)的一次演講中稱：自由市場和貿(mào)易將幫助各國人民戰(zhàn)勝貧窮，教會人民習(xí)慣于自由。在恐怖主義肆虐的背景下，推行自由貿(mào)易也被賦予了反恐的重任。美國學(xué)者邁爾斯(MarcA，Miles)撰文稱：自由貿(mào)易可使商品在全球市場上最有競爭力的地方生產(chǎn)，該國人民的生產(chǎn)率就會提高，隨之生活水平相應(yīng)提升。這就導(dǎo)致出現(xiàn)了新的外國利益相關(guān)者，減少了恐怖主義滋生的溫床，也可以減少對美國的非法移民。無怪乎2002年《美國國家安全戰(zhàn)略》報告稱：自由市場和自由貿(mào)易在國家安全戰(zhàn)略考慮中處于優(yōu)先地位。在更為深遠(yuǎn)的作用上，“自由貿(mào)易政策是保持美國在世界上領(lǐng)導(dǎo)地位的關(guān)鍵部分”。通過建立和掌握推行自由貿(mào)易、自由市場制度和觀念的國際經(jīng)濟(jì)體系，美國在向世界經(jīng)濟(jì)提供保障穩(wěn)定與增長的公共產(chǎn)品的同時，自身的“世界領(lǐng)袖”的地位和作用也通過體系得到強(qiáng)化。

第三，謀求和保護(hù)對本國有利的國際制度、國際規(guī)范并爭取在其中的主導(dǎo)權(quán)。

對國際經(jīng)濟(jì)體系主導(dǎo)權(quán)的追求，表明國際規(guī)范、國際制度是一種對一國特別是大國而言具有特殊重要意義的海外利益。

二戰(zhàn)之后，國際規(guī)范、國際制度對于國家間關(guān)系的塑造作用愈為重要，外交行動要更多

地考慮多邊或日全球集體行動框架可能產(chǎn)生的約束。無論對自由國際主義之類有多少批評，以雙邊、多邊協(xié)商及參與國際組織的形式來開展外交活動、謀求海外利益已成為國際關(guān)系中不易逆轉(zhuǎn)的潮流。即便對實力強(qiáng)勁的大國，也不能罔顧國際制度的力量。如有研究指出，二戰(zhàn)以后，英國的許多帝國利益是在新的、國際化程度更高的國際組織旗號下來追求的，如英聯(lián)邦、主要的國際金融機(jī)構(gòu)、北約、聯(lián)合國，以及近年來的歐盟。

事實上，多數(shù)國際制度的確立及重要的國際組織正是大國競逐和謀求實現(xiàn)自身海外利益的產(chǎn)物。戰(zhàn)后以來，美國在外交方面的突出特色之一是通過一系列多邊安排、國際體系以及主要國際組織并努力謀求在其中的主導(dǎo)權(quán)、即注重利用國際制度來維護(hù)自身利益。奧爾布賴特(Madeleine K.Albright)曾說：多邊行動不會以任何方式損害美國采取單邊行動以維護(hù)自身利益的能力。“相反，在這個相互依存的世界上，多邊行動是我們滿足自身利益的有效補(bǔ)充手段?！痹诿绹磥?，通過建立某種國際制度來實現(xiàn)自身的外交目標(biāo)是非常有效率的。1996年美國重要外交智庫對外關(guān)系委員會(Council on Foreign Relations)的一份研究報告指出，作為僅存的超級大國，美國擁有其它國家都不可能有的機(jī)會(用前國務(wù)卿克里斯托弗的話說：是“前所未有的重塑世界的機(jī)會”。)，但國際制度、國際組織的作用仍不可或缺。該報告極力強(qiáng)調(diào)聯(lián)合國對維護(hù)美國利益的重要性。特別指出：冷戰(zhàn)的結(jié)束，使聯(lián)合國能更好地為美國利益服務(wù)。通過聯(lián)合國框架，提供了外交磋商的機(jī)會，可形成一個各國共同遵守的規(guī)范，通過安理會的決議獲得其它國家的服從，加強(qiáng)美國行動的合法性，這些對于美國利益都至為重要。雖然并非聯(lián)合國的每個決定都是美國喜歡的，但總體上，所得大于所失。時任美國總統(tǒng)克林頓于1996年在否決《1995年美國海外利益法案》(American Overseas InterestsActofl995，編號H，R，1561)的信中亦稱，該法案限制了美國參與國際組織、特別是參與聯(lián)合國的能力，從而構(gòu)成該法案不可接受的重要理由之一。

不僅是聯(lián)合國、北約這些主要的政治類國際組織，戰(zhàn)后以來美國塑造國際體系并試圖對之取得控制力的努力全面覆蓋了各類重要國際組織，以為自身謀取利益。如對重要的國際經(jīng)濟(jì)組織——國際貨幣基金組織(IMF)，美國通過對IMF決策程序的控制和利用對IMF的影響來追求美國的金融與外交目標(biāo)。IMF經(jīng)常提供大筆貸款給作為美國商業(yè)銀行老客戶的國家，以及與美國有緊密伙伴關(guān)系的國家，從而直接或間接地為美國外交利益服務(wù)。至于國際經(jīng)濟(jì)體系“三駕馬車”中的另一國際組織——世界銀行，1982年美國財政部的一份報告說，該組織通常都會對美國的友好國家發(fā)放條件優(yōu)惠的貸款，以服務(wù)于美國的外交和經(jīng)濟(jì)利益。

如果美國不能有效地控制某種國際機(jī)制以實現(xiàn)自身目的，它將對之予以堅決抵制。如美國曾在1984－2003年間退出了聯(lián)合國教科文組織，以抗議其“預(yù)算管理不善和激進(jìn)政策”，真實原因則是因為該組織沒有如美國所愿在其它國家積極推行“民主與媒體自由化”。正如奧爾布賴特聲稱，美國應(yīng)當(dāng)積極參與到全球化進(jìn)程中，但底線是要由美國引導(dǎo)全球化而不是讓全球化引導(dǎo)美國。更為直白的表述則是：“美國參與國際談判和國際機(jī)構(gòu)不是目的，而是達(dá)到目的的手段。諸如聯(lián)合國、世界衛(wèi)生組織、北約等都是保持全球穩(wěn)定與合作的重要工具……，美國絕不會采取使其國家利益屈從于國際組織或其它國家的政策。”

三、維護(hù)與實現(xiàn)海外利益的途徑、手段

第一，國際法賦予的外交工具。

一國政府在本國海外公民的合法權(quán)益受到不公正待遇時，理應(yīng)行使給予保護(hù)的責(zé)任。這種責(zé)任觀念早在18世紀(jì)即為法學(xué)家瓦泰爾(Emerich de Vattel)在其經(jīng)典著作中提出，并一直被后來的國際法慣例所堅持。在當(dāng)代國際關(guān)系中，一國以外交行動和其它和平方式對本國自然人和法人提供外交保護(hù)，是被聯(lián)合國文件所肯定的符合國際法的權(quán)力。

需指明的是，對海外公民保護(hù)的主要工作內(nèi)容絕不僅是應(yīng)對恐怖主義威脅，事實上更多的內(nèi)容是日常性、民事性的，如向因疾病和法律問題遭遇麻煩的海外公民提供及時幫助。并且，當(dāng)代外交服務(wù)的特點表現(xiàn)為全程服務(wù)，即不僅是在出境后，而且延伸為在出境前即對公民提供詳細(xì)的指導(dǎo)，如對將出境公民進(jìn)行在規(guī)避沖突、自我保護(hù)、尋求領(lǐng)事保護(hù)等方面的教育。除應(yīng)對個案外，還要在海外公民遭遇自然災(zāi)害和政治動亂時提供面向群體的緊急援助。如英國外交部在倫敦、香港和美國部署了快速反應(yīng)小組，以便在危機(jī)發(fā)生時提供支持。

第二，通過運用國際制度工具來維護(hù)自身海外利益。

國際社會中的國家間互動是信息高度不對稱的過程，極易引發(fā)各種“道德風(fēng)險”行為。國際制度的作用就在于通過建立明確的行為規(guī)范，減少對預(yù)期的不確定性，降低國家間博弈的交易成本。同時，被普遍接受的國際制度具有明顯的公共產(chǎn)品性質(zhì)，其外部性對參與其中的國家的收益有直接作用。如，“9·11”之后，美國一直鼓勵中亞各國成為“國際社會負(fù)責(zé)任的成員”，支持它們參與歐安組織、北約和其它西方組織。美國政府強(qiáng)調(diào)，把這些國家拉進(jìn)國際社會，可使他們遵從負(fù)責(zé)任的安全和其它政策，以阻止仇外情緒、原教旨主義和反西方主義等威脅和平與穩(wěn)定的情緒的增長，這些都直接有利于美國國家利益。

對國際制度、國際規(guī)范的理解，不限于器物層面的國際組織，還包括結(jié)構(gòu)意義上的國際體系，以及觀念層面的國際認(rèn)同等。英國政府2006年《打擊國際恐怖主義》報告指出：“反恐需要國際組織的合作，如歐盟和聯(lián)合國”，此外，“英國政府相信對國際法和人權(quán)標(biāo)準(zhǔn)的尊重是反恐行動成功不可分割的一部分。在國際上設(shè)法改善各國政府治理和提高人權(quán)水平是打擊恐怖主義和極端主義努力的關(guān)鍵因素”。價值觀的成功推行需要國家具有某種意識形態(tài)輸出力量，以實現(xiàn)按自己的面貌塑造別國、形成認(rèn)同。2003年，小布什在一次演講中稱：“我們將運用我們的影響和理想來取代中東地區(qū)舊的怨恨，使之產(chǎn)生新希望”，“中東地區(qū)自由與和平的進(jìn)展將舒緩困難并使我們更安全”，“我們支持中東地區(qū)的自由和進(jìn)步，因為它是我們的既有原則，符合我們的國家利益”。本質(zhì)的問題正如美國外交政策專家赫爾姆斯(Kim R.Holmes)所揭示的：意識形態(tài)輸出并不能完全覆蓋美國利益。關(guān)鍵是要把推行輸出民主放在整個國家戰(zhàn)略的大背景下來考慮，支持向海外推行民主應(yīng)該是美國外交戰(zhàn)略的一部分，其本身并不是終極目標(biāo)?！鞍衙裰鳟?dāng)作美國外交政策裝飾品的看法普遍存在于美國政界人士中，無分左右”，“簡單地說，我們應(yīng)該在符合我們利益的時候才支持民主。”

第三，承擔(dān)和履行必要的國際責(zé)任，換取海外利益的實現(xiàn)。

美國爭取盟友的手段絕不僅是推行國際規(guī)范、輸出價值觀，它同時也要使用更為實惠的手段，如大力給予各種物質(zhì)援助。1992－2004財年，美國對中亞國家的援助總計占到對整個歐亞國家援助的13％，反映了該地區(qū)在“9·11”之前不那么重要的地位。而在阿富汗戰(zhàn)爭

期間，2002財年內(nèi)對該地區(qū)國家給予的援助即飆升至對整個歐亞國家援助的25％。實際上，美國一直是通過雙邊和多邊援助項目，來支持使中亞國家“融入國際社會”和加入國際組織的目標(biāo)的。進(jìn)入新千年后，西方國家對非洲的外交拓展也是以外援為開路先鋒的。

在一個國際關(guān)系體系中，即便是在一個小型的多國體系中，領(lǐng)袖國家不能推卸的責(zé)任是要對整個體系和其它成員國提供公共產(chǎn)品和直接物質(zhì)支持，以此才能維持其領(lǐng)導(dǎo)力。最為常見的國際責(zé)任就是提供對外援助，如克林頓政府就聲稱外援有助于支持美國海外利益，使美國在全球范圍內(nèi)獲得對受援國家的影響力，這些國家因而會支持美國的外交政策目標(biāo)。對世界上最大的對外援助國美國而言，其對外援助要實現(xiàn)5個目標(biāo)：和平與安全；公正、民主的政府治理；改善民生；經(jīng)濟(jì)增長；人道主義援助。雖未明言，但毫無疑問，美國對外援助就是要換取外國對美國的政治支持。在外援內(nèi)容上，與推行國際規(guī)范的目標(biāo)相一致，近年來美國越來越重視發(fā)展援助，利用援助鼓勵受援國的經(jīng)濟(jì)自由和法制建設(shè)，促使受援國建立起自由市場經(jīng)濟(jì)制度以期最終使美國收到經(jīng)濟(jì)和安全利益。總而言之，美國的對外援助致力于使自身收到政治上得到支持、經(jīng)濟(jì)上有所回報、安全上加強(qiáng)保障的效果。

第四，以軍事手段為保護(hù)海外利益的堅強(qiáng)后盾。

既然承認(rèn)安全是國家利益和海外利益最重要、最基本的目標(biāo)，諸多手段也為之服務(wù)，則在安全保障方面最為有力的亦非軍事手段莫數(shù)。事實上，無論何種海外利益，其實現(xiàn)與保護(hù)都需要強(qiáng)有力的軍事手段擔(dān)當(dāng)最后保障。

即使如波蘭這樣的地區(qū)性國家，為應(yīng)對各種對其國家和公民安全的威脅，也提出其軍隊?wèi)?yīng)該具有海外行動的能力，包括直接向海外派兵提供保護(hù)。對海外利益更為豐富和復(fù)雜的大國而言，軍事手段更是不可缺少的。英國《2007年度政府改革報告》把國防部的工作和軍事開支視為維護(hù)其全球利益的重要支柱。對于更為上層的海外經(jīng)濟(jì)利益，海外軍事力量的存在對當(dāng)?shù)赝顿Y和商人而言更是起到了“隱形保險”的作用。《紐約時報》專欄作家托馬斯·弗里德曼曾寫到：“離開了看不見的拳頭，市場那只看不見的手就不會起作用了?？床灰姷娜^可以使美國硅谷技術(shù)得以發(fā)揮作用的世界更加安全，而這只拳頭就是美國軍隊?！眾W爾布賴特在其提交給美國國會的文件中明確指出，作為全球性大國，美國應(yīng)使用軍事力量來保衛(wèi)和推進(jìn)其在世界各地的利益和外交政策。更進(jìn)一步，在美國看來，維持強(qiáng)大軍事力量與其承擔(dān)世界領(lǐng)袖的責(zé)任是密不可分的關(guān)系。

大國由于深涉國際事務(wù)，其海外利益所受到的各種威脅也是遍及全球的，且在許多時候這些威脅的復(fù)雜與嚴(yán)重程度是很難用非軍事手段解決的，或即使可解決也需付出極大成本。在某些情況下軍事手段的有條件使用，不僅能夠以相對較低代價解決危機(jī)，而且其產(chǎn)生的威懾作用經(jīng)常抑制了更多威脅的出現(xiàn)。更深入地思考，采用軍事手段保衛(wèi)海外利益的必要性與可能性，與國家實力和外交成熟是互為表里的關(guān)系。對大國而言，這最終是難以回避的問題。

結(jié)語

對于海外利益內(nèi)涵以及實現(xiàn)與保護(hù)海外利益的途徑與手段的界定，始終受到一個國家在國際體系中的位置的制約，同時也不可能脫離該國家的國內(nèi)經(jīng)濟(jì)、政治和社會發(fā)展的現(xiàn)實。全球化浪潮推動世界融合的后果之一就是模糊了國內(nèi)國外問題的界限，這就使得大國對海外利益的觀察也必須放在國家整體戰(zhàn)略的視野之內(nèi)。對于中國這樣處于轉(zhuǎn)型期的崛起中的發(fā)展中大國，海外利益的重要意義正在于它對于整體國家利益而言，已成為分量上舉足輕重、結(jié)構(gòu)上無法切割的部分。如何制定與調(diào)整有針對性的國家戰(zhàn)略，以實現(xiàn)和保護(hù)處于不斷動態(tài)變化中的海外利益，滿足中國國際地位變遷的需要，已是一個迫在眉睫并將使我們?yōu)橹冻鲩L期努力的重要問題。