國(guó)有銀行制度變遷的路徑鎖定及化解

孫　力

中圖分類(lèi)號(hào)：F830 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

內(nèi)容摘要：我國(guó)制度變遷的主要特征是國(guó)家主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷，筆者認(rèn)為這是一種“活塞式”的推進(jìn)。一旦政府主導(dǎo)的制度推進(jìn)到一定程度后，誘致方的行為發(fā)生扭曲，而誘致性制度變遷的環(huán)境又無(wú)法形成，必然導(dǎo)致制度變遷的路徑鎖定?；诖诉壿嫞疚姆治隽藝?guó)有商業(yè)銀行制度變遷過(guò)程中所產(chǎn)生的利益相關(guān)主體的行為扭曲，及由此帶來(lái)的路徑鎖定問(wèn)題，并從這個(gè)角度指出國(guó)有商業(yè)銀行必須進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度改革。

關(guān)鍵詞：誘致性 強(qiáng)制性 制度變遷 路徑依賴(lài)（閉鎖） 行為扭曲

國(guó)有商業(yè)銀行制度變遷路徑鎖定的理論邏輯

制度是一種行為規(guī)則，是由當(dāng)時(shí)在社會(huì)上通行或被社會(huì)所采納的習(xí)慣、道德、戒律、法律、規(guī)定等構(gòu)成的一組約束個(gè)人社會(huì)行為，調(diào)節(jié)人與人之間社會(huì)關(guān)系的規(guī)則（樊綱，1996）。一般來(lái)講，制度是制度供求雙方在成本收益分析之后的選擇。一旦一種制度被選擇了，就能為供求雙方的行為提供確定性的預(yù)期。在制度供需均衡時(shí)，能提高交易效率，節(jié)約交易成本。如果把制度的含義按動(dòng)態(tài)角度來(lái)理解，制度是利益集團(tuán)相互博弈的結(jié)果，利益集團(tuán)的偏好以及其對(duì)制度變化方向的選擇導(dǎo)致了制度變遷。

制度變遷即制度的轉(zhuǎn)換、替代、交易的過(guò)程，是制度非均衡的最終表現(xiàn)，制度變遷的方向則取決于供求雙方的方向選擇。按制度變遷主體不同可以分為誘致性制度變遷和強(qiáng)制性制度變遷。前者是個(gè)人或自愿性組織為響應(yīng)獲利機(jī)會(huì)而自發(fā)倡導(dǎo)、組織和實(shí)現(xiàn)的對(duì)現(xiàn)行制度變更、替代或新制度安排的創(chuàng)造，后者指由國(guó)家強(qiáng)制力或政府命令推動(dòng)和實(shí)現(xiàn)的制度變遷。

制度在變遷中具有路徑依賴(lài)的特征，所謂路徑依賴(lài)指人們過(guò)去的行為對(duì)現(xiàn)在有影響，制度變遷的路徑依賴(lài)指一旦一個(gè)國(guó)家、組織、個(gè)人選擇了某種制度，無(wú)論制度的好壞，都很可能沿著制度軌跡走下去。產(chǎn)生對(duì)該制度的路徑依賴(lài)。諾斯將制度變遷的路徑依賴(lài)分為兩個(gè)極端的情況：路徑依賴(lài)I和路徑依賴(lài)II，后者也即路徑鎖定。前者表現(xiàn)為由于行為主體自我強(qiáng)化機(jī)制，制度越來(lái)越有效，后者則表現(xiàn)為主體行為扭曲，制度陷入路徑鎖定。

不同國(guó)家，特別是不同經(jīng)濟(jì)體制下的制度變遷模式是有區(qū)別的，主要的區(qū)別在于動(dòng)力機(jī)制不同。西方市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)比較發(fā)達(dá)的國(guó)家由于市場(chǎng)力量比較強(qiáng)大，因此制度變遷通常是自下而上，由需求方（誘致方）的誘致性力量向上推進(jìn)，直到所有的外部利潤(rùn)內(nèi)部化，供給方（政府）就通過(guò)法律法規(guī)等形式把規(guī)則固定下來(lái)，使市場(chǎng)中的各利益方的利益得到實(shí)現(xiàn)，當(dāng)然如果誘致的力量過(guò)分強(qiáng)大，政府同樣具有強(qiáng)大的反作用力與誘致性力量對(duì)抗，盡量縮小誘致方行為的外部性。然而，我國(guó)社會(huì)的演進(jìn)和制度變遷典型是國(guó)家主導(dǎo)的制度變遷。

在我國(guó)，一個(gè)制度的創(chuàng)新的成功首先要先滿(mǎn)足政府效用函數(shù)，其他市場(chǎng)利益主體則處于被動(dòng)地位。我們可以用活塞理論來(lái)描述我國(guó)制度變遷的動(dòng)態(tài)過(guò)程：政府處于主導(dǎo)地位，為了實(shí)現(xiàn)政府效用最大化，通過(guò)強(qiáng)制力使“活塞棒”不斷向一方移動(dòng)，同時(shí)誘致方在政府的壓力下，不斷地做出反應(yīng)以適應(yīng)新條件下的制度，并從中獲利。然而政府不可能無(wú)限地向另一方推壓的，由于政府主導(dǎo)力量強(qiáng)大，在制度變遷過(guò)程中制度過(guò)分供給將是一個(gè)常態(tài)，相對(duì)應(yīng)，由于市場(chǎng)性的誘致力量較小，制度創(chuàng)新必然受到壓制。就具體某一個(gè)制度安排來(lái)看，過(guò)分的制度供給必然表現(xiàn)為誘致方的制度創(chuàng)新力量不足，以至誘致方行為扭曲，最終造成制度變遷的路徑鎖定。因此，在國(guó)有銀行制度變遷過(guò)程中要盡量避免因?yàn)檎畯?qiáng)制力過(guò)大導(dǎo)致誘致方的行為發(fā)生扭曲，而使制度變遷的路徑鎖定。

我國(guó)政府的強(qiáng)制力以及上強(qiáng)中無(wú)下弱的二重結(jié)構(gòu)特征，決定了30年的經(jīng)濟(jì)改革模式是漸進(jìn)式改革。作為經(jīng)濟(jì)體制的一部分，中國(guó)銀行制度的選擇也要定位在這基礎(chǔ)上并為國(guó)有經(jīng)濟(jì)服務(wù)。因此，我國(guó)的銀行制度也就有了初始選擇。國(guó)有銀行制度選擇完全是由政府主導(dǎo)的強(qiáng)制性變遷。政府因此聚集了金融資源，滿(mǎn)足了過(guò)渡時(shí)期政府的效用函數(shù)。當(dāng)然，在積極作用背面必然有消極的一面，即國(guó)有銀行制度的初始選擇所產(chǎn)生的路徑依賴(lài)的另一極端：路徑閉鎖。因此，在隨后銀行制度變遷中，政府對(duì)國(guó)有商業(yè)銀行制度做了適當(dāng)?shù)闹贫雀倪M(jìn)，并逐漸引進(jìn)新的金融產(chǎn)權(quán)形式（股份制銀行和地方商業(yè)銀行），為中小企業(yè)及民營(yíng)企業(yè)提供金融支持。

統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，非金融機(jī)構(gòu)和國(guó)有金融機(jī)構(gòu)控制的金融資源結(jié)構(gòu)比約為2:8，也就是說(shuō)，占80%的國(guó)有金融資產(chǎn)主要為30%-40%的國(guó)有經(jīng)濟(jì)服務(wù)，而僅占20%的非國(guó)有金融資產(chǎn)為60%-70%的非國(guó)有經(jīng)濟(jì)服務(wù)。這一方面表明了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的潛力，更顯示了現(xiàn)有國(guó)有銀行體制的效率低下問(wèn)題，利益相關(guān)主體在國(guó)有銀行制度下發(fā)生行為扭曲。如果說(shuō)國(guó)有商業(yè)銀行制度在前階段處于制度均衡時(shí)鼓勵(lì)促進(jìn)了國(guó)有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，發(fā)揮了金融功能的作用，那么在制度逐漸失衡后，則創(chuàng)造了新的獲取分配性利益的機(jī)會(huì)，降低了金融效率。之所以如此，這是因?yàn)閲?guó)有銀行制度變遷中存在路徑依賴(lài)問(wèn)題。

國(guó)有商業(yè)銀行制度變遷路徑鎖定的表現(xiàn)

我國(guó)國(guó)有銀行制度的選擇完全是政府主導(dǎo)下的強(qiáng)制性制度變遷，是計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制這條路徑的必然選擇。政府這種活塞式的推進(jìn)，造成誘致方行為發(fā)生扭曲，一旦該制度繼續(xù)運(yùn)行下去，這些行為的自我強(qiáng)化機(jī)制必然造成惡性循環(huán)，形成路徑閉鎖（LOCK IN）。

目前我國(guó)國(guó)有商業(yè)銀行制度中的利益主體主要有：國(guó)家，即制度變遷的主導(dǎo)力量，在國(guó)有銀行制度變遷中，變遷的動(dòng)力必然也主要是由國(guó)家發(fā)起，其最大的利益是保證經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)的前提下，實(shí)現(xiàn)國(guó)家效用函數(shù)最大化包括租金利益和效率兩部分（張杰，1998）；地方，地方政府的最大利益就是為當(dāng)?shù)仄髽I(yè)獲取最大的資金融通，為地方政府代理人的政績(jī)添磚加瓦；國(guó)有企業(yè)，目的是盡可能獲得銀行貸款，多控制金融資源為己謀利；銀行管理者，主要指行長(zhǎng)或經(jīng)理，謀取自身效用最大化，包括政治仕途和經(jīng)濟(jì)利益；股東，作為國(guó)家的代理委托人，與大部分國(guó)有企業(yè)相似則處于虛置狀態(tài)，含混不清。制度在變遷中具有路徑依賴(lài)的特征是不言而喻的，一旦制度形成，形成的這些利益主體就逐漸強(qiáng)化各自的利益取向。反映在國(guó)有商業(yè)銀行制度上，這種利益主體行為自我強(qiáng)化將導(dǎo)致國(guó)有銀行路徑鎖定，標(biāo)志著對(duì)國(guó)有銀行制度的否定。這種鎖定狀態(tài)主要表現(xiàn)：

（一）國(guó)家

國(guó)有銀行制度的初始選擇是政府主導(dǎo)的制度安排，它既是制度的供給方，同時(shí)也要把握制度需求方的誘致力量及其反應(yīng)，否則一味地主導(dǎo)只會(huì)讓制度供給無(wú)效。一旦政府把利益定格在穩(wěn)定偏好和租金利益上，就漸進(jìn)改革的思路看，主要是保證國(guó)有企業(yè)的資金需求，國(guó)有商業(yè)銀行的效益必然無(wú)法兼顧。自改革開(kāi)放以來(lái)，政府對(duì)國(guó)有銀行制度雖然有過(guò)兩階段的修整，即國(guó)有專(zhuān)業(yè)銀行企業(yè)化和國(guó)有銀行商業(yè)化，但這兩個(gè)階段的制度改進(jìn)沒(méi)有帶來(lái)效率的完全釋放，不良貸款的數(shù)據(jù)依舊居高不下，產(chǎn)權(quán)仍然為國(guó)家獨(dú)有，銀行依然是國(guó)有的銀行。當(dāng)然，一旦這種修補(bǔ)性的改革無(wú)法取得成效的話(huà)，國(guó)家（政府）自會(huì)自我否定，尋求新的制度創(chuàng)新，這取決于政府效用的穩(wěn)定偏好與提高金融效率的自我博弈。

（二）地方政府

其利益的獨(dú)立性決定地方政府對(duì)國(guó)有銀行干預(yù)的必然性，雖然國(guó)有商業(yè)銀行區(qū)劃改革會(huì)適當(dāng)抑制地方政府的干預(yù)，但事實(shí)上，地方政府仍擁有相當(dāng)?shù)慕鹑诳刂茩?quán)，干預(yù)主要表現(xiàn)在：地方政府為突顯屆內(nèi)政績(jī)，追求不切實(shí)際的增長(zhǎng)速度，盲目上項(xiàng)目，重復(fù)建設(shè)，迫使銀行貸款給予支持；地方政府對(duì)轄區(qū)內(nèi)企業(yè)的不正當(dāng)保護(hù)。如對(duì)一些嚴(yán)重資不抵債的企業(yè)仍要求銀行貸款予以支持；有些地方政府鼓勵(lì)和支持負(fù)債沉重的企業(yè)假借改制之名，逃廢和懸空債務(wù)，造成大量的銀行不良資產(chǎn)，金融風(fēng)險(xiǎn)不斷攀升。因此，地方政府對(duì)任何改變現(xiàn)行國(guó)有商業(yè)銀行的改革都是不樂(lè)意的?？梢?jiàn)，地方自利行為同樣使國(guó)有銀行制度變遷進(jìn)入鎖定狀態(tài)。

（三）國(guó)有企業(yè)

國(guó)有企業(yè)與國(guó)有商業(yè)銀行同屬于國(guó)家，兩者之間實(shí)際上是兄弟關(guān)系，在這種關(guān)系下存在預(yù)算軟約束問(wèn)題。因?yàn)閲?guó)有企業(yè)與國(guó)有商業(yè)銀行之間的產(chǎn)權(quán)同屬于國(guó)家，因此企業(yè)借款后可以拖、欠、賴(lài)而不怕承擔(dān)法律風(fēng)險(xiǎn)，而國(guó)有商業(yè)銀行在國(guó)家介入時(shí)必然言聽(tīng)計(jì)從，所以，銀企的這種關(guān)系因?yàn)槿狈灰字黧w獨(dú)自利益的約束機(jī)制而必然扭曲，這是國(guó)有銀行制度發(fā)生路徑閉鎖的一個(gè)主要外部根源。

（四）管理者

首先，管理者是國(guó)有商業(yè)銀行的代理人，銀行的國(guó)有性質(zhì)決定行長(zhǎng)的任命仍是行政命令，所以銀行的管理者又可稱(chēng)作政治銀行家，目標(biāo)具有雙重性，既可能在經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)獲得收益，又可以在政治市場(chǎng)上發(fā)展。這種中國(guó)特色的雙重激勵(lì)機(jī)制（貨幣化和行政級(jí)別激勵(lì)）使管理者目標(biāo)具有很強(qiáng)的機(jī)會(huì)主義傾向，再加上中國(guó)特色的政治市場(chǎng)與經(jīng)濟(jì)市場(chǎng)的流動(dòng)性，管理者的處罰環(huán)節(jié)往往不能起到可置信的威脅效果。其次，以“放權(quán)讓利”國(guó)有銀行制度改進(jìn)，使得國(guó)有銀行的經(jīng)理層從政府（或上級(jí)行）那里獲得了越來(lái)越多的產(chǎn)權(quán)份額，同時(shí)，轉(zhuǎn)軌時(shí)期特有的“真空期” ，因?yàn)槿狈τ辛Φ谋O(jiān)督，進(jìn)一步使國(guó)有銀行內(nèi)部出現(xiàn)了構(gòu)筑起不可逆轉(zhuǎn)的管轄權(quán)威，產(chǎn)生了內(nèi)部人控制現(xiàn)象。這些問(wèn)題使國(guó)有銀行制度陷入路徑鎖定的內(nèi)部根源。

（五）股東

在國(guó)有商業(yè)銀行現(xiàn)有的產(chǎn)權(quán)制度框架下，國(guó)家作為銀行的唯一股東，執(zhí)掌國(guó)有商業(yè)銀行絕對(duì)控制權(quán)，在缺乏不同所有者之間競(jìng)爭(zhēng)和相互施加壓力的情況下，會(huì)出現(xiàn)以下幾個(gè)問(wèn)題：難以保證決策的科學(xué)性；政府干預(yù)容易造成社會(huì)目標(biāo)抑制銀行自身經(jīng)濟(jì)目標(biāo)的事實(shí)；國(guó)有商業(yè)銀行產(chǎn)權(quán)虛置，作為委托人代表會(huì)滋生對(duì)代理人的控制監(jiān)督惰性。現(xiàn)實(shí)中對(duì)國(guó)有金融資產(chǎn)流失問(wèn)題“人人不負(fù)責(zé)”這一現(xiàn)象就可說(shuō)明這一點(diǎn)?？梢?jiàn)，股東問(wèn)題是關(guān)系到國(guó)有商業(yè)制度改革能否順利進(jìn)行的一個(gè)瓶頸。

進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)有商業(yè)銀行制度改革

我國(guó)制度變遷的典型特征是國(guó)家主導(dǎo)的強(qiáng)制性制度變遷，是一種“活塞式”的推進(jìn)，一旦推進(jìn)到一定程度后誘致方的行為發(fā)生扭曲，所以在國(guó)有商業(yè)銀行制度變遷過(guò)程中如果發(fā)現(xiàn)措施不當(dāng)和路徑偏離，應(yīng)及時(shí)糾正，把它拉回正確的軌道，以免國(guó)有銀行制度變遷進(jìn)入鎖定狀態(tài)。種種跡象表明，我國(guó)現(xiàn)有的國(guó)有銀行制度已經(jīng)發(fā)生了路徑鎖定，要糾正變遷路徑的偏離主要是要糾正國(guó)有銀行制度下的經(jīng)濟(jì)主體的行為扭曲，盡量使經(jīng)濟(jì)行為主體能自發(fā)地糾偏路徑閉鎖，緩解政府主導(dǎo)下強(qiáng)制性壓力。

諾斯指出一旦制度變遷發(fā)生路徑鎖定，必須引進(jìn)外界力量，通過(guò)外部效應(yīng)進(jìn)一步推進(jìn)制度變遷，其中主導(dǎo)力量仍是政府。政府作為一貫制度變遷主導(dǎo)者，應(yīng)該時(shí)刻觀察誘致方的行為扭曲，靈活調(diào)節(jié)，積極地推進(jìn)國(guó)有銀行股份制改革。將制度盡量主導(dǎo)在均衡水平上。另外，WTO作為一個(gè)全新力量的引進(jìn)對(duì)改變我國(guó)銀行體制變遷的閉鎖狀態(tài)也將起積極的作用。新舊兩股力量的綜合促成國(guó)有銀行核心改革的必然—產(chǎn)權(quán)改革，建立國(guó)有股份制銀行。產(chǎn)權(quán)明晰是建立現(xiàn)代商業(yè)銀行制度的基礎(chǔ)環(huán)節(jié)，是扭轉(zhuǎn)相關(guān)利益主體行為扭曲狀態(tài)的必然選擇，不進(jìn)行產(chǎn)權(quán)制度改革，其他任何關(guān)于制度的修整難以使商業(yè)銀行符合現(xiàn)代企業(yè)制度的特征。

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