ＳＣＭ協(xié)定中補(bǔ)貼專(zhuān)向性問(wèn)題研究

王志偉　朱建國(guó)　王紅艷　張　浩

◆ 中圖分類(lèi)號(hào)：F740文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

內(nèi)容摘要：根據(jù)SCM協(xié)定，一國(guó)的某項(xiàng)補(bǔ)貼是否具有專(zhuān)向性，是其他國(guó)家能否向該國(guó)征收反補(bǔ)貼稅以及采取其他對(duì)應(yīng)措施的前提條件。本文對(duì)補(bǔ)貼專(zhuān)向性的含義、來(lái)源、類(lèi)別進(jìn)行了分析，并對(duì)如何確定補(bǔ)貼專(zhuān)向性及其實(shí)際應(yīng)用進(jìn)行了初步探討。

關(guān)鍵詞：補(bǔ)貼 專(zhuān)向性 判定

國(guó)際貿(mào)易中的補(bǔ)貼問(wèn)題由來(lái)已久，早在1776年，英國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)?斯密在其代表作 《國(guó)富論》第四篇第五章中詳細(xì)論述了當(dāng)時(shí)各國(guó)允許對(duì)出口實(shí)行官方獎(jiǎng)勵(lì)的習(xí)慣做法：“在不列顛，常常有人請(qǐng)求對(duì)某種產(chǎn)業(yè)的產(chǎn)品發(fā)給出口獎(jiǎng)金，政府有時(shí)也給予這種出口獎(jiǎng)金”。盡管從18世紀(jì)開(kāi)始，已經(jīng)有許多國(guó)家對(duì)本國(guó)商品的出口進(jìn)行各種形式的補(bǔ)貼，但補(bǔ)貼問(wèn)題引起各國(guó)政府及經(jīng)濟(jì)學(xué)家的重視，并通過(guò)國(guó)際協(xié)定對(duì)其進(jìn)行規(guī)范，卻是GATT成立以后的事情。1994年，GATT烏拉圭回合經(jīng)過(guò)數(shù)年談判，達(dá)成了關(guān)于補(bǔ)貼問(wèn)題的《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》（Agreement on Subsidies and Countervailing Measures），簡(jiǎn)稱(chēng)SCM協(xié)定。該協(xié)定對(duì)補(bǔ)貼的定義及判定標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了具有可操作性的詳細(xì)規(guī)定。

SCM協(xié)定中補(bǔ)貼的構(gòu)成

補(bǔ)貼必須是一種政府行為。這里的“政府行為”在概念上是廣義的，不僅包括一個(gè)國(guó)家的中央政府，也包括地方政府，還包括受政府委托和干預(yù)的私人機(jī)構(gòu)的的補(bǔ)貼行為。

補(bǔ)貼必須是一種財(cái)政行為。政府的干預(yù)行為可能會(huì)對(duì)生產(chǎn)和產(chǎn)品的進(jìn)出口條件產(chǎn)生影響，而被SCM協(xié)定界定的補(bǔ)貼必須是政府的財(cái)政性干預(yù)行為，既定義所規(guī)定的具體財(cái)政性行為。

政府的財(cái)政性干預(yù)行為必須授予了被補(bǔ)貼方“一項(xiàng)利益”才應(yīng)視為存在著補(bǔ)貼。

補(bǔ)貼必須具有“專(zhuān)向性”。補(bǔ)貼專(zhuān)向性是指成員方政府將補(bǔ)貼只授予其“管轄范圍內(nèi)的企業(yè)或產(chǎn)業(yè)、或一組企業(yè)或產(chǎn)業(yè)”，使這些企業(yè)或產(chǎn)業(yè)相對(duì)其他企業(yè)或產(chǎn)業(yè)來(lái)說(shuō)獲得不對(duì)等的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)，這種優(yōu)勢(shì)可能是直接的成本優(yōu)勢(shì)，也可能是可以轉(zhuǎn)化為成本優(yōu)勢(shì)的某種法規(guī)或政府的經(jīng)濟(jì)政策。

專(zhuān)向性標(biāo)準(zhǔn)的來(lái)源

專(zhuān)向性標(biāo)準(zhǔn)是針對(duì)在規(guī)范補(bǔ)貼時(shí)所產(chǎn)生的一個(gè)重要問(wèn)題而提出的，即如果對(duì)滿(mǎn)足了“政府行為”、“財(cái)政資助”和“利益”要求的補(bǔ)貼都允許征收反補(bǔ)貼稅或采取其它反補(bǔ)貼措施，則政府的許多行為都成了可申訴的補(bǔ)貼。典型例子是政府投資興建的公路鐵路網(wǎng)絡(luò)，這些公路鐵路使得幾乎每一行業(yè)生產(chǎn)任何產(chǎn)品的成本都更低了。如果采用寬泛的補(bǔ)貼定義來(lái)看，這就會(huì)被視為一種補(bǔ)貼。然而如果允許政府針對(duì)每一種這樣的補(bǔ)貼都采取反補(bǔ)貼措施，GATT的好處就會(huì)喪失?！昂苊黠@，把最寬泛的補(bǔ)貼定義適用于國(guó)內(nèi)補(bǔ)貼將是一個(gè)錯(cuò)誤。政府可能采取的許多合法措施可能會(huì)被認(rèn)定為補(bǔ)貼，GATT明確承認(rèn)了這一事實(shí)”。因此，補(bǔ)貼具有專(zhuān)向性是《補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼措施協(xié)定》中提出的一個(gè)概念， 是判斷補(bǔ)貼是否合理的主要標(biāo)準(zhǔn)。

根據(jù)協(xié)議關(guān)于專(zhuān)向性的規(guī)定，假設(shè)一項(xiàng)措施是SCM協(xié)定意義上的補(bǔ)貼，即滿(mǎn)足上述“財(cái)政資助”和“利益”的條件，然而除非它是專(zhuān)門(mén)給一個(gè)企業(yè)或行業(yè)的，否則將不受SCM協(xié)定的約束。在這方面的基本原則是：在某一經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域范圍內(nèi)對(duì)資源分配造成扭曲的補(bǔ)貼才受規(guī)制。如果一項(xiàng)補(bǔ)貼是在某一經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域范圍內(nèi)普遍可獲得的，則可認(rèn)為它不會(huì)對(duì)資源分配造成扭曲。因此，只有具有專(zhuān)向性的補(bǔ)貼才受約束。

專(zhuān)向性標(biāo)準(zhǔn)作為界定補(bǔ)貼的基本特征被提出是在烏拉圭回合之后，而以前只有美國(guó)使用專(zhuān)向性要求。WTO基本上延用了美國(guó)1979年《貿(mào)易協(xié)定法》的規(guī)定，它為美國(guó)的反補(bǔ)貼法增加了專(zhuān)向性標(biāo)準(zhǔn)，這將“可抵消的（countervailable）國(guó)內(nèi)補(bǔ)貼”的類(lèi)型限定于特定目標(biāo)而非一般可得的補(bǔ)貼。而這一立法規(guī)定源于美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)在處理補(bǔ)貼申訴時(shí)的實(shí)踐。美國(guó)國(guó)際貿(mào)易委員會(huì)使用專(zhuān)向性標(biāo)準(zhǔn)來(lái)處理有關(guān)補(bǔ)貼的訴訟，盡管這一標(biāo)準(zhǔn)在實(shí)施時(shí)的可操作性和準(zhǔn)確性方面仍存在爭(zhēng)議，但它將一般補(bǔ)貼與具有“專(zhuān)向性”的補(bǔ)貼區(qū)分開(kāi)來(lái)，對(duì)補(bǔ)貼進(jìn)行過(guò)濾篩選，使協(xié)議在其操作層面具有技術(shù)上的可行性，提高了處理補(bǔ)貼相關(guān)訴訟的效率。根據(jù)該標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行的調(diào)查是：一項(xiàng)利益是授予了經(jīng)濟(jì)中的特定部門(mén)還是一般提供給任何類(lèi)似情況下的潛在受益者。如果利益是專(zhuān)門(mén)給予特定部門(mén)的，則認(rèn)為它是一項(xiàng)合法的不可征收反補(bǔ)貼稅的政府計(jì)劃，即使它產(chǎn)生了鼓勵(lì)出口的附帶效果。

專(zhuān)向性的類(lèi)別和判定

SCM協(xié)定第二條進(jìn)一步規(guī)定了“專(zhuān)向性（specificity）”的含義，“客觀(guān)上規(guī)定了四類(lèi)專(zhuān)向性補(bǔ)貼”，即企業(yè)專(zhuān)向性補(bǔ)貼（enterprise-specificity）：一國(guó)政府挑選一個(gè)或幾個(gè)特定企業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼；產(chǎn)業(yè)專(zhuān)向性補(bǔ)貼(industry-specificity)：一國(guó)政府針對(duì)某一個(gè)或幾個(gè)特定部門(mén)或產(chǎn)業(yè)進(jìn)行補(bǔ)貼；地區(qū)專(zhuān)向性補(bǔ)貼（regional specificity）：一國(guó)政府對(duì)其領(lǐng)土內(nèi)特定地區(qū)的生產(chǎn)進(jìn)行補(bǔ)貼；被禁止的補(bǔ)貼（prohibited subsidies）：與出口實(shí)績(jī)或使用國(guó)產(chǎn)投入物相聯(lián)系的補(bǔ)貼，即出口補(bǔ)貼和進(jìn)口替代補(bǔ)貼。根據(jù)該專(zhuān)向性是否通過(guò)立法作出明確規(guī)定，“專(zhuān)向性又可以從法律上或事實(shí)上兩方面來(lái)確定”。

（一）法律上的專(zhuān)向性

如果補(bǔ)貼授予當(dāng)局或該當(dāng)局據(jù)以執(zhí)行的立法將補(bǔ)貼獲取權(quán)明確限于特定企業(yè)，這種補(bǔ)貼即具有法律上的專(zhuān)向性。例如，加拿大的《1973年農(nóng)場(chǎng)收入保險(xiǎn)法》規(guī)定：不列顛哥倫比亞農(nóng)場(chǎng)收入保險(xiǎn)項(xiàng)目?jī)H提供給生產(chǎn)特定商品的農(nóng)場(chǎng)主。這個(gè)對(duì)補(bǔ)貼接受者的資格進(jìn)行限制的法律條款就表明所涉補(bǔ)貼具有法律專(zhuān)向性。根據(jù)SCM協(xié)議及各成員方的反補(bǔ)貼法，確定法律上的專(zhuān)向性應(yīng)嚴(yán)格按下列準(zhǔn)則操作：

如果提供補(bǔ)貼的主管機(jī)關(guān)或主管機(jī)關(guān)賴(lài)以操作的法律規(guī)則規(guī)定只有某一些企業(yè)才能獲得補(bǔ)貼，那么此種補(bǔ)貼就具有專(zhuān)向性，如某國(guó)為其出口企業(yè)提供的出口補(bǔ)貼。

如果規(guī)范獲得補(bǔ)貼的資格以及補(bǔ)貼數(shù)額的標(biāo)準(zhǔn)和條件具有客觀(guān)性，是自動(dòng)授予的（一旦滿(mǎn)足了授予條件），并且“標(biāo)準(zhǔn)和條件在法律規(guī)章或其它官方文件中有明確規(guī)定”，則認(rèn)為不存在專(zhuān)向性。

（二）事實(shí)上的專(zhuān)向性

事實(shí)上的專(zhuān)向性指盡管一項(xiàng)補(bǔ)貼表面上看起來(lái)不具有專(zhuān)向性，是一般可獲得的，但還可以通過(guò)其他因素確定其具有事實(shí)上的專(zhuān)向性。這些因素包括：是否由數(shù)量有限的特定企業(yè)使用補(bǔ)貼計(jì)劃；是否主要由特定企業(yè)支配使用補(bǔ)貼；是否向特定企業(yè)提供了按比例來(lái)說(shuō)過(guò)分大的補(bǔ)貼；以及補(bǔ)貼授予當(dāng)局決定授予某項(xiàng)補(bǔ)貼而使用自由裁量權(quán)的方式。

專(zhuān)向性標(biāo)準(zhǔn)的實(shí)際應(yīng)用

進(jìn)入21世紀(jì)后，我國(guó)出口貿(mào)易迅速發(fā)展，搶占了一些國(guó)家同類(lèi)產(chǎn)品的出口市場(chǎng)，由此，這些國(guó)家采取多種措施抑制我國(guó)對(duì)外貿(mào)易的發(fā)展。當(dāng)反傾銷(xiāo)、技術(shù)性貿(mào)易壁壘、匯率壓力、知識(shí)產(chǎn)權(quán)等工具都不能遏止我國(guó)出口的高速增長(zhǎng)之后，這些國(guó)家開(kāi)始以反補(bǔ)貼工具抑制我國(guó)出口。而“確定某進(jìn)口產(chǎn)品所受補(bǔ)貼是否具有專(zhuān)向性，是一國(guó)政府能否采取WTO補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)議規(guī)定的征收反補(bǔ)貼稅或其他措施的前提條件”。因此，我國(guó)必須研究、掌握補(bǔ)貼與反補(bǔ)貼協(xié)議中有關(guān)補(bǔ)貼專(zhuān)向性問(wèn)題的規(guī)定。

（一）法律上專(zhuān)向性的判定

根據(jù)SCM協(xié)定，如果某國(guó)的法律明確地規(guī)定，只有特定的產(chǎn)業(yè)或者某些特定的企業(yè)才能享有該項(xiàng)補(bǔ)貼，那么對(duì)該項(xiàng)補(bǔ)貼不需要進(jìn)一步的調(diào)查，即可認(rèn)為其具有法律上專(zhuān)向性，是應(yīng)受抵消的補(bǔ)貼。1986年，加拿大認(rèn)為其原木出口美國(guó)及其他市場(chǎng)，使不列顛哥倫比亞省木制品業(yè)就業(yè)崗位喪失，因此對(duì)加拿大英屬哥倫比亞省原木出口征收出口稅。美國(guó)商務(wù)部認(rèn)為，這種出口限制使國(guó)際市場(chǎng)上原木價(jià)格上漲，從而減少了國(guó)際市場(chǎng)對(duì)原木的需求，但在該省內(nèi)卻能以較低價(jià)格購(gòu)買(mǎi)到原木，這種較低的原木價(jià)格使該省內(nèi)的原木加工廠(chǎng)獲得了利益。因此美國(guó)商務(wù)部認(rèn)定，這種原木出口限制只能使該省內(nèi)使原木加工商獲得利益，不需要其他調(diào)查就可認(rèn)定該出口限制具有法律上的專(zhuān)向性。

（二）事實(shí)上專(zhuān)向性的判定

相比法律上具有專(zhuān)向性，事實(shí)上具有專(zhuān)向性的認(rèn)定要復(fù)雜和困難的多。SCM協(xié)定僅僅就這種情況做出了原則性規(guī)定。專(zhuān)向性標(biāo)準(zhǔn)來(lái)源于美國(guó)的反補(bǔ)貼立法與實(shí)踐，反補(bǔ)貼主管部門(mén)美國(guó)商務(wù)部、聯(lián)邦巡回法院曾就眾多案件中事實(shí)上具有專(zhuān)向性問(wèn)題，做出過(guò)闡釋。事實(shí)上的專(zhuān)向性認(rèn)定通常包括下述調(diào)查和分析：

確定使用某項(xiàng)補(bǔ)貼的產(chǎn)業(yè)的數(shù)量。如果發(fā)現(xiàn)事實(shí)上該項(xiàng)補(bǔ)貼的利益只提供給了特定的產(chǎn)業(yè)或特定的企業(yè)，則認(rèn)定該項(xiàng)補(bǔ)貼具有事實(shí)上的專(zhuān)向性，并將不再考慮其他因素。在墨西哥的碳黑補(bǔ)貼案中，美國(guó)商務(wù)部最初認(rèn)為墨西哥政府向有關(guān)產(chǎn)業(yè)提供天然氣和碳黑添加料，不具有專(zhuān)向性。因?yàn)檫@種資源名義上可提供給任何企業(yè)和產(chǎn)業(yè)。但實(shí)際上在墨西哥只有兩家生產(chǎn)廠(chǎng)使用碳黑作為生產(chǎn)原料，該項(xiàng)補(bǔ)貼的受益只有這兩家企業(yè)，美國(guó)國(guó)際貿(mào)易法院由此否定了商務(wù)部的裁決。美商務(wù)部最終認(rèn)定該補(bǔ)貼事實(shí)上具有專(zhuān)向性。

如果受益者的范圍很廣泛，商務(wù)部將考察是否有一個(gè)主要的受益者。如果補(bǔ)貼項(xiàng)目的絕大部分使用者來(lái)自某個(gè)特定的產(chǎn)業(yè)或者某個(gè)特定產(chǎn)業(yè)的企業(yè)占用了該項(xiàng)補(bǔ)貼的不成比例的份額，則該項(xiàng)補(bǔ)貼被認(rèn)定事實(shí)上具有專(zhuān)向性。

主要受益者的分析是比較簡(jiǎn)單的，因?yàn)檫@種分析完全建立在某個(gè)產(chǎn)業(yè)或企業(yè)所享受的某項(xiàng)補(bǔ)貼的數(shù)量占全部補(bǔ)貼的份額上。某一個(gè)產(chǎn)業(yè)所使用補(bǔ)貼的數(shù)額占整個(gè)補(bǔ)貼金額的份額越大，越容易被認(rèn)為是主要受益者。在泰國(guó)紡織品和服裝補(bǔ)貼案中，占用一個(gè)補(bǔ)貼項(xiàng)目的45%就被認(rèn)定為主要受益者，從而被認(rèn)定為是具有事實(shí)專(zhuān)向性的補(bǔ)貼。

如果在某些情況下，并不存在一個(gè)主要的受益者，每個(gè)產(chǎn)業(yè)或企業(yè)享受的補(bǔ)貼的數(shù)額所占整個(gè)補(bǔ)貼金額的比例并沒(méi)有明顯的差異，但其中某個(gè)產(chǎn)業(yè)或企業(yè)因此所獲得的補(bǔ)貼金額按照一定的標(biāo)準(zhǔn)衡量是不成比例的，也可被認(rèn)定為具有事實(shí)上的專(zhuān)向性。例如，在1984年韓國(guó)冷卷碳鋼板補(bǔ)貼案中，美國(guó)商務(wù)部使用了該項(xiàng)產(chǎn)業(yè)所獲得的貸款份額與該項(xiàng)產(chǎn)業(yè)的總產(chǎn)值在整個(gè)國(guó)民生產(chǎn)總值所占比例的比率來(lái)確定鋼鐵產(chǎn)業(yè)是否收到中長(zhǎng)期貸款總額中不成比例的部分。因?yàn)殇撹F產(chǎn)業(yè)只收到了貸款總額中的5%到8%，但其總產(chǎn)量占國(guó)民生產(chǎn)總值的6%-13%，因此商務(wù)部裁定，鋼鐵企業(yè)并沒(méi)有收到不成比例的貸款份額，因此該貸款計(jì)劃不具備專(zhuān)向性。

即便是法律或條例對(duì)某項(xiàng)補(bǔ)貼適用的范圍并未加以任何限制性的規(guī)定，但政府在執(zhí)行的過(guò)程中具有自由裁量權(quán)，使得實(shí)際上能夠享受該項(xiàng)補(bǔ)貼的企業(yè)或產(chǎn)業(yè)是有限的，則該項(xiàng)補(bǔ)貼也可被認(rèn)定為具有事實(shí)上的專(zhuān)向性。

如果一項(xiàng)補(bǔ)貼計(jì)劃并沒(méi)有明確規(guī)定執(zhí)行機(jī)關(guān)在審批申請(qǐng)獲得補(bǔ)貼時(shí)所應(yīng)遵循和執(zhí)行的原則，美國(guó)商務(wù)部將審查執(zhí)行機(jī)關(guān)在審批過(guò)程中行使自由裁量權(quán)的方式是否實(shí)際上鼓勵(lì)特定的行業(yè)或企業(yè)來(lái)申請(qǐng)補(bǔ)貼。通常一項(xiàng)政府補(bǔ)貼有目標(biāo)地支持某個(gè)產(chǎn)業(yè)或企業(yè)，實(shí)際的補(bǔ)貼的使用會(huì)導(dǎo)致某個(gè)產(chǎn)業(yè)或某些企業(yè)成為主要的補(bǔ)貼使用者。如在1986年加拿大軟木產(chǎn)品補(bǔ)貼案中，美國(guó)商務(wù)部發(fā)現(xiàn)，加拿大的有關(guān)省政府并未授予申請(qǐng)人林木砍伐權(quán)，而是以申請(qǐng)人是否建設(shè)鋸材廠(chǎng)作為許可條件之一，因此該自由裁量權(quán)的行使使林木砍伐權(quán)的分配有利于木材加工廠(chǎng)商，因而具有專(zhuān)向性。

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