美日兩國(guó)防范外資對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全影響的經(jīng)驗(yàn)及對(duì)我國(guó)的啟示

倪淑慧

摘要：隨著全球經(jīng)濟(jì)一體化步伐的加快，引進(jìn)外資與國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全之間的關(guān)系越來(lái)越密切。引進(jìn)外資對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的影響表現(xiàn)為雙重效應(yīng)，發(fā)揮雙重作用：一方面，引進(jìn)外資可以促進(jìn)東道國(guó)經(jīng)濟(jì)與世界經(jīng)濟(jì)的融合，有利融合，障和鞏固國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全：另一方面，如果東道國(guó)對(duì)外來(lái)投資不加限制，外來(lái)投資就很容易形成壟斷，從而妨礙東道國(guó)的宏觀經(jīng)濟(jì)管理，影響國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全。本文選擇了兩個(gè)具有代表性的國(guó)家(美國(guó)和日本)作為樣本，從多個(gè)方面對(duì)這些國(guó)家采取的防范外資對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全影響的政策作比較分析，從中得出一些對(duì)我國(guó)有益的借鑒經(jīng)驗(yàn)。

關(guān)鍵詞：外資國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全影響借鑒

世界各國(guó)都十分重視外資對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的影響，但采取的政策和導(dǎo)致的后果卻不盡相同。本文選擇了兩個(gè)具有代表性的國(guó)家作為樣本：對(duì)外資完全開(kāi)放的美國(guó)；以外債為主并抵制外國(guó)直接投資的日本。從多個(gè)方面對(duì)這些國(guó)家采取的防范外資對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全影響的政策作一比較分析。

一、兩國(guó)防范外資對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全影響的國(guó)際經(jīng)驗(yàn)比較

(一)對(duì)外資完全開(kāi)放且以FDI為主要形式的美國(guó)

1993年以后，隨著經(jīng)濟(jì)的復(fù)蘇，外資在美國(guó)呈上升趨勢(shì)，使美國(guó)成為世界吸收外資的第一大國(guó)。FDI對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)安全的負(fù)面影響大致包括兩方面：一是產(chǎn)業(yè)控制。美國(guó)民眾普遍擔(dān)心FDI會(huì)控制部分經(jīng)濟(jì)部門。由于外資子公司的股份額占美國(guó)當(dāng)年GDP的比重在不斷上升，外資在美子公司的股份額控制在逐年增加。還有美國(guó)人認(rèn)為，F(xiàn)DI已在某種程度上改變了就業(yè)格局，美國(guó)人被當(dāng)作簡(jiǎn)單的勞動(dòng)力而損害了其切身利益。在美國(guó)人的概念里，不利于自己福利的事就對(duì)經(jīng)濟(jì)安全有害。此外，還有外資逃稅等問(wèn)題。二是外資多采用“直接智力”，即外資在美設(shè)研發(fā)機(jī)構(gòu)，聘用當(dāng)?shù)氐募夹g(shù)人才。美國(guó)人擔(dān)心外資可能會(huì)操縱或控制其政策，政府宏觀政策的作用會(huì)大打折扣。

美國(guó)政府認(rèn)為，外資對(duì)美國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)所帶來(lái)的好處遠(yuǎn)遠(yuǎn)超出了可能產(chǎn)生的危害，如創(chuàng)造了幾百萬(wàn)個(gè)就業(yè)機(jī)會(huì)，刺激了國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，提高了美國(guó)產(chǎn)品在世界市場(chǎng)中的競(jìng)爭(zhēng)力，給國(guó)內(nèi)公司帶來(lái)了新的管理技術(shù)等。美國(guó)政府對(duì)外資的總原則是鼓勵(lì)外國(guó)投資者來(lái)美國(guó)投資，并給予其國(guó)民待遇。除了出于國(guó)家安全考慮對(duì)某些領(lǐng)域予以限制外，美對(duì)外國(guó)投資者在美國(guó)設(shè)立公司，以各種方式進(jìn)行投資、收購(gòu)由美國(guó)股東掌握的公司等，在政策上都沒(méi)有限制，也沒(méi)有對(duì)其實(shí)行國(guó)有化政策和外匯控制。目前，美國(guó)政府尚未頒布外資必須登記的法規(guī)，也沒(méi)有關(guān)于外資審批的法令。美國(guó)對(duì)外資不提供任何特殊的優(yōu)惠，對(duì)外資企業(yè)征收的稅種、稅率與國(guó)內(nèi)企業(yè)同等待遇。美國(guó)政府一直保持著對(duì)外資開(kāi)放的政策。在美國(guó)政府看來(lái)，這不是給外國(guó)人或其政府施加的恩惠，而是因?yàn)椴粩辔諊?guó)際投資會(huì)給美國(guó)經(jīng)濟(jì)帶來(lái)好處。

(二)以外債為主且對(duì)外資有民族排斥心理的日本

戰(zhàn)后初期，日本急需大量資金重建經(jīng)濟(jì)，政府依據(jù)改善國(guó)際收支、有利于重要產(chǎn)業(yè)和公共事業(yè)及技術(shù)援助三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，在《外資法》中對(duì)外資政策加以規(guī)定。由于擔(dān)心大量外資涌入會(huì)沖垮本國(guó)中小企業(yè)，控制和壟斷國(guó)內(nèi)市場(chǎng)，主導(dǎo)日本經(jīng)濟(jì)技術(shù)，沖擊并不牢固的金融基礎(chǔ)，影響整個(gè)經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定和政策效果，日本政府對(duì)外資采取了嚴(yán)格的限制措施，幾乎沒(méi)有外資企業(yè)能夠獲得投資許可。20世紀(jì)60年代中期，被迫開(kāi)放資本市場(chǎng)后，日本政府在1967—1976將近10年的時(shí)間里，分階段、漸進(jìn)式地推進(jìn)資本自由化，并慎重選擇對(duì)外資開(kāi)放的部門，從多方面規(guī)定了選擇標(biāo)準(zhǔn)，受最先開(kāi)放沖擊較小的部門，其中最重要的標(biāo)準(zhǔn)是該部門是否具有與外資企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)的綜合競(jìng)爭(zhēng)力。嚴(yán)格審批外資項(xiàng)目，規(guī)定合資企業(yè)中日方持股額占50％以上，在合資企業(yè)的組織中規(guī)定董事、董事長(zhǎng)的日方比例，且新建合資企業(yè)的經(jīng)營(yíng)決策。必須得到特定管理售貨員或全體股東同意，從而在資產(chǎn)所有權(quán)、組織和經(jīng)營(yíng)決策中確定了日方的控制地位。在引進(jìn)外資的方式上，以吸收外債為主，既彌補(bǔ)了國(guó)內(nèi)資金不足，緩解了企業(yè)自有資金少、國(guó)際收支逆差、外匯短缺等困難，又防止了外資對(duì)本國(guó)企業(yè)的控制。從1950—1965年，日本引資46.43億美元，其中外國(guó)直接投資僅占5.88％，而外債達(dá)94.12％。1968年開(kāi)始，日本以證券投資方式引進(jìn)外資增長(zhǎng)較快，外國(guó)直接投資仍增長(zhǎng)緩慢。1997年以后，日本的外國(guó)直接投資流入額有所增長(zhǎng)，從原來(lái)的每年流入幾億美元，增加到數(shù)十億美元以上。而日本引進(jìn)外國(guó)直接投資主要是為了外資的商標(biāo)和技術(shù)，極少出于資金不足。

二、兩國(guó)防范外資對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全影響的經(jīng)驗(yàn)對(duì)我國(guó)的啟示

(一)外資對(duì)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的威脅主要在于對(duì)東道國(guó)戰(zhàn)略資源的控制

外資特別是FDI的主體跨國(guó)公司出于本性，主動(dòng)利用和爭(zhēng)取對(duì)東道國(guó)戰(zhàn)略資源(尤其是人才)的控制以?shī)Z取發(fā)展的主動(dòng)權(quán)。由于國(guó)情不同，各國(guó)所擁有的戰(zhàn)略資源及對(duì)它們的態(tài)度大相徑庭。例如：美國(guó)首先把人才和高新技術(shù)視作戰(zhàn)略資源，認(rèn)為不管是吸收利用FDI還是對(duì)外投資，其主要是利用稀缺的資源尤其是人才和科技資源。這對(duì)競(jìng)爭(zhēng)取勝至關(guān)重要。另外，美國(guó)還把企業(yè)管理也當(dāng)作重要的戰(zhàn)略資源。在我國(guó)。技術(shù)和人才還未能成為引資的主體，企業(yè)管理也還沒(méi)有被普遍地當(dāng)作稀缺的戰(zhàn)略資源，也沒(méi)有深入研究為什么外企具有較強(qiáng)的競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)。應(yīng)當(dāng)認(rèn)真分析自己的戰(zhàn)略資源優(yōu)勢(shì)與劣勢(shì)，既要揚(yáng)長(zhǎng)避短，又要盡快培養(yǎng)、利用好我們的戰(zhàn)略資源。特別是在科技和教育上下大力氣。

(二)跨國(guó)公司的控制更多地體現(xiàn)在對(duì)行業(yè)和市場(chǎng)結(jié)構(gòu)的控制上

與在發(fā)達(dá)國(guó)家不同的是，跨國(guó)公司對(duì)發(fā)展中國(guó)家的FDI實(shí)質(zhì)上是強(qiáng)弱合作，最終要把后者納入其內(nèi)部市場(chǎng)并受其控制，為其戰(zhàn)略目標(biāo)服務(wù)。它們?cè)诎l(fā)展中國(guó)家主要采取綠地投資方式。但趨向于建立獨(dú)資企業(yè)。甚至追求全行業(yè)控制。為了自身不受挑戰(zhàn)，對(duì)技術(shù)轉(zhuǎn)移控制很嚴(yán)，盡管不得不轉(zhuǎn)讓一些技術(shù)，但又絕不容許被超過(guò)。本土企業(yè)在這種競(jìng)爭(zhēng)態(tài)勢(shì)下要想成長(zhǎng)起來(lái)，可選之路是加入跨國(guó)公司的內(nèi)部市場(chǎng)。如果企業(yè)參與全球化，在積極引資與反控制之間做某些選擇，應(yīng)當(dāng)是在那些重要的行業(yè)，把興辦合資企業(yè)作為引資的實(shí)體，在此過(guò)程中把技術(shù)和管理經(jīng)驗(yàn)接管過(guò)來(lái)，同時(shí)抑制合資向獨(dú)資發(fā)展的勢(shì)頭。對(duì)那些不需特別的技術(shù)而管理經(jīng)驗(yàn)又容易掌握的行業(yè)，則應(yīng)由中方控股。

(三)吸收和利用FDI是促進(jìn)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的戰(zhàn)略必然選擇

東道國(guó)引進(jìn)FDI的動(dòng)機(jī)是要引進(jìn)參與經(jīng)濟(jì)全球化自身所缺少的、國(guó)內(nèi)市場(chǎng)不能有效供給的要素，希望外企給本土企業(yè)提供一種長(zhǎng)期的示范效應(yīng)，從而改善市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，提高企業(yè)競(jìng)爭(zhēng)力。從長(zhǎng)遠(yuǎn)看，主動(dòng)參與經(jīng)濟(jì)全球化，吸收利用外資利大于弊，不僅要看到威脅和沖突的一面，也要看到機(jī)遇與合作的一面。FDI使國(guó)與國(guó)之間關(guān)系更為密切，利益共同點(diǎn)增多，當(dāng)遇到磨擦或糾紛時(shí)有所顧忌，也使雙方獲得更多的“雙贏”機(jī)會(huì)。然而，F(xiàn)DI的戰(zhàn)略意圖是要實(shí)現(xiàn)母公司的控制，當(dāng)然這種控制主要是在經(jīng)濟(jì)方面。利用與被利用、控制與被控制的矛盾更多地體現(xiàn)在微觀的企業(yè)和市場(chǎng)上。利用FDI的關(guān)鍵在于東道國(guó)如何做到宏觀層面上對(duì)己有利，又能在行業(yè)和企業(yè)層面實(shí)施有實(shí)際內(nèi)容的反控制措施。原則應(yīng)當(dāng)是，控制與反控制應(yīng)限定在行業(yè)及企業(yè)層面。與國(guó)家所擔(dān)負(fù)的保衛(wèi)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的職能不同，企業(yè)是擔(dān)負(fù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全發(fā)展的主體，F(xiàn)DI的利弊最終都要落實(shí)到企業(yè)上，而國(guó)家應(yīng)提供寬松、健全的政策環(huán)境，除去個(gè)別關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域外，都應(yīng)通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)優(yōu)勝劣汰，一些本土企業(yè)被擠垮并不意味著國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全受到威脅。

(四)政策法規(guī)的基本出發(fā)點(diǎn)應(yīng)當(dāng)是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和維護(hù)國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全

一方面由于自身?xiàng)l件所限，我國(guó)為引資而給外資一些“超國(guó)民待遇”，而為保護(hù)國(guó)內(nèi)企業(yè)又對(duì)外資設(shè)置一些障礙。美國(guó)不存在引資的地區(qū)以產(chǎn)業(yè)政策為主導(dǎo)，而我國(guó)卻多年來(lái)以地區(qū)政策為主導(dǎo)，以外資的“身份”而不是其所投向的產(chǎn)業(yè)作為優(yōu)惠依據(jù)，這在一定程度上影響了我國(guó)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整，助長(zhǎng)了地區(qū)間差距的拉大。一些地方和部門只知用各種優(yōu)惠政策引進(jìn)外資而不顧引資的成本與代價(jià)，其實(shí)質(zhì)為了局部利益，而置國(guó)家全局的經(jīng)濟(jì)發(fā)展和整體經(jīng)濟(jì)安全于不顧。

(五)經(jīng)濟(jì)安全的戰(zhàn)略和政策應(yīng)適應(yīng)國(guó)情和外部環(huán)境，具有前瞻性、預(yù)警性

西方國(guó)家在制定經(jīng)濟(jì)安全戰(zhàn)略和政策時(shí)，既考慮現(xiàn)實(shí)的威脅，又關(guān)注潛在的威脅和未來(lái)的挑戰(zhàn)，在著眼于未來(lái)的基礎(chǔ)上積極謀劃應(yīng)對(duì)措施。各國(guó)相應(yīng)地建立健全經(jīng)濟(jì)安全的預(yù)警機(jī)制，充分監(jiān)測(cè)、把握、評(píng)估各種因素對(duì)經(jīng)濟(jì)安全的影響以及時(shí)準(zhǔn)確地掌握可能出現(xiàn)的危機(jī)。此外，各國(guó)通過(guò)參加各種國(guó)際經(jīng)貿(mào)和金融組織及條約，通過(guò)規(guī)范各國(guó)經(jīng)濟(jì)行為以降低參與國(guó)際經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的風(fēng)險(xiǎn)。在國(guó)內(nèi)則以立法等形式，應(yīng)付各種經(jīng)濟(jì)不安全因素。如美國(guó)立法禁止外資進(jìn)入軍工產(chǎn)業(yè)，嚴(yán)格限制外資進(jìn)入通信、媒體傳播、自然資源開(kāi)發(fā)等產(chǎn)業(yè)。對(duì)外資的兼并、收購(gòu)也有較完備的法律進(jìn)行約束規(guī)范。拓展市場(chǎng)空間是經(jīng)濟(jì)安全的重要內(nèi)容。對(duì)大國(guó)來(lái)說(shuō)，發(fā)展國(guó)內(nèi)市場(chǎng)要比主要依靠國(guó)外市場(chǎng)或外資重要得多。例如。美國(guó)龐大的國(guó)內(nèi)市場(chǎng)對(duì)其經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的影響遠(yuǎn)比國(guó)外市場(chǎng)大得多。所以，我們應(yīng)當(dāng)把更多的精力放在改善國(guó)內(nèi)的市場(chǎng)環(huán)境上。從而構(gòu)筑起國(guó)家經(jīng)濟(jì)安全的堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。