新中國成立以來農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的歷史回顧及啟示

段　娟　葉明勇

［摘 要］ 農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移是社會轉(zhuǎn)型的重要環(huán)節(jié)，也是我國工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化的必然要求，它有利于提高資源的配置效率，促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟的共同發(fā)展。本文通過回顧新中國成立以來農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的歷史進程，總結(jié)其經(jīng)驗教訓(xùn)，并在此基礎(chǔ)上，針對當(dāng)前我國農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移進程中面臨的問題提出應(yīng)對措施。

［關(guān)鍵詞］ 農(nóng)村剩余勞動力 轉(zhuǎn)移 歷史回顧 經(jīng)驗教訓(xùn) 啟示

改革開放以前，中國選擇重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的工業(yè)化道路，同時以高度集中的計劃經(jīng)濟體制保證工業(yè)發(fā)展的需要，但同期大量的農(nóng)業(yè)勞動力卻依然居住在農(nóng)村，嚴(yán)重阻礙了中國工業(yè)化、城市化的進程。造成這種結(jié)果的根本原因，是中國在改革開放以前一直實行城鄉(xiāng)分割的二元經(jīng)濟體制，限制了農(nóng)村勞動力的自由流動。改革開放以來，隨著農(nóng)村和城市改革的順利推進，大量的農(nóng)村勞動力從農(nóng)村涌向城市，其規(guī)模和數(shù)量均超過改革開放之前的態(tài)勢，農(nóng)村剩余勞動力的鄉(xiāng)城轉(zhuǎn)移也成為學(xué)術(shù)界和政府部門關(guān)注的焦點。

農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移是社會轉(zhuǎn)型的重要環(huán)節(jié)，也是我國工業(yè)化、城市化、現(xiàn)代化的必然要求，它可以通過提高資源的配置效率促進城鄉(xiāng)經(jīng)濟的共同發(fā)展。建國以來，我國農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移歷經(jīng)幾個重要階段，回顧這一歷史過程，對于我們總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，思考當(dāng)前我國農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移進程中面臨的問題，提出相應(yīng)的對策將有所裨益。

一、新中國成立以來農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的歷史回顧

中國農(nóng)村剩余勞動力的流動與國家宏觀政策和社會、經(jīng)濟發(fā)展水平密切相關(guān)，具有鮮明的歷史特征。改革開放前，其歷史進程可分為三個階段：1949—1957年，1958—1963年，1964—1978年；改革開放后可分為五個階段：1978—1983年，1984—1988年，1989—1991年，1992—2000年，2000年以后。

1、1949—1957年：農(nóng)村剩余勞動力自由轉(zhuǎn)移。

這一時期，農(nóng)村勞動力向城市的轉(zhuǎn)移基本上是在不受政府限制和干預(yù)的情況下進行的。隨著中國工業(yè)化發(fā)展的起步，國民經(jīng)濟得到恢復(fù)，人民生活穩(wěn)定，城市發(fā)展迅速。國家在這一時期加強了交通運輸建設(shè)和能源及原材料工業(yè)的建設(shè)，城市對農(nóng)村剩余勞動力的吸納能力提高，從而導(dǎo)致了第一次大規(guī)模的農(nóng)村勞動力向城市的轉(zhuǎn)移。由于這一時期國家并未對農(nóng)村勞動力的遷移進行任何限制，因此，勞動力鄉(xiāng)—城遷移是自然發(fā)生的，且非常頻繁。

在1951年7月經(jīng)政務(wù)院批準(zhǔn)后公布的《關(guān)于城市戶口管理有關(guān)內(nèi)容的暫行條例》中，并未有明確限制農(nóng)村人口鄉(xiāng)城轉(zhuǎn)移的條文，而只是一般性規(guī)定：凡遷移者得于事前向當(dāng)?shù)厝嗣窆矙C關(guān)申報遷移，注銷戶口，發(fā)給遷移證；凡遷出者得于到達住地三日內(nèi)向公安機關(guān)申報入戶。1955年3月，政府有關(guān)部門又發(fā)布了關(guān)于辦理戶口遷移的注意事項的聯(lián)合通知。通知一方面要求勸止那些盲目要求遷入城市的農(nóng)民，另一方面對于有正當(dāng)理由的要求遷移者盡可能地滿足其遷移要求，甚至對于那些已盲目流動進入城市的農(nóng)民，只要他們在城市已經(jīng)找到正當(dāng)職業(yè)或已就學(xué)，仍然可以在其出具有關(guān)方面證明并向原住地補辦遷移手續(xù)后，給予登記城市正式戶口。

在上述政策的指導(dǎo)下，從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移出來的農(nóng)村剩余勞動力既可以選擇到農(nóng)村內(nèi)部的非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)，也可以選擇到城市的工業(yè)部門就業(yè)，并且可以不受限制地遷往城市定居。據(jù)統(tǒng)計，1953—1957的5年間，城市全民所有制工業(yè)部門的就業(yè)人數(shù)從510萬人猛增到2316萬人（其中絕大部分是從農(nóng)村招收的農(nóng)民），平均每年增加35.3%。［1］P67隨著農(nóng)民轉(zhuǎn)移到城市，城市人口數(shù)量迅速增長。1952年全國城市人口僅有7000萬人，1957年則增加到9949萬人，平均每年增加589萬人，城市化水平從12.46%增加到15.39%，每年增加0.59%，這是我國城市化水平增長最快的時期之一。

但這種完全自由的勞動力流動并未持續(xù)很久。勞動力的快速轉(zhuǎn)移必然會使農(nóng)村的糧食生產(chǎn)受到影響，同時由于農(nóng)民工大量進城，對糧食的需求增加，致使城市居民的食品供應(yīng)出現(xiàn)緊張局面。針對這一狀況，1957年，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于制止農(nóng)村人口盲目外流的指示》，嚴(yán)格禁止企業(yè)單位從農(nóng)村招工，并且在城市設(shè)立收容遣送機構(gòu)，把進城的農(nóng)民遣返原籍，這預(yù)示著隨后農(nóng)村勞動力自由轉(zhuǎn)移開始出現(xiàn)波折。

2、1958—1963年：農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移大起大落。

1958年開始的“大躍進”，也帶來了農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的大躍進。隨著城市工業(yè)建設(shè)的迅速開展，當(dāng)時即轉(zhuǎn)移了1000余萬農(nóng)村勞動力到城市工業(yè)和建筑業(yè)就業(yè)；同時，在農(nóng)村也出現(xiàn)了農(nóng)村勞動力從農(nóng)業(yè)到非農(nóng)產(chǎn)業(yè)就業(yè)的高潮，在社隊企業(yè)就業(yè)的職工達到1800多萬人。然而，這種過快過急、以虛假工業(yè)膨脹為基礎(chǔ)的農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移嚴(yán)重影響了正常的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，我國糧食產(chǎn)量連續(xù)兩年急劇下降，1957—1960年，糧食產(chǎn)量下降了24.4%。面對這種狀況，從1961年開始，我國不得不進行為期三年的經(jīng)濟調(diào)整，大批勞動力重新返回農(nóng)村務(wù)農(nóng)。據(jù)統(tǒng)計，1961年，全國城鎮(zhèn)人口減少1300萬人，精簡職工數(shù)量950萬人，同年農(nóng)業(yè)勞動力比上年增加2730萬人，基本恢復(fù)到1957年的水平。1962年1月至1963年6月城鎮(zhèn)人口共減少1600萬人，同期精簡職工1034萬人；1962年農(nóng)村勞動力比上年增加1500多萬人。整個三年經(jīng)濟調(diào)整時期，城鎮(zhèn)人口共減少2600萬人，精簡職工2000萬人。至1963年，農(nóng)村勞動力占全社會勞動力的比重又陡然上升至82.5%。［2］P124、125

在如此短的時間內(nèi)，農(nóng)村勞動力的鄉(xiāng)—城流動出現(xiàn)巨大的起伏，與國家相關(guān)政策制度有密切聯(lián)系。1958年1月9日，全國人大常委會第九十一次會議通過了《中華人民共和國戶口登記條例》，該條例第十條第二款明確規(guī)定：“公民由農(nóng)村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明、學(xué)校的錄取證明，或者城市戶口登記機關(guān)的準(zhǔn)予遷入證明，向常住戶口登記機關(guān)申請辦理遷出手續(xù)?！?962年4月，公安部發(fā)出了《關(guān)于處理戶口遷移問題的通知》，明確規(guī)定：“農(nóng)村、縣鎮(zhèn)人口要求遷往城市的，應(yīng)當(dāng)堅決勸止，個別確因老、幼、病、殘無人照顧，必須投靠在城市的直系親屬撫養(yǎng)等特殊情況，可以酌情照顧，對已經(jīng)遷到城市尚未落下戶口、有條件回農(nóng)村的，要做好工作，動員他們回去?！蓖?2月，有關(guān)職能部門在《關(guān)于加強戶口管理工作的意見》中指出：“在戶口遷移上，必須嚴(yán)格執(zhí)行中央和國務(wù)院有關(guān)戶口遷移問題的規(guī)定，對農(nóng)村遷往城市的，必須加以嚴(yán)格控制?！?963年12月7日，中共中央、國務(wù)院又發(fā)布了《關(guān)于調(diào)整市鎮(zhèn)建制、縮小城市郊區(qū)的指示》，要求“對市鎮(zhèn)人口必須嚴(yán)格控制，對市鎮(zhèn)建制的設(shè)置必須恰當(dāng)”，并提出三項主要措施：一是撤銷不夠設(shè)市條件的市；二是縮小市的郊區(qū)；三是調(diào)整鎮(zhèn)的建制。這些戶籍、人口管理政策和先后出臺的人民公社制度、統(tǒng)購統(tǒng)銷制度、城市生活資料配給制度、就業(yè)分配制度一起，共同限制農(nóng)村勞動力流入城市，城鄉(xiāng)之間形成了無法逾越的鴻溝。

3、1964—1978：農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移基本停滯。

這一時期，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移基本處于停滯狀態(tài)。自1958年開始實施的戶籍制度出臺后，與之相配套的一系列就業(yè)、食品供應(yīng)、住房制度也相應(yīng)出臺，導(dǎo)致了農(nóng)村剩余勞動力流動從20世紀(jì)60年代以后一直受到政府的強力控制。1964年8月，國務(wù)院又批轉(zhuǎn)了一份《關(guān)于處理戶口遷移的規(guī)定》（草案），其中明確規(guī)定：“對于從農(nóng)村遷往城市、集鎮(zhèn)，從集鎮(zhèn)遷往城市的，要嚴(yán)加限制；從小城市遷往大城市，從其他城市遷往北京、上海兩市的，要適當(dāng)限制?！睂τ谄渌闆r的人口流動或遷移，也作出非常具體、明確的規(guī)定。不僅如此，這一時期由于“文化大革命”開始，出現(xiàn)了以知識青年“上山下鄉(xiāng)”和干部“下放”為特征的第二次逆城市化運動。自1968年底至1977年，有1600萬城市青年被送往農(nóng)村勞動。在1966年至1970年之間的城鎮(zhèn)新增人口中，自然增長部分甚至出現(xiàn)了負值。

4、1978—1983年：農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移步履艱難。

1978年，改革開放帶來了農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制的建立，農(nóng)民的生產(chǎn)積極性提高，加上農(nóng)產(chǎn)品價格的上升，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)力迅速恢復(fù)，農(nóng)村的勞動力剩余問題又開始顯現(xiàn)，為有效利用農(nóng)閑時間，增加家庭收入，農(nóng)民們開始自發(fā)向城市轉(zhuǎn)移。據(jù)統(tǒng)計，1980年年末全民所有制單位通過各種形式使用的農(nóng)村勞動力共有931萬人（不包括招收的固定工）。1978—1980年，全國非農(nóng)業(yè)人口增加了1800萬人（不包括自然增長）。［3］P358但由于城市本身的吸納能力有限，城市居民的就業(yè)問題也未根本解決，因此，政府對農(nóng)村勞動力流動依舊采取限制的態(tài)度。1981年，國務(wù)院下發(fā)《關(guān)于嚴(yán)格控制農(nóng)村勞動力進城做工和農(nóng)業(yè)人口轉(zhuǎn)為非農(nóng)業(yè)人口的通知》，對城市的用工單位使用農(nóng)村勞動力的有關(guān)問題從三個方面提出了具體要求：一是要求嚴(yán)格控制從農(nóng)村招工；二是要求認真清理企業(yè)、事業(yè)單位使用的農(nóng)村勞動力；三是要求加強戶口和糧食管理。在這些政策的影響下，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的規(guī)模和數(shù)量較小，農(nóng)村勞動力的流動舉步維艱。

5、1984—1988年：農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移速度迅速加快。

20世紀(jì)80年代中期，農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制在全國普遍推行，農(nóng)民生產(chǎn)積極性提高。1983年10月，國家開始對農(nóng)村“政社合一”的管理體制進行改革，高度集中的人民公社體制解體。與此同時，國家先后出臺了一系列深化城市經(jīng)濟體制改革的政策措施，加上這一時期鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)異軍突起，于是掀起了“進廠不進城，離土不離鄉(xiāng)”的農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移高潮。1984年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的數(shù)目從上年的134.6萬家增加到606.5萬家，增長了3.5倍；鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)就業(yè)人數(shù)也從上年的3224.6萬人增加到5208.1萬人，增長了61%。此后一直到1988年，鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)的就業(yè)人數(shù)連年增加，平均每年增長速度超過24%。［1］P70

在上述大背景下，嚴(yán)格控制農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的城鄉(xiāng)隔離體制首次得到修整。1984年1月1日，中共中央發(fā)出《關(guān)于1984年農(nóng)村工作的通知》，提出“允許務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)的農(nóng)民自理口糧到集鎮(zhèn)落戶”。1984年10月13日，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于農(nóng)民進入城鎮(zhèn)落戶問題的通知》，進一步提出“農(nóng)民進入集鎮(zhèn)務(wù)工、經(jīng)商、辦服務(wù)業(yè)，對促進集鎮(zhèn)的發(fā)展，繁榮城鄉(xiāng)經(jīng)濟，具有重要作用，對此應(yīng)積極支持”。1985年1月1日，中共中央、國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于進一步活躍農(nóng)村經(jīng)濟的十項政策》，更為明確地提出“要擴大城鄉(xiāng)經(jīng)濟交往……允許農(nóng)民進城開店設(shè)坊，興辦服務(wù)業(yè)，提供各種勞務(wù)，城市要在用地和服務(wù)設(shè)施方面提供便利條件”。在國家政策的支持和鼓勵下，外出就業(yè)的勞動力日益增多，據(jù)統(tǒng)計，1988年農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的總量已達9950萬人，其中轉(zhuǎn)移到城市地區(qū)的數(shù)量達到1339萬人。

在這一時期，雖然轉(zhuǎn)移出來的農(nóng)村勞動力日益增多，但國家依然沒有完全放松對勞動力自由流動的限制。1985年7月，公安部頒發(fā)了《關(guān)于城鎮(zhèn)暫住人口管理的暫行規(guī)定》，在規(guī)定中重申了1958年《戶口登記條例》中對暫住人口進行登記管理的精神，同時要求：外來人口擬暫住三日以上的，由留宿暫住人口的戶主或者本人向公安派出所或戶籍辦公室申報暫住登記，離開時申辦注銷；暫住時間超過三個月的十六歲以上者，須申領(lǐng)“暫住證”；對外來開店、辦廠、從事建筑安裝、聯(lián)營運輸、服務(wù)行業(yè)的暫住時間比較長者，采取雇用單位和常住戶口所在地主管部門管理相結(jié)合的辦法，按照戶口登記機關(guān)的規(guī)定登記造冊，由當(dāng)?shù)毓才沙鏊驊艏k公室登記為寄住戶口。對違反暫住人口管理規(guī)定的，公安機關(guān)可按照《中華人民共和國治安管理處罰條例》的規(guī)定，視情節(jié)輕重給予處罰。這些政策使到城市就業(yè)的農(nóng)民工往往很少能安家落戶，對他們的就業(yè)穩(wěn)定性產(chǎn)生了較大的影響。

6、1989—1991年：農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移跌宕起伏。

20世紀(jì)80年代中期以后，隨著相關(guān)政策的逐步放寬，大量的農(nóng)村勞動力涌入城市，給城市的就業(yè)、交通、治安等造成較大壓力；進入90年代以后，由于鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)在發(fā)展過程中不斷暴露出諸如產(chǎn)權(quán)關(guān)系模糊、家族色彩濃烈等一系列問題，其對勞動力的吸納能力開始下降，因此導(dǎo)致了這一時期勞動力流動出現(xiàn)了大起大落的不穩(wěn)定態(tài)勢。

1988年下半年開始，國家開始實施“治理整頓”的宏觀調(diào)控政策，采取了壓縮基本建設(shè)投資規(guī)模、加強財稅和信貸控制等一系列經(jīng)濟措施，許多建設(shè)項目紛紛下馬，國民經(jīng)濟增長速度趨緩，大量農(nóng)村勞動力被清退。為配合治理整頓，國家還出臺了一系列政策限制農(nóng)村勞動力的流動。1989年3月和4月，國務(wù)院辦公廳和民政部、公安部先后發(fā)布《國務(wù)院辦公廳關(guān)于嚴(yán)格控制農(nóng)民工外出的緊急通知》和《民政部、公安部關(guān)于進一步作好控制農(nóng)民工盲目外流的通知》，要求各地人民政府采取有效措施，嚴(yán)格控制農(nóng)民工盲目外出就業(yè)。1989年12月8日，國務(wù)院在《國務(wù)院批轉(zhuǎn)人口普查領(lǐng)導(dǎo)小組、公安部關(guān)于在第四次全國人口普查前進行戶口整頓工作報告的通知》中要求：“對居住在城鎮(zhèn)的無戶口（即常住戶口待定）人員，按照國務(wù)院和公安部有關(guān)規(guī)定，符合在市鎮(zhèn)落戶的，應(yīng)有步驟地予以解決；不符合在市鎮(zhèn)落戶的，應(yīng)由有關(guān)部門盡量動員他們返鄉(xiāng)?！?990年4月27日，國務(wù)院發(fā)出《關(guān)于做好勞動就業(yè)工作的通知》，強調(diào)“農(nóng)村勞動力向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，要同建設(shè)事業(yè)的發(fā)展和城鎮(zhèn)的承受能力相適應(yīng)，對此要加以合理控制和積極引導(dǎo)”，要“使農(nóng)村富余勞動力就地消化和轉(zhuǎn)移，防止出現(xiàn)大量農(nóng)村勞動力盲目進城找活干的局面”。

雖然上述政策措施控制了勞動力盲目流動的局面，但有研究發(fā)現(xiàn)，到1990、1991年，大多數(shù)城市的流動人口數(shù)量又回復(fù)到1988年的水平，有些城市還有所增長。而且這一時期的農(nóng)村勞動力流動還出現(xiàn)了另外一種傾向，即向東部地區(qū)大城市流動受阻的情況下，向其他地區(qū)流動的現(xiàn)象明顯增加。［3］P368

7、1992—2000年：農(nóng)村剩余勞動力大規(guī)?？鐓^(qū)域轉(zhuǎn)移。

隨著1992鄧小平南方談話的發(fā)表，我國改革開放的進程加快，沿海地區(qū)的工業(yè)化和城市化迅速發(fā)展，地區(qū)間的發(fā)展差距擴大，同時隨著鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)吸納能力的下降，促使大批農(nóng)村勞動力從低收入地區(qū)遷移到高收入地區(qū)。引起社會廣泛關(guān)注的“民工潮”也即出現(xiàn)在這一時期。據(jù)統(tǒng)計，1992年農(nóng)村勞動力遷移到城市的人數(shù)已達到3500多萬，1993年一度增加到6200萬，其中跨省流動達到2200萬。之后，農(nóng)村勞動力流動進入穩(wěn)定增長階段，1994年，從農(nóng)村轉(zhuǎn)移出來的勞動力達到7000萬，1995年為7500萬，而同期出省的農(nóng)村勞動力人數(shù)大約為2500—2800萬。［1］P71

面對大規(guī)模的勞動力鄉(xiāng)城轉(zhuǎn)移態(tài)勢，國家開始出臺一系列政策措施，引導(dǎo)勞動力跨地區(qū)有序流動。1993年11月3日，勞動部發(fā)出《關(guān)于印發(fā)〈再就業(yè)工程〉和〈農(nóng)村勞動力跨地區(qū)流動有序化——“城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)就業(yè)計劃”第一期工程〉的通知》，提出要在全國形成與市場經(jīng)濟相適應(yīng)的勞動力跨地區(qū)流動的基本制度、市場信息系統(tǒng)和服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，使農(nóng)村勞動力流動規(guī)模較大的主要輸入、輸出地區(qū)實現(xiàn)農(nóng)村勞動力流動規(guī)模的有序化。1993年12月，勞動部制定了《關(guān)于建立社會主義市場經(jīng)濟體制時期勞動體制改革的總體設(shè)想》，提出要以建立農(nóng)村就業(yè)服務(wù)網(wǎng)絡(luò)為突破口，合理調(diào)節(jié)城鄉(xiāng)勞動力流動，加強城鄉(xiāng)勞動力統(tǒng)籌。1994年11月17日，勞動部頒布了《農(nóng)村勞動力跨省流動就業(yè)管理暫行規(guī)定》，對用人單位用人、農(nóng)村勞動力就業(yè)和各類服務(wù)組織從事有關(guān)服務(wù)活動的行為提出了具體要求。1997年11月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了勞動部等部門《關(guān)于進一步做好組織農(nóng)民工有序流動工作的意見》，進一步提出要加快勞動力市場的建設(shè)，建立健全勞動力市場規(guī)則，建立完善的勞動力市場信息服務(wù)系統(tǒng)，加強對勞動力市場的監(jiān)管，維護勞動力市場的正常秩序。

上述政策的出臺推進了勞動力的有序流動，但隨著90年代后期國民經(jīng)濟增長速度的放緩，國家對勞動力流動的控制力度也隨之加大。1994年11月頒布的《農(nóng)村勞動力跨省流動就業(yè)管理暫行規(guī)定》提出，跨省流動人員到達目的地后，必須憑其流出省發(fā)放的“外出人員就業(yè)登記卡”向目的地勞動部門領(lǐng)取“外來人員就業(yè)證”。1995年6月2號，公安部公布了《暫住證申領(lǐng)辦法》，對暫住證的用途、有效期、換發(fā)等方面進行了規(guī)定。這些政策對勞動力的轉(zhuǎn)移產(chǎn)生了較大的影響?？紤]到城市就業(yè)不穩(wěn)定，大部分農(nóng)民工僅僅抱著“試試看”的態(tài)度闖入城市，一般停留的時間不會超過半年，每到年底或農(nóng)忙時節(jié)，他們都會返回農(nóng)村。

8、2000年以后：農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移步入規(guī)范、公平、穩(wěn)步加快軌道。

2000年以來，我國經(jīng)濟發(fā)展速度攀升，社會局勢穩(wěn)定，國家更加重視“三農(nóng)”工作，各種有利政策相繼出臺，我國又興起了新一輪的勞動力轉(zhuǎn)移浪潮。2000年7月20日，勞動保障部、國家計委、農(nóng)業(yè)部、科技部、水利部、建設(shè)部、國務(wù)院發(fā)展研究中心七部委聯(lián)合頒布的《關(guān)于進一步開展農(nóng)村勞動力開發(fā)就業(yè)試點工作的通知》中指出，要改革城鄉(xiāng)分割體制，取消對農(nóng)民進城就業(yè)的不合理限制。2001年3月15日，九屆全國人大四次會議批準(zhǔn)的《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十個五年計劃綱要》中指出，要打破城鄉(xiāng)分割體制，逐步建立市場經(jīng)濟體制下的新型城鄉(xiāng)關(guān)系。2003年3月20日，勞動和社會保障部頒布《關(guān)于農(nóng)民工適用勞動法律有關(guān)問題的復(fù)函》，明確指出凡與用人單位建立勞動關(guān)系的農(nóng)民工（包括農(nóng)民輪換工），均適用《勞動法》與《企業(yè)職工工傷保險試行辦法》。2004年2月29日，建設(shè)部頒布《關(guān)于進一步解決拖欠農(nóng)民工工資問題的緊急通知》，要求各地政府采用法律、經(jīng)濟和必要的行政措施，督促拖欠農(nóng)民工工資的企業(yè)盡快償付。2005年2月7日，勞動和社會保障部頒布《關(guān)于廢止〈農(nóng)村勞動力跨省流動就業(yè)管理暫行規(guī)定〉及有關(guān)配套文件的通知》，進一步改善農(nóng)民進城就業(yè)環(huán)境，清理和取消限制農(nóng)民進城就業(yè)的政策。2006年1月21日，《國務(wù)院關(guān)于解決農(nóng)民工問題的若干意見》頒布，要求各地政府、各直屬機構(gòu)，抓緊解決農(nóng)民工面臨的突出問題，形成從根本上保障農(nóng)民工權(quán)益的體制和制度。在良好的政策環(huán)境下，農(nóng)村剩余勞動力外出務(wù)工的人數(shù)不斷增加。據(jù)統(tǒng)計，“十五”期間，全國農(nóng)民工數(shù)量每年增加600-800萬人。［4］P32003年農(nóng)村勞動力外出務(wù)工數(shù)量為1.1億，比2002年增長8.6%；2004年為1.2億，比2003年增長3.8%。［4］P69據(jù)預(yù)測，“十一五”期間，我國農(nóng)村人口向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移的總規(guī)模將達到7500多萬，年均轉(zhuǎn)移為1500萬以上，高于20世紀(jì)90年代以來每年轉(zhuǎn)移1200萬人左右的規(guī)模；同期農(nóng)村勞動力流動就業(yè)總規(guī)模將達4500萬以上。［4］P79

二、我國農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的歷史經(jīng)驗

回顧新中國成立以來農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的歷史進程，可以總結(jié)出如下經(jīng)驗教訓(xùn)：

1、農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移要以農(nóng)業(yè)的穩(wěn)定發(fā)展為基本前提。

農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移是以農(nóng)業(yè)的發(fā)展為基本前提的。一方面，隨著農(nóng)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率相應(yīng)提高，對農(nóng)業(yè)勞動力的需求將隨之減少，一部分剩余勞動力自然會從農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移到第二、三產(chǎn)業(yè)。另一方面，隨著農(nóng)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)產(chǎn)品的產(chǎn)量不斷提高，為轉(zhuǎn)移出去的勞動力在二、三產(chǎn)業(yè)的穩(wěn)定就業(yè)提供了食品保障。就政策層面而言，中國政府所出臺的各項政策都是首先以農(nóng)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展為前提條件的。如果農(nóng)業(yè)能穩(wěn)定發(fā)展，農(nóng)業(yè)勞動生產(chǎn)率能穩(wěn)步提高，那么政府就會支持和鼓勵一部分剩余勞動力外出就業(yè)。反之，如果勞動力轉(zhuǎn)移數(shù)量過多，轉(zhuǎn)移速度過快，影響了農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和糧食供應(yīng)，政府則會采取措施干預(yù)勞動力流動。因此，農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移不能搞大躍進，要把握速度和方式，在保證農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不受影響的前提下進行。

2、城市二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也是農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的重要條件。城市二、三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展是農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的拉力，只有城市產(chǎn)業(yè)穩(wěn)定發(fā)展，才能產(chǎn)生對農(nóng)村剩余勞動力的吸納能力，政府也就會放松對農(nóng)民進城務(wù)工的限制，這一點在我國農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的歷史進程中表現(xiàn)得非常明顯。

3、農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移與經(jīng)濟體制的變化密切相關(guān)。改革開放前，雖然國民經(jīng)濟部門的產(chǎn)值結(jié)構(gòu)發(fā)生明顯變化，即農(nóng)業(yè)產(chǎn)值比重下降，非農(nóng)產(chǎn)業(yè)比重上升，但農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移依然處于停滯狀態(tài)。改革開放后，隨著一系列經(jīng)濟體制改革的啟動，勞動力轉(zhuǎn)移的規(guī)模和速度也開始迅速擴大。

4、農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移受國家相關(guān)政策變動的影響較大。我國農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移較大程度上受到國家相關(guān)政策變動的影響。政策的每一次調(diào)整，都會引起勞動力轉(zhuǎn)移規(guī)模和速度的波動。20世紀(jì)頭60年中，我國農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的進程緩慢，但比較順利，50年代后期曾出現(xiàn)了勞動力轉(zhuǎn)移的高峰。但隨著“大躍進”的發(fā)生，我國政府采取了強有力的干預(yù)措施，阻礙了勞動力轉(zhuǎn)移的自然進程，致使勞動力轉(zhuǎn)移被中斷，甚至出現(xiàn)逆流。20世紀(jì)80年代后期，政府對農(nóng)村勞動力的轉(zhuǎn)移的限制開始放松，但由于各種干預(yù)政策依然存在，因此，農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的數(shù)量和質(zhì)量也受到了影響。轉(zhuǎn)移出來的剩余勞動力雖然可以在城市找到工作，但卻無法獲得正式的身份認可，因此，政府人為的干預(yù)阻礙了勞動力的正常流動。

值得一提的是，雖然我國農(nóng)村剩余勞動力的流動受制度安排的影響較大，但從整個歷史進程來看，阻礙農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的一系列制度在逐步放寬，農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移的規(guī)模不斷增大。這說明，政府只有消除一些干預(yù)和限制政策，完善制度安排，農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移這一自然進程才能得以恢復(fù)。

三、對策建議和啟示

分析中國農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移的曲折歷程，有利于更好地分析當(dāng)前農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移問題。目前，依然有一系列因素制約著我國農(nóng)村剩余勞動力的有序轉(zhuǎn)移，如戶籍制度的影響、城鄉(xiāng)社會保障制度不健全、農(nóng)民自身的技術(shù)水平低下、鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展面臨多重障礙、城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場發(fā)育存在缺陷，等等。對于這些問題，今后可采取如下措施予以解決：首先，政府要改革戶籍管理制度和城鄉(xiāng)社會保障制度。城市政府要從戶籍身份上取消各種特權(quán)和利益分配，使城鄉(xiāng)流動人口主體平等化；農(nóng)村政府應(yīng)完善土地制度和家庭養(yǎng)老保障制度，以解除農(nóng)村勞動力的后顧之憂。其次，城鄉(xiāng)政府應(yīng)加強合作，努力辦好農(nóng)村職業(yè)教育，通過城鄉(xiāng)人力資源互動，提高農(nóng)民素質(zhì)。再次，鼓勵鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)向小城鎮(zhèn)集聚，加強其產(chǎn)權(quán)制度創(chuàng)新，同時要完善小城鎮(zhèn)的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，引導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)發(fā)展和小城鎮(zhèn)建設(shè)相結(jié)合，促進小城鎮(zhèn)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，增強其對城鄉(xiāng)投資商的吸引力。最后，加快城鄉(xiāng)統(tǒng)一的勞動力市場建設(shè)和市場網(wǎng)絡(luò)化進程。政府應(yīng)設(shè)立專門機構(gòu)，使城鄉(xiāng)勞動力流動有序化、規(guī)范化，加強城鄉(xiāng)勞動力的崗前培訓(xùn)，增強勞動力就業(yè)的競爭意識，完善勞動力市場信息網(wǎng)的配套建設(shè)，加大勞動力市場的宣傳和發(fā)布力度，引入市場機制，讓更多的技術(shù)人才參與勞動力市場信息網(wǎng)的建設(shè)。

同時，我們也應(yīng)該清醒地認識到，在中國這么一個有著八九億農(nóng)民的農(nóng)業(yè)大國，即使以上措施都能得到很好落實，仍會有約2億的農(nóng)村剩余勞動力無法被第二、三產(chǎn)業(yè)完全吸收。因此，除了以上微觀層面的措施外，國家在宏觀政策方面，必須讓廣大農(nóng)民真正得到實惠，將發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)作為國家的重中之重，以期早日順利實現(xiàn)農(nóng)業(yè)的現(xiàn)代化。必須將農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)和市場需求更加緊密地結(jié)合起來，以期提高農(nóng)產(chǎn)品商品化，推動農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化，使得農(nóng)業(yè)成為工業(yè)的一個部門。這樣，除了第二、三產(chǎn)業(yè)對農(nóng)村剩余勞動力的轉(zhuǎn)移拉動外，其他農(nóng)村剩余勞動力就可以被農(nóng)業(yè)就地吸收。只有這樣，中國才能徹底解決農(nóng)村剩余勞動力轉(zhuǎn)移問題，大幅度提高農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率，最終實現(xiàn)國家的全面現(xiàn)代化?！?/p>

參考文獻：

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［4］國務(wù)院研究室課題組.中國農(nóng)民工調(diào)研報告［M］.北京：中國言實出版社，2006.

責(zé)任編輯 張榮輝