一個被忽視的命題：大城市公共組織的傳統(tǒng)因素

林　拓

摘 要：大城市治理作為全球性難題，其公共組織是備受關注的關鍵之一。一般認為，地方政府組織傳統(tǒng)已經(jīng)難以適應當前發(fā)展，故而傳統(tǒng)因素被忽略乃至摒棄?！按蟪鞘懈母镞\動”在歐美一度盛行，但在美國卻屢屢受挫；對此，奧斯特羅姆等重新發(fā)現(xiàn)了150多年前托克維爾所觀察到的美國地方政府組織傳統(tǒng)的重要作用，歷經(jīng)一個半世紀城市化進程的挑戰(zhàn)與調(diào)整，它不僅生命力至今猶存，更將影響美國大城市的治理方向。放開來看，不少發(fā)達國家的相關變革在經(jīng)歷表面價值的紛繁變化之后，也逐步深入到所根植的制度、社會與文化傳統(tǒng)之中：大城市公共組織的傳統(tǒng)因素是影響未來的重要命題。

關鍵詞：大城市；公共組織；傳統(tǒng)因素

中圖分類號：C912.81 文獻標識碼：A 文章編號：0257-5833(2009)02-0093-08

大城市發(fā)展已經(jīng)成為城市化進程的重要趨勢，世界城市人口從上世紀初不足15%到世紀末接近50%，大城市數(shù)量也相應增加，1900年世界百萬人口的大城市只有40個左右，而2000年已增加到400多個，還出現(xiàn)了一大批千萬人口的大都市及城市群，本世紀大城市發(fā)展的重要地位將更加顯著；與之相伴隨的是，大城市治理已經(jīng)成為全球性難題，其中公共組織是備受關注的關鍵之一。一般認為，大城市是全球化背景下現(xiàn)代經(jīng)濟社會發(fā)展的必然產(chǎn)物，其治理的困難在于地方政府組織的傳統(tǒng)已經(jīng)難以適應，故而傳統(tǒng)因素時常被忽略乃至摒棄。

實際上，面對這一全球性難題，世界各國尤其是發(fā)達國家相關的種種改革應運而生，各種爭論紛至沓來；但在經(jīng)歷表面價值的紛繁變化之后，相關探索逐步深入到所根植的制度、社會與文化傳統(tǒng)，它將深刻影響改革成效。美國作為全球屈指可數(shù)的高度城市化國家，恰恰經(jīng)歷了這一艱難歷程，其經(jīng)驗和教訓尤為值得重視。大城市治理一度成為美國面臨的最嚴峻難題，但此起彼伏的大城市改革運動卻屢屢受挫。20世紀末期反思“大城市改革運動”的思潮逐步興起，其中以奧斯特羅姆(注：文森特·奧斯特羅姆，美國著名政治學家、政治經(jīng)濟學家、行政學家和政策分析學家，美國公共選擇學派的創(chuàng)始人之一。他有關美國地方政府與大城市治理等的理論集中體現(xiàn)在《美國地方政府》、《大城市區(qū)的政府組織》等著述中。本研究采用的《美國地方政府》是井敏、陳幽泓翻譯的，由北京大學出版社2005年出版，其中萬鵬飛教授所作的“中文版序”對奧斯特羅姆相關理論作了準確把握與闡發(fā)，是本研究重要依據(jù)之一。)等最具代表性。耐人尋味的是，對于美國地方公共組織的觀察，奧斯特羅姆所處1980年代正值美國大城市區(qū)快速發(fā)展之際，而早他一個半世紀的托克維爾所處的1830年代卻是美國劇變之初，就在這兩個相去甚遠的時間截面，兩者的發(fā)現(xiàn)卻是相通的。不僅如此，奧斯特羅姆反復提醒人們要重視托克維爾關于如何理解美國地方政府傳統(tǒng)的忠告，大城市治理不應忽視自身傳統(tǒng)，還應從美國創(chuàng)建者們的傳統(tǒng)經(jīng)典中尋求理論支持(注：參見奧斯特羅姆的《合眾公共國的政治理論》等著述，有關評論可參見［美］羅伯特·B.登哈特《公共組織理論》（第3版），扶松茂、丁力譯，竺乾威校，中國人民大學出版社2003年版。)。哈金斯在奧氏相關理論的評價中指出，它提供理解當代美國政府結(jié)構(gòu)的分析工具與基本原則，而“源于這些原則的意識深深地根植于我們的政治文化之中”(注：［美］小羅伯特·B.哈金斯：《<美國地方政府>英文版序》，載《美國地方政府》，北京大學出版社2005年版，第19頁。)。那么，美國早期地方政府組織究竟具有怎樣的特征？這一傳統(tǒng)在城市化進程中面臨怎樣的挑戰(zhàn)呢？為了更好地探尋奧斯特羅姆的學理脈絡，我們的考察首先從大城市治理的問題情境著手。

一、大城市公共組織變革的困境：尋找潛在邏輯

美國城市化進程處于領先地位，1920年美國城市人口超過農(nóng)村人口，1940年大城市區(qū)（metropolitan area）人口占全國總?cè)丝诮话?，成為大城市區(qū)國家，2000年大城市區(qū)人口高達80%以上。對于大城市區(qū)最為直觀的認識是，大量人口和產(chǎn)業(yè)高度集聚形成相互依存的地域整體，因而相應地普遍認為，大城市區(qū)的整體化發(fā)展必然要求公共組織的一體化安排，才能確保大城市區(qū)的協(xié)調(diào)發(fā)展(注：Ostrom,Elinor,“Metropolitan Reform:Propositions Derived from Two Traditions”,玈ocial Science Quarterly,53(1972) ,pp.485-490.)；但美國地方政府組織卻一直呈現(xiàn)出龐雜而多端的外觀形態(tài)：在50個不同州的法律下，8萬多個縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)、自治市、學區(qū)、特別區(qū)以及數(shù)以萬計的準政府組織集合而成美國地方政府組織，大城市區(qū)更為紛繁復雜，似乎是雜亂無章的混合體，是歷史偶然積累所形成的亂象，不少文獻稱之為“百納被”模式（crazy-quilt）。這種復雜的“割據(jù)”狀態(tài)被認為是大城市問題的癥結(jié)所在：從資源配置來看，大城市發(fā)展必須集中整個地區(qū)的充足資源，但轄區(qū)的權(quán)力分割卻導致各轄區(qū)資源相對缺乏；從管理效能來看，這種分割既難以擁有先進管理能力和專業(yè)人員，又缺乏統(tǒng)一行動乃至責任錯亂；從市民選舉來看，多種管轄權(quán)并存使市民不清楚社區(qū)發(fā)展的責任主體，導致他們難以履行自己的選舉權(quán)利；從城郊關系來看，“二戰(zhàn)”以后城市與郊區(qū)的分裂與沖突，成為美國社會政治的中心問題之一，其城郊之間政府轄區(qū)的分割被認為是重要原因之一 (注：［美］文森特·奧斯特羅姆等《美國地方政府》，第65-68、71頁。)。凡此總總，無不觸及一個根本問題：美國地方政府組織傳統(tǒng)的多樣性形態(tài)難以適應大城市區(qū)的一體化發(fā)展。

于是，相應的變革思路是力圖將大城市區(qū)作為整體建立單一的政府，推行市縣合并，克服傳統(tǒng)的權(quán)力分立等等。例如，當時美國的知名學者威廉·安德森在1966年為經(jīng)濟委員會提交的《地方政府現(xiàn)代化》報告提出如下建議：美國地方政府的數(shù)量至少應該減少80%；應該大力削減相互交疊的地方政府層級；普選應限定于決策部門人員的選舉，實行“強市長制”的政府行政長官要優(yōu)于“議會—經(jīng)理制”；每個地方單位都應該只有一位行政長官，所有行政機構(gòu)和公務員都要向他負責，等等(注：［美］文森特·奧斯特羅姆等《美國地方政府》，第65-68、71頁。)。對此改革的倡議直至20世紀90年代依然持續(xù)，被譽為“美國最熱門的城市問題專家”的戴維·臘斯克等就積極倡導重建大都市區(qū)政府等主張(注：David Rusk ,獵ities without suburbs，玏ashington D.C.:The Woodrow Wilison Center press,1995.)。據(jù)此，地方政府組織多樣性形態(tài)的重組勢在必行。

然而，出人意料的是，所謂的大城市改革運動“卻正經(jīng)歷著最嚴重的政府失敗問題”。盡管大城市改革運動確實曾取得一些成效，如新興建筑與外來投資的增加、居民人均收入的提高以及貧困線下的人數(shù)減少，但是越來越多的跡象表明，在規(guī)?；恼M織及其高度集中的公共服務存在嚴重的不經(jīng)濟現(xiàn)象，例如，就平均單位而言，公共服務的人均支出、市政府雇員數(shù)量等等與規(guī)模成正比例；政府單位的合并沒有直接帶來明顯的規(guī)模經(jīng)濟效應。接踵而至的是對大城市改革的普遍抵制，根據(jù)奧斯特羅姆的統(tǒng)計，1949年至1977年的28次合并選舉中僅成功3次，其中印第安納波利斯與馬里恩縣的市縣合并仍保留了一些獨立的服務部門與自治組織，不是嚴格意義上的市縣合并或者說一體化重組。

事實上，美國大城市卻出現(xiàn)與一體化重組相反的傾向，即政府數(shù)量不斷增加、政府規(guī)模不斷減少。王旭教授將這一趨勢形象地概括為“城市地域擴大、政府規(guī)模變小”。他的研究發(fā)現(xiàn)，20世紀美國地方政府總的數(shù)量在不斷增加,“二戰(zhàn)”后尤為如此，2002年美國地方政府數(shù)量多達 8.8萬個，且大多數(shù)規(guī)模很小，2/3的市鎮(zhèn)不足5000人,半數(shù)面積不足 1平方英里,大都市區(qū)內(nèi)更為突出,平均每個大都市區(qū)有 100個地方政府(注：王旭：《城市地域擴大、政府規(guī)模變小》，《求是學刊》2008年第1期。)。

顯然，美國大城市公共組織變革面臨嚴重的困境。需要指出的是，英國明確依據(jù)大城市改革理論進行的地方政府全面改革在1972年立法、次年開始實施，相似的思想也導致了聯(lián)邦德國、比利時、荷蘭、瑞典、丹麥和挪威等國的改革，盡管這些國家的改革也有不少問題，但是，奧斯特羅姆坦言，類似構(gòu)建大城市單一政府的改革“在歐洲取得很大成功，但在美國卻遭遇了明顯的失敗”。實際上，這種差別是與美國地方政府組織的傳統(tǒng)密切相關的。奧斯特羅姆一語道破，“托克維爾在描述美國地方政府特點時使用的邏輯和在20世紀里一直居主導地位的‘效率和經(jīng)濟改革運動以及‘大城市改革運動的邏輯是不同的”［美］文森特·奧斯特羅姆等：《美國地方政府》，第76、86頁。)。那么，托克維爾究竟發(fā)現(xiàn)其自身隱含著怎樣的潛在邏輯呢？

二、回望托克維爾：在錯綜復雜中發(fā)現(xiàn)傳統(tǒng)

面對大城市政府組織錯綜復雜的外觀形態(tài)，奧斯特羅姆認為，當年托克維爾的觀察與目前的狀況很相似，而早在19世紀30年代托克維爾就明確指出，“表面上的紊亂外觀，起初會使歐洲人認為美國社會處于完全無政府狀態(tài)；而在他們深入觀察事物的本質(zhì)以后，就會發(fā)覺原來的認識不正確”(注：［法］托克維爾：《美國的民主》上卷，董果良譯，商務印書館1988年版，第100頁。)。

的確，對美國地方政府組織的分析，托克維爾首先直擊美國地方政府潛在的核心原則。他從社會狀況把握民主政制，認為民主在美國不僅是一種政制，還是一種觀念、情感、民情(注：倪玉珍：《托克維爾理解民主的獨特視角：作為一種“社會狀況”的民主》，《社會學研究》2008年第3期。)；在此基礎上進一步提出，人民主權(quán)是美國地方政府的核心原則，“人民主權(quán)原則主宰整個美國社會”，“要想討論美國的政治制度，總得從人民主權(quán)學說開始”。故而在《美國的民主》上卷考察美國政府、政治制度、司法權(quán)、政治審判、聯(lián)邦憲法等之前專門有一章討論“美國的人民主權(quán)原則”。 正如《獨立宣言》指出，“新政府所依據(jù)的原則和所應有的權(quán)力組織，必須按照人民的意愿，是最能保障他們的安全和幸福的”。就此而言，公民需求與公民參與是美國地方政府組織的中心問題，而人民主權(quán)原則的方向性影響至少體現(xiàn)在：一是政府職權(quán)的分配，盡管當時不少國家也有人民主權(quán)相似的思想，但是，美國的人民主權(quán)原則更多的則是基于對個人的強調(diào)，除非個人侵害社會，否則每個人都是自身利益最好的和惟一的裁判者，并由此擴展到政府職權(quán)?！霸诿绹?，鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣的組織都以同一思想為基礎，即認為每個人都是僅與本身利益有關的事情的最好的裁判者”，“鄉(xiāng)鎮(zhèn)和縣只負責照顧人們向共同利益”，這實際上為美國政府組織的聯(lián)邦化奠立了基調(diào)。二是政府組織的選擇，“人民是一切事物的原因和結(jié)果，凡事皆出于人民，并用于人民”，“人民自已治理自已”，人民根據(jù)自己的需求選擇政府組織，并廣泛參與其中，這實質(zhì)上為美國政府組織的多樣性開啟了大門。不僅如此，托克維爾的觀察理路并不停留于政府組織外觀形態(tài)的表面考察，而是深入到人民主權(quán)原則所發(fā)育成長的基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)。他認為，鄉(xiāng)鎮(zhèn)“是自由人民的力量所在，鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織之于自由，猶如小學之于授課”，“在沒有鄉(xiāng)鎮(zhèn)組織的條件下，一個國家雖然可以建立一個自由的政府，但它沒有自由的精神”，“在各種自由中最難實現(xiàn)的是鄉(xiāng)鎮(zhèn)自由”，而美國恰恰“在鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)部享受真正的、積極的、完全民主的共和的政治生活”；美國鄉(xiāng)鎮(zhèn)自由與歐洲國家大相徑庭，托克維爾這位熟諳歐洲政治的法國貴族對此差別一目了然，他在與歐洲大陸國家的反復比較中認識了美國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)自由，“在歐洲大陸的所有國家中，可以說知道鄉(xiāng)鎮(zhèn)自由的國家連一個都沒有”?！霸跉W洲，統(tǒng)治者本人就經(jīng)常缺乏鄉(xiāng)鎮(zhèn)精神”?？梢哉f，美國地方政府組織的傳統(tǒng)也就此分途。更重要的是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)具有極其重要的奠基作用：“在歐洲的大多數(shù)國家，政治生活都始于社會的上層，然后逐漸地而且是不完整地擴及社會的其他部分，在美國，可以說完全相反，鄉(xiāng)鎮(zhèn)成立于縣之前，縣又成立于州之前，而州又成立于聯(lián)邦之前”；當各殖民地還承認宗主國最高權(quán)力的時候，“君主政體仍被寫在各州的法律上，但共和政體已在鄉(xiāng)鎮(zhèn)完全確立起來”。簡言之，從歷史和邏輯上看，基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)是公民參與及地方自治的根基所在，我們暫且稱之為“基層本位”(注：值得一提的是，托克維爾還專節(jié)討論“鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)雖然近乎獨立王國，但鄉(xiāng)鎮(zhèn)的規(guī)模不大，“沒有大得使全體居民無法實現(xiàn)其共同利益的地步；另一方面，它的居民人數(shù)也足以使居民確實能從鄉(xiāng)親中選出良好的行政管理人員”?？梢?，實現(xiàn)共同利益與選舉熟人管理是確定規(guī)模的兩條基本標準。托克維爾還論述了鄉(xiāng)鎮(zhèn)自由在當時美國的地域差異以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)的組織構(gòu)架與運行特點，囿于篇幅暫不討論。)，而這正是美國地方政府組織傳統(tǒng)的基礎。

緊接著的問題是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)以上的地方政府組織又是如何構(gòu)架的呢？按習慣理解，地方政府組織結(jié)構(gòu)在縱向上形成不同層次的等級體系，在橫向上同一層次的地方政府邊界明晰，行政區(qū)域內(nèi)部的權(quán)力中心是單一的。

然而，當時美國卻是另一番情景，成長于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的人民主權(quán)原則進一步擴展到鄉(xiāng)鎮(zhèn)與州乃至州與聯(lián)邦的關系中：在自身范圍內(nèi)的事務是自主的，在共享利益上的事務是服從的，兩者發(fā)生沖突則訴諸法律；“新英格蘭的居民沒有一個人承認州可以干預純屬于鄉(xiāng)鎮(zhèn)的權(quán)利”，“對于全州的公共義務，它們非盡不可”。

幾乎在美國建國之時，同樣的觀念就應用于聯(lián)邦與各州及地方的管轄權(quán)限之中，各州在它自身事務方面擁有自主權(quán)，而聯(lián)邦政府作為各州的聯(lián)合體被授權(quán)對各州共有的社會事務負責，故而地方政府組織的層次之間“不存在等級制度”，美國“行政權(quán)結(jié)構(gòu)既不是中央集權(quán)，又不是逐級分權(quán)”。直至今天，在美國人看來，各級政府在法律的授權(quán)范圍內(nèi)都是最高的，它們之間不存在行政級別的高低問題。奧斯特羅姆進一步認為，這正是聯(lián)邦主義的題中之義，也是人民主權(quán)原則的發(fā)展，在憲政法治下“每個人都服從法律，不允許任一種政府變成控制整個社會的永久的、支配性的權(quán)力中心”；用中央集權(quán)和地方分權(quán)的語言來表述美國體制中的權(quán)力是不適當?shù)模案‘數(shù)拿枋鍪锹?lián)邦化”，我們稱之為“聯(lián)邦模式”。

與“聯(lián)邦模式”直接相關的是地方政府組織的“多樣安排”，即為了滿足不同的利益團體提出的要求而產(chǎn)生大量的履行不同類型服務的地方單位，它們相互交叉并存于同一個地域，并以有限權(quán)威實現(xiàn)著治理。例如，為了排水、防洪等專門目的而建立起來的特別區(qū)，就有權(quán)處理任何跨行政邊界的相關任務；于是，兼跨眾多管轄地域和分別獨立選出的官員共同組成的獨特的行政管理體制發(fā)展起來了，也就是說，“有多少種職能就幾乎有多少官員，執(zhí)行權(quán)被分散到眾多人手中”。

當然，憲政法治是確保這種政府組織形態(tài)運行的基本條件，囿于篇幅，這里不再贅述。同時，多樣安排還體現(xiàn)在政府與政府之間、政府與社會之間等關系之中，托克維爾認為，在美國不能僅僅依靠被稱為“政府”的這個高度正式化機構(gòu)來理解地方自治的運作，大量的基層單位和其他組織為公民的參與提供了多種可能，確切地說，地方政府組織并不能涵蓋美國地方公共組織的全部內(nèi)容。托克維爾曾這樣描述， “使旅游美國的歐洲人最吃驚的”，“一切都在你身邊按部就班進行，但你到處看不到指揮者”，也沒有一個支點可以作為“行政管理的中心”，“不存在行政權(quán)的半徑所輻輳的圓心”(注：多種安排還存在于不同地域之間。美國地方政府組織幾乎在形成之初就有很大差別，新英格蘭州各鎮(zhèn)以直接民主制為主，其他州則以代議制為主，縣的建制出于行政的考慮，只有非正規(guī)的有限的權(quán)力；而實行奴隸制的南方和邊疆各州，私人產(chǎn)權(quán)管理的種植園相當于鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模，縣相應成為地方政府最基層的設置；中西部各州的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也是最小的政府單位，市鎮(zhèn)是自治機構(gòu)，縣為州與鄉(xiāng)鎮(zhèn)的中間單位。)。

至此，我們不難看到，以人民主權(quán)為核心原則，以基層本位、聯(lián)邦模式、多樣安排為特征，托克維爾所勾勒的這一美國地方政府組織傳統(tǒng)的基本輪廓已經(jīng)呈現(xiàn)，而地方政府組織錯綜復雜的外觀形態(tài)，正是其傳統(tǒng)特征的外在表現(xiàn)。

三、在城市化挑戰(zhàn)中重建傳統(tǒng)

然而，這一傳統(tǒng)是在美國城市尚未充分發(fā)展的前提下形成的，城市化進程加快必然使之面臨嚴峻考驗。城市發(fā)展之于地方政府組織，絕不僅僅是由市取代縣的建制轉(zhuǎn)變，更涉及政府關系及其內(nèi)部結(jié)構(gòu)等諸多方面的變化。果然，不久以后它就受到了沖擊。

盡管托克維爾準確反映了19世紀早期美國地方政府組織的狀況，但是，正是從那個時代開始美國發(fā)生了急劇的轉(zhuǎn)變，以工業(yè)化和城市化為標志，人口由農(nóng)村向城市集中,新移民不僅僅是土地的開發(fā)者而成為產(chǎn)業(yè)工人，城市由小城市、中等城市再發(fā)展為大城市，新興大城市成為大型工業(yè)中心，等等。正是城市化進程的加快，美國地方政府組織的傳統(tǒng)面臨著經(jīng)濟政治劇變的嚴重挑戰(zhàn)：從經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的劇變來看，大量的公有企業(yè)和私人企業(yè)在城市中涌現(xiàn)，而城市政府作為公有企業(yè)的法人代表卻有能力利用征稅權(quán)力來積累資本與私人企業(yè)競爭，也可能利用政府權(quán)威扼制私人財產(chǎn)，城市政府的自治性在經(jīng)濟競爭中有蛻變成私利性的可能；從政治結(jié)構(gòu)劇變來看，人口的增加擴大了選民規(guī)模，在選舉中僅憑個人努力的競選難敵那些擁有良好組織支撐的候選人，成功的組織者在其候選人當選后就相應成為政府的后臺“老板”，老板們甚至可以操縱多個權(quán)力中心，而公共設施的權(quán)力尋租、城市老板與城市政黨的勾結(jié)等等又可能使城市腐敗大行其道，城市老居民對權(quán)力可能落入大量新移民之手也憂心忡忡；如此等等，有的甚至驚呼，“城市已構(gòu)成對美國文明世界的威脅”(注：［美］ 托馬斯·科克倫等：《企業(yè)時代：工業(yè)美國社會史》，紐約1961年版，第250頁，轉(zhuǎn)引自王旭《美國城市化的歷史解讀》，岳麓書社2003年版，第347、348頁。)，城市政府的性質(zhì)與地位受到普遍的嚴重質(zhì)疑。

在這一背景下，城市政府的自治權(quán)力被重新檢討，州的重要性相應突顯，具有標志意義的迪龍法則確立，其中心內(nèi)容是：市僅僅是州的創(chuàng)造物，僅擁有州賦予它的權(quán)力，州掌握著地方政府的生死大權(quán)。任何由州給予的權(quán)力，州都可以剝奪、修改和收回萬鵬飛：《<美國地方政府>中文版序》，載《美國地方政府》，北京大學出版社2005年版，第11頁。)。這一法則1903年和1923年兩次被美國聯(lián)邦最高法院確認，成為州與地方政府關系的法規(guī)，城市政府成為州的下屬單位，州與地方政府之間的等級化傾向加劇。在奧斯特羅姆看來，這開啟了一個“掠奪城市”的時代。

不過，正如托克維爾指出的，“市的獨立性是人民主權(quán)原則的自然結(jié)果”，在聯(lián)邦主義憲政的前提下自治市的獨立性仍沿著自身的邏輯發(fā)展，相關努力從兩方面展開：一方面是地方城市政府自身的改善，為反對機器政治與老板統(tǒng)治的斗爭，進步黨人等掀起了從一個城市到另一個城市的全國性改革運動，城市委員制和城市經(jīng)理制等應運而生；另一方面則是州與城市政府之間關系的改善，在反對城市老板的斗爭中又進一步引發(fā)了限制州立法機構(gòu)權(quán)力和擴展地方社區(qū)權(quán)力的州憲法變革，隨后地方自治憲章的紛紛確立，意味著將聯(lián)邦主義應用到州與地方城市自治政府的關系中，“由托克維爾刻畫的19世紀早期美國地方政府的活力和自治性基本得到重建”(注：［美］文森特·奧斯特羅姆等：《美國地方政府》，第37頁。)，或者說，美國地方政府組織的傳統(tǒng)在日益加劇的城市化和工業(yè)化的挑戰(zhàn)中并沒有中斷，而是在調(diào)整中重建。

就在地方政府組織逐步調(diào)整之時，美國城市化進程又產(chǎn)生新的重大變化，20世紀20年代從人口和工業(yè)向城市的集中轉(zhuǎn)為向郊區(qū)的擴展，政府活動的范圍和規(guī)模大幅擴展；加之兩次世界大戰(zhàn)的影響以及美國社會出現(xiàn)的新趨勢等等，地方政府內(nèi)部管理能力的提高與管理成本的控制日漸得以重視，引發(fā)了對效率和經(jīng)濟更大的關注，而企業(yè)效益提高所積累的經(jīng)驗成為改革的重要參照。于是，一場“效率和經(jīng)濟改革運動”（the Efficiency and Economy Reform Movement）開始了。遺憾的是，盡管這場運動相當程度上是圍繞著城市發(fā)展的新變化展開的，但它追求的卻是以企業(yè)效率等為參照的表面價值，實是與美國地方政府組織自身的傳統(tǒng)相悖離，奧斯特羅姆認為“它所基于的假設是：通過精簡地方政府內(nèi)部結(jié)構(gòu)而又不分裂和分散其權(quán)威，可以提高政府的效率；通過統(tǒng)一行使政治權(quán)力和更加倚重一支專業(yè)公務員隊伍，商業(yè)公司的效率特點在地方政府里也會出現(xiàn)” (注：［美］文森特·奧斯特羅姆等：《美國地方政府》，第40、63頁。)。這種思維取向幾乎一開始就注定這場改革運動的命運，雖然有所成效，但不少努力卻是事與愿違，大致體現(xiàn)在：一是城市政府的體制改革，在傳統(tǒng)的弱市長制的基礎上，強市長制、議會—經(jīng)理制、委員會制等進一步發(fā)展，大城市大多采用強市長制，而議會—經(jīng)理制在中小規(guī)模的自治市被廣泛采用；二是地方政府的合并與聯(lián)合，為專門服務而設立的特別區(qū)的合并與聯(lián)合，對于城市、郊區(qū)和鄉(xiāng)村之間正在趨向融合的社會生活具有重要作用，但地方自治政府機構(gòu)的合并與聯(lián)合所形成的組織規(guī)?；炊鴰砀呓灰壮杀尽⒎磻t緩等弊病，況且自治市合并的動因部分地是由于公用事業(yè)企業(yè)以及一些利益集團發(fā)現(xiàn)對付一個大城市要比對付眾多的小自治市更容易；三是公務員制度改革，城市公共事務的日益專業(yè)化越加要求公務員專業(yè)水平的提高，相應的措施層出不窮，但卻抑制了公民在公共服務中應該發(fā)揮的作用；四是地方政府的國家化趨勢，聯(lián)邦政府以項目支持與援助等方式不斷介入地方城市事務，但地方政府的集權(quán)化傾向卻越加明顯。

正因為這場改革運動沒有達到預期的目標，20世60年代成立的曾經(jīng)是該運動積極推動者的全美政府關系委員會到了80年代以后也逐步發(fā)生了轉(zhuǎn)變。不過，就在80年代，大城市已經(jīng)成為美國社會生活的主角，正如奧斯特羅姆所言，“美國人民曾經(jīng)面對過有關地方政府的適當組織形式和地方政府間關系的適當設置問題。今天，有關地方政府最嚴峻的問題就是大城市區(qū)的治理問題” (注：［美］文森特·奧斯特羅姆等：《美國地方政府》，第40、63頁。)。那么，美國地方政府組織的傳統(tǒng)是否依然需要呢？

四、現(xiàn)代大城市公共組織：傳統(tǒng)還有生命力嗎？

前文所述，美國“大城市改革運動”一度占據(jù)主流地位，它具有以下基本主張：一是行政區(qū)域的整體化，大城市及周邊地區(qū)組織成一個政府單位，確保對整個區(qū)域作出統(tǒng)一的決策；二是自治政府規(guī)?；胤阶灾握暮喜⒙?lián)合，盡可能避免權(quán)力分割、節(jié)制運行成本；三是內(nèi)部結(jié)構(gòu)的層級化，即大城市行政管理體制形成等級化的垂直構(gòu)架；四是行政權(quán)力的集中化，最高行政長官由公眾選出的議會監(jiān)督與指導，但行政管理事務都在最高行政長官的指揮下協(xié)調(diào)進行。與“大城市改革運動”相似的思想曾經(jīng)在歐美國家頗為流行，引發(fā)不少國家相應的變革。

實際上，這一思想擁有公共行政思想與城市空間理論的雙重支撐。就前者而言，早在19世紀后期，威爾遜在《行政學研究》這部公共行政研究的開山之作中就強調(diào)，任何政府都存在一個占支配地位的中心，通過等級體制的單一權(quán)力中心可以提高行政效率、強化行政責任；此后，威洛比、古利克等則提倡以統(tǒng)一、層級、分工等原則追求行政的高效率，而懷特在20世紀中期更發(fā)現(xiàn)公共組織中存在著行政權(quán)力向上一層次政府的集權(quán)和向單個行政部門的整合的兩大趨勢，等等。值得一提的是，在奧斯特羅姆看來，威爾遜政治科學的基本原則是“權(quán)力被分解得越多，就越?jīng)]有責任”，并把自己所處的一代人看作是憲法批判主義新時代的開端，實是與聯(lián)邦主義傳統(tǒng)的決裂(注：參見［美］文森特·奧斯特羅姆《被遺忘的傳統(tǒng)：憲法層次的分析》，毛壽龍譯，載麥金尼斯主編《多中心治道與發(fā)展》，上海三聯(lián)書店2000年版。)。就后者而言，20世紀30年代克里斯泰勒的中心地理論具有深遠影響，他認為，城市中心地體系是根據(jù)市場、交通和行政最優(yōu)原則而形成的，中心地有等級層次之分，1940年德國學者廖什發(fā)展了中心地理論并提出經(jīng)濟區(qū)位論，“二戰(zhàn)”以后，中心地理論在美洲、西北歐各國被廣泛接受，并在相關規(guī)劃中應用。至于跨地區(qū)城市問題的解決，更是強調(diào)建立統(tǒng)一的大城市政府，“每個大城市的各個空間區(qū)域是被許多密集的網(wǎng)絡連在一起，這些網(wǎng)絡幾乎穿越所有的個體社區(qū)，但它們并沒有在更高的政府級別上集中”(注：Downs,Anthony,“The Devolution Revolution:Why Congress Is Shifting a Lot of Power to the Wrong Levels”,獴rookings Policy Brief,玭o.18 (1998))。顯然，就兩者關系來看，權(quán)力中心與城市中心、政府體系與城市體系、行政績效與城市效率等諸多方面均存在著某種暗合，以一體化為取向的安排似乎成為大城市公共組織改革的當然邏輯。

然而，實際情況并非如此。倘若我們循著當年托克維爾的觀察理路，先深入到城市基層，那么，不難發(fā)現(xiàn)，在大城市地區(qū)表面浮現(xiàn)的所謂整體性之下，反倒是基層鄰里或社區(qū)巨大的差異性和多樣性及其動態(tài)的交疊變化。鄰里或社區(qū)在美國大城市內(nèi)部普遍存在，很多志愿者組織也是以鄰里為基礎形成的，市民偏好、生活方式及其所面臨的社區(qū)問題等在不同的鄰里之間存在著諸多差異，而高度集中的政府卻很難對此作出反應，致使效率降低、服務退化以及行政責任的迷失，弱化市民對公共政策的影響，市民往往指責太大規(guī)模的政府“巨大而僵硬”；大城市區(qū)內(nèi)部的小地區(qū)比大城市本身更具同質(zhì)性，況且一般家庭傾向于選擇與自己社會經(jīng)濟地位相似的鄰居們，“導致的結(jié)果是向具有更多同質(zhì)性需求模式的服務地區(qū)的演變，而不是向該地區(qū)作為一個整體的演變”。同時，大城市正在經(jīng)歷著空間模式的巨大變化，從高度集中的單一中心模式向分散的多中心模式轉(zhuǎn)變，這種轉(zhuǎn)變相應刺激了建立新政府和新機構(gòu)的需求，當居民和商業(yè)遷出老的中心城市 ，他們需要多種類型的新服務，往往尋求新的政府組織形式以實現(xiàn)其需求(注：［美］文森特·奧斯特羅姆等：《美國地方政府》，第81頁。)。于是，大城市改革運動受到鄰里組織運動的沖擊，許多地區(qū)在不同鄰里建立“小市政廳”、以鄰里為基礎的咨詢委員會等，有的甚至提出“還政于鄰里”的競選綱領。1998年美國總統(tǒng)大選民主黨候選人喬治·利伯曼進行大量調(diào)查后宣稱,“亞地方政府”(sub-local government,指鄰里或社區(qū)政府)是 21世紀民主真正的希望所在(注：Thad L.Beyle,玈tateand Local Government,2000-2001，玏ashington,D.C:Congressional Quarterly Books,2000 ,p.166.)。鄰里或社區(qū)政府的建構(gòu)在大城市政府組織中具有重要的基礎性作用，在這里，當年托克維爾所觀察的政府組織傳統(tǒng)的“基層本位”隱然可見。當然，托克維爾時代基層主要是指鄉(xiāng)鎮(zhèn)，而當前更多的則是指大城市的鄰里或社區(qū)。

如果說，美國地方政府組織如何實現(xiàn)公民需求與公民參與，是當年縈繞托克維爾心中的關鍵問題，那么，這更是當前大城市所面臨的艱巨問題，而公民需求與公民參與的實現(xiàn)方式也直接影響大城市公共組織的構(gòu)建。

一般說來，在選舉社會，投票是公民需求表達與實現(xiàn)的基本途徑，服務項目的設立與服務方式的確定等可采用直接投票的方式，但城市公共服務往往是提供給社區(qū)整體難以兼顧具體局部與個人；“投票選出候選人也不是表達服務需求的最佳途徑”，候選人一般向中間選民的意見靠攏以增加贏選的可能性，“在任何一次選舉中，獨立的問題越多，在公民的偏好和候選人的決策之間的調(diào)和就越困難”，大城市內(nèi)部復雜多樣需求的滿足更為困難，即使是鄰里內(nèi)部同樣存在很大差異，況且不同的公共服務在不同城市地區(qū)具有不同效率，不同公共服務的規(guī)模效益邊界也相去甚遠；這諸多難題無疑加大城市管理與服務的復雜性。因此，解決的途徑不僅僅是投票確定服務或選舉候選人，而是選擇怎樣的公共組織形式：所有的公共服務均由一個政府提供并不是理想選擇，而對于這一難題的破解，采用的恰恰是根植于美國傳統(tǒng)的聯(lián)邦式組織安排，即“運用許多共存的、相互交叉的政府單位”，不同的公共服務由多樣交疊的政府組織分別負責，成為市民實現(xiàn)不同需求偏好的通行選擇。奧斯特羅姆認為，多樣化的政府格局要比包攬一切的集中單一政府安排更能準確表達市民的偏好，也更能針對不同的服務職能來確定恰當?shù)倪吔绶秶?(注：［美］文森特·奧斯特羅姆等：《美國地方政府》，第92-97；212、213；60頁。)，美國大城市政府組織的多樣安排正是以市民多樣需求為內(nèi)在支撐。在他看來，這并不意味著為人們所詬病的地方組織“巴爾干化”，即完全分化到居民小區(qū)層次，而是兼顧不同社群利益之間的相互依賴(注：［美］文森特·奧斯特羅姆：《多中心》，毛壽龍譯，載［美］邁克爾·麥金尼斯主編《多中心體制與公共經(jīng)濟》，上海三聯(lián)書店2000年版。)。至于跨地區(qū)城市問題與公共服務，也以聯(lián)邦化方式探索大城市聯(lián)邦（metropolitan federation）的構(gòu)建，由它負責較大規(guī)模的服務，而較小規(guī)模的服務仍由市政府負責。實際上，多樣需求彈性與組織規(guī)模的剛性所導致的政府規(guī)模困境，也相應地得以很大程度的緩解。在聯(lián)邦模式中，政府單位的邊界和規(guī)模不必強求劃一，不同的政府組織單位可以根據(jù)服務集群需求和服務類型要求相應地作出有績效的具體規(guī)定，從而實現(xiàn)自由活力與統(tǒng)一秩序之間的均衡。

對于公共組織的多樣安排，正如當年托克維爾所指出，不能僅僅局限于“政府”這一高度正式化的機構(gòu)來理解；同樣地，“現(xiàn)今的地方政府不能僅僅限于發(fā)生在那些作為政府單位的自治法人和機構(gòu)中的活動”，“它們的運轉(zhuǎn)取決于它們所依托的豐富多彩的以各種志愿性組織形式出現(xiàn)的志愿活動這種制度背景”；而大城市公共組織的多樣安排為公民的廣泛參與提供了大量的機會，公民的參與訴諸于更廣闊的范圍而不僅僅局限于政府單位自身的空間。正是基于對20世紀80年代美國大城市公共組織的觀察，奧斯特羅姆進一步在提出的“治理”理念(注：［美］文森特·奧斯特羅姆等：《美國地方政府》，第92-97；212、213；60頁。)，在20世紀90年代中后期被國際學術(shù)界所重視，現(xiàn)今已為人們所熟知。同時，公共服務供應與生產(chǎn)的鏈接也不局限于政府組織內(nèi)部，而是擴展到在政府與政府之間、政府組織與私人組織乃至其他之間所形成的更廣闊的公共組織空間，而這種關系模式甚至具有產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的特征。例如，水幾乎是城市的生命線，水的供應從城市郊區(qū)的水區(qū)到市政府的水資源部門等不同機構(gòu)，都可以直接為終端用戶服務零售部門，也可能與州或聯(lián)邦的大規(guī)模水資源開發(fā)部門合作，他們的共同努力合起來可以被看作一種水資源產(chǎn)業(yè)，幾乎就像私營部門中生產(chǎn)商、批發(fā)商和分銷商等構(gòu)成的產(chǎn)業(yè)鏈；這種關系模式仍可以在教育、警察、福利、衛(wèi)生、消防、交通及許多其他服務領域中找到。在這里，并沒有公共權(quán)力的層級制，但“每件事情都是有規(guī)則地運作，操作者卻無處可見”，“這正是托克維爾所觀察到的行政管理體制的現(xiàn)代版本” (注：［美］文森特·奧斯特羅姆等：《美國地方政府》，第92-97；212、213；60頁。)。奧斯特羅姆在闡述其地方公共經(jīng)濟理論的基礎上，進一步論證了上述公共組織安排的合理性，對此的評價及中國大城市公共組織變革的可能模式，筆者擬另文討論。

顯然，大城市政府的規(guī)模化、行政管理等級化以及權(quán)威中心單一化等等公共組織一體化的變革取向，曾盛行于不少歐洲國家，有的也確實取得諸多成效，但在美國卻難以奏效；這不僅在于歐洲型與美國型大城市存在顯著差別等諸多原因，還在于美國地方組織傳統(tǒng)因素的作用使然，這一以基層本位為基礎的聯(lián)邦化與多樣化安排的傳統(tǒng)在城市化進程的沖擊挑戰(zhàn)中不斷調(diào)整，至今生命力猶在，當前具有特色和績效的美國大城市公共組織形態(tài)與之密切相關。應該說，全球大城市公共組織在高效性、靈活性、回應性等基本方向的追求上可能是一致的，但其具體變革的路徑、形態(tài)與方式等等卻具有多種可能性，這除了取決于經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、政治制度、社會文化與城市類型等變量以及特定的國家情境之外，傳統(tǒng)因素的作用尤為重要。盡管奧斯特羅姆試圖論證美國經(jīng)驗的普適性，但就像他自己所指出的美國大城市變革要重視美國傳統(tǒng)，其他國家也同樣不能忽略自身的傳統(tǒng)。我國大城市正在快速發(fā)展，不少大城市與城市群正面臨著公共組織及其現(xiàn)代治理變革的諸多困難，就此而言，大城市公共組織的傳統(tǒng)因素這一影響未來的重要命題，我們?nèi)杂泻芏嘌芯控酱归_。

(責任編輯：周小玲)