反壟斷法執(zhí)法機構與司法機構對接問題初探

韓志紅　李　極

摘要：反壟斷法執(zhí)法機構和司法機構對接問題既是憲政問題，也是經濟法實施的重大理論和實踐問題。美國聯(lián)邦反壟斷法的實施，實行聯(lián)邦和州兩級政府執(zhí)法與聯(lián)邦法院一級司法對接的體制。中國將反壟斷執(zhí)法權作為中央事權，按照中國現(xiàn)行行政訴訟管轄的規(guī)定，反壟斷行政訴訟的司法管轄權卻是在地方法院，明顯存在不對接的問題。我國應當借鑒美國的做法，建立中央法院系統(tǒng)，時屬于中央事權的執(zhí)法活動，納入中央法院系統(tǒng)司法。以促進法制的統(tǒng)一和司法公正，實現(xiàn)社會正義，提高執(zhí)法效果和效率。

關鍵詞：反壟斷法；政府執(zhí)法；法院司法；權力制衡

中圖分類號；D912.29文獻標識碼：A文章編號：1003－1502(2009)02－0094－07

關于反壟斷執(zhí)法和司法機構的設置，我國學者的研究大多是集中在前者，并主要從橫向結構進行研究，即討論是在現(xiàn)有機構(國家商務部、國家工商總局、國家發(fā)展和改革委員會)中指定反壟斷執(zhí)法機構，還是應當單獨創(chuàng)設專門的執(zhí)法機構?如果是統(tǒng)一到一個部門，究竟應當統(tǒng)一到哪個部門等問題上，很少有人對反壟斷法執(zhí)法機構和司法機構對接問題進行研究，對反壟斷司法機構設置研究的就更少。筆者認為，反壟斷法執(zhí)法機構和司法機構對接問題直接關系到法制的統(tǒng)一和司法公正，關系到社會正義、提高執(zhí)法效果和效率的問題，有必要專門進行研究。

一、現(xiàn)行規(guī)定及其反思

反壟斷執(zhí)法是一項專業(yè)性很強的工作，為便于嚴格統(tǒng)一執(zhí)法，同時考慮到建立、健全全國統(tǒng)一、開放、競爭、有序的市場體系的需要，我國反壟斷法將反壟斷執(zhí)法作為中央事權，只有國務院規(guī)定的承擔反壟斷執(zhí)法職責的部門依據反壟斷法享有反壟斷執(zhí)法的權限。我國《反壟斷法》第10條規(guī)定：“國務院規(guī)定的承擔反壟斷執(zhí)法職責的機構(以下統(tǒng)稱國務院反壟斷執(zhí)法機構)依照本法規(guī)定，負責反壟斷執(zhí)法工作?！蹦壳拔覈虅詹俊夜ど坦芾砜偩?、國家發(fā)展和改革委員會分別有反壟斷的執(zhí)法權。這說明我國反壟斷執(zhí)法機構不是按照現(xiàn)有的五級政府(即中央，省、自治區(qū)、直轄市，省級市，區(qū)縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn))的政府層級設置。同時，考慮到所有的壟斷案件都由國務院反壟斷執(zhí)法機構親自處理負擔太重，因此，反壟斷法第10條規(guī)定：“國務院反壟斷執(zhí)法機構根據工作需要，可以授權省、自治區(qū)、直轄市人民政府相應的機構，依照本法規(guī)定負責有關反壟斷執(zhí)法工作?！?/p>

中國實行一級多層次的立法體制，立法權高度集中于中央，而執(zhí)法體制則是多級政府執(zhí)法，以基層(區(qū)縣政府)為主。我國的執(zhí)法管轄基本是按行政隸屬關系和屬地原則進行劃分的。《行政處罰法》第20條規(guī)定：“行政處罰由違法行為發(fā)生地的縣級以上地方人民政府具有行政處罰權的行政機關管轄。法律、行政法規(guī)另有規(guī)定的除外?！敝醒胝闹鞴懿块T僅負責指導、監(jiān)督、協(xié)調執(zhí)法工作，地方政府實際執(zhí)法并承擔法律責任，即實行屬地原則的執(zhí)法體制。我國《憲法》第110條規(guī)定：地方各級人民政府對上一級國家行政機關負責并報告工作。全國地方各級人民政府都是國務院統(tǒng)一領導下的國家行政機關，都服從國務院。按照中國目前中央政府與地方政府的關系，地方政府作為中央政府的“代理人”，執(zhí)行中央政府的法律被認為是天經地義。但是反壟斷法的實施成為了一個鮮明的例外：即由中央政府立法，由中央政府職能機構進行行政執(zhí)法。

由國務院執(zhí)法機構行政執(zhí)法自然引申出的第一個問題是：由哪一級人民法院對原告向國家執(zhí)法機構提起行政訴訟的案件進行司法?因為中國沒有中央法院系統(tǒng)，因此，根據我國行政訴訟法屬地管轄的規(guī)定，過去一直是北京市高中級法院承擔著國務院部委涉訴行政案件的審理工作。也就是說，類似的問題，以往的做法是由北京市中級法院為一審法院，北京市高級法院為二審法院。但是，由地方法院審理中央政府為被告案件的依據何在，似乎沒有學者提出過這樣的質疑。中國是一個中央集權模型(非地方分權模型)的單一制國家，是一個統(tǒng)一完整的政治實體，地方政府隸屬中央，因此，事實上，地方政府成為中央政府在地方的代理機構，或者是中央政府的派出機構，中央政府的事情就是地方政府的事情，地方政府的事情也是中央政府的事情。但是，我國憲法并沒有規(guī)定，地方各級法院對上一級法院負責并報告工作。全國地方各級法院都服從最高人民法院。

筆者對此的質疑在于：北京市高中級法院審理國務院部委涉訴行政案件，需要對誰負責?眾所周知，中國根據自己的國情實行一院制的政治制度。人民通過全國人民代表大會和地方各級人民代表大會，行使國家權力。我國憲法第3條規(guī)定：“國家行政機關、審判機關、檢察機關都由人民代表大會產生，對它負責，受它監(jiān)督。”這句話下面這樣說可能更準確：各級行政機關、審判機關、檢察機關都是由同級人民代表大會產生，對同級人民代表大會負責，受同級人民代表大會監(jiān)督。

北京市高中級法院應當是北京市人民代表大會產生，并對其負責，在我國，包括地方法院在內的各級法院，作為法律關系主體與同級人民代表大會是一對法律關系。法律關系是一種對立統(tǒng)一關系。就像婚姻關系中的男女，二者是婚姻關系的當事人，既相互對立又相互統(tǒng)一，互為權利義務(公權主體還有權力制衡關系，下同)，法院應當也不例外。而北京市高中級法院審理國務院部委涉訴行政案件，似乎應當是直接對全國人民代表大會負責了。而全國人民代表大會與北京市高中級法院是一種什么關系呢?如果說，北京市高中級法院與北京市人民代表大會是一種“實的”法律關系。全國人民代表大會與北京市高、中級法院是否可以說是一種“虛的”法律關系呢?

第二個問題是：國務院反壟斷執(zhí)法機構授權省、自治區(qū)、直轄市人民政府相應的機構負責的有關反壟斷執(zhí)法工作，由哪一級人民法院對原告向國務院反壟斷執(zhí)法機構授權的省、自治區(qū)、直轄市人民政府相應機構提起行政訴訟的案件進行司法?如果根據我國行政訴訟法屬地管轄的規(guī)定，應當由當?shù)氐母咧屑壏ㄔ撼袚嬖V行政案件的審理工作。那么，如果被告是當?shù)氐氖〖壵畧?zhí)法部門，是否會遇到地方保護主義的問題呢?

最高人民法院2007年12月17日通過的《關于行政案件管轄若干問題的規(guī)定》，有一個突破性的規(guī)定，就是對部分行政案件進行異地管轄審理。最高人民法院意圖通過加大指定管轄、異地審理的力度，防止和排除地方非法干預，為行政案件依法獨立公正審理提供制度保障。我國地方法院的人、財、物諸方面都依賴于本地同級政府，在審理以當?shù)卣疄楸桓娴男姓讣r難免心存顧慮，產生立案難、審理難、執(zhí)行難的問題?？梢哉f，行政案件異地審理，是想為民告官提供—個相對意義上的起點公平。

有人說，中國的法院都是“地方”法院，惟一一個全國法院(最高法院)實際上已退出司法裁判領域，成為了一個司法政策法院。而有人進一步認為，地方的法院是中華人民共和國在地方設立的法院，而不是“地方”法院。這話聽上去耐人尋味。因為。我國法院

設置存在嚴重的地方化問題。所謂法院的地方化。是指法院在機構設置、經費來源、法官產生等方面只屬于地方、不屬于中央的一種司法體制模式。焦洪昌指出法院地方化的四個方面的問題：第一，機構設置的地方化；第二，隸屬關系的地方化；第三，法官的地方化；第四，經費來源的地方化。在這種情況下，仍然說地方的法院是中華人民共和國在地方設立的法院，真的是一種“幽默”了。

法院機構設置、隸屬關系、法官、經費來源的四個地方化，明顯反映出法院與地方有權機關形成事實上的法律關系，地方法院受地方有權機關的剛性制約不可避免，出現(xiàn)地方保護主義成為必然。法院的地方化，使地方保護主義泛濫，破壞了國家司法的統(tǒng)一，褻瀆了法律的尊嚴，加大了執(zhí)法的難度，產生了司法腐敗，可謂弊端重重。

為防止反壟斷法實施出現(xiàn)地方保護主義的問題。是否被告是當?shù)氐氖〖壵畧?zhí)法部門，都要異地審理?實際上。異地審理制度僅僅是一種權宜之計，不是治本之策。異地審理制度同樣存在審理法院對誰負責的問題，都對中央政府負責?但是中央政府又對地方法院的人財物不負責任；或者是由北京市高中級法院進行審理。因為反壟斷地方執(zhí)法屬于國務院反壟斷執(zhí)法機構授權執(zhí)法，因此，從理論上說是可以視為國務院反壟斷執(zhí)法機構為被告的。但是，又遇到前面的問題了：由地方法院審理中央政府為被告案件的依據何在呢?同樣存在虛實兩種法律關系并行、讓地方法院無所適從的問題。

二、借鑒美國聯(lián)邦反壟斷法的實施體制

如何解決上述的問題?筆者認為，美國的做法值得學習和借鑒。美國聯(lián)邦反壟斷法的實施，實行聯(lián)邦和州政府兩級執(zhí)法與聯(lián)邦法院一級司法對接的體制，即聯(lián)邦一級司法，聯(lián)邦和州兩級執(zhí)法。也就是說，聯(lián)邦法院系統(tǒng)審理違反聯(lián)邦反壟斷法的案件，各州和聯(lián)邦政府可以對違反聯(lián)邦反壟斷法的行為向聯(lián)邦法院提起訴訟。

美國聯(lián)邦反壟斷法執(zhí)法機構從橫向說包含兩個層面：司法部反托拉斯司和美國聯(lián)邦貿易委員會；從縱向說也包含兩個層級：聯(lián)邦司法部和州總檢察長。通過司法部反托拉斯司提起民事訴訟和刑事訴訟；通過聯(lián)邦貿易委員會直接進行裁決或提起民事訴訟，但不能提起刑事訴訟；州總檢察長可以代表州內自然人的利益，執(zhí)行聯(lián)邦反托拉斯法，向對被告有司法管轄權的美國區(qū)法院提起民事訴訟。美國《謝爾曼法》第4條規(guī)定：授權美國區(qū)法院司法管轄權，以防止、限制違反本法；各區(qū)的檢察官，依司法部長的指示，在其各自區(qū)內提起衡平訴訟，以防止和限制違反本法行為。美國《克萊頓法》規(guī)定：州司法長作為政府監(jiān)護人，代表其州內自然人的利益，可以本州的名義，向對被告有司法管轄權的美國區(qū)法院提起民事訴訟，以確保其自然人因他人違反謝爾曼法所遭受的金錢救濟。這兩條法律，一方面明確規(guī)定了聯(lián)邦法院對違反聯(lián)邦反壟斷法有直接的管轄權，同時說明各州對違反該法行為的起訴權。

關于聯(lián)邦政府與州政府的關系，《克萊頓法》規(guī)定：美國政府如果提起反托拉斯訴訟，要立即向州司法長發(fā)出書面通知。為支持州司法長依據本法提起訴訟，美國司法部長應州司法長的要求，在法律準許的范圍內，有效地提供同該訴訟實際或潛在原因相關的調查性文件及其他材料。所以，1998年美國司法部部長和19個州的總檢察官聯(lián)合對微軟公司提出反壟斷訴訟事件，這樣的案例在美國并不奇怪。

聯(lián)邦法院對違反聯(lián)邦反壟斷法有直接的管轄權，美國聯(lián)邦政府和各州對違反該法行為可以向聯(lián)邦法院起訴。筆者將其概括為聯(lián)邦和州政府兩級執(zhí)法與聯(lián)邦法院一級司法對接的體制，即聯(lián)邦一級司法，聯(lián)邦和州兩級政府執(zhí)法。

美國實行檢司合一的體制，司法部屬于行政機關，隸屬于美國總統(tǒng)，其聯(lián)邦反壟斷的實施，可以實行聯(lián)邦一級司法，因為其聯(lián)邦法院自成系統(tǒng)(包括聯(lián)邦最高法院、聯(lián)邦巡回上訴法院、聯(lián)邦地區(qū)法院三級法院)。其聯(lián)邦反壟斷執(zhí)法實行聯(lián)邦和州兩級的執(zhí)法體制是因為聯(lián)邦制的美國有三級政府，即聯(lián)邦政府、州政府和市政府。三級政府的事權分工明確，聯(lián)邦政府和州政府、地方政府分別是按照不同的事項作為不同范圍居民的代表出現(xiàn)。類似這樣的案件出現(xiàn)在中國，按現(xiàn)行反壟斷法的規(guī)定，由中央政府執(zhí)法機構管轄，因為中國是單一制的國家，中央政府可以直接代表全體國民，因此似乎不需要像微軟案件一樣的共同訴訟。但各地消費者的損失如何計算，中央政府是否可以代表的了全體國民，似乎沒有人認為是問題，實際這恰恰是一個問題。因為，反壟斷執(zhí)法和司法目的是要維護公平競爭的市場秩序，追究違法者對市場秩序破壞的法律責任，補償經營者和消費者因此受到的損失。而受到損害的經營者和消費者是不特定的人，分散于全國各地，由地方政府代表地方居民的好處顯而易見。

聯(lián)邦反壟斷法實行聯(lián)邦一級司法的原因可能是多方面的，我們不打算多加論證。美國是聯(lián)邦制國家，有聯(lián)邦政府和州政府、地方政府三級政府的存在。聯(lián)邦制國家的主要特點是：聯(lián)邦和其組成單位分別有自己的憲法和法律制度以及各自的國家機關體系。聯(lián)邦的組成單位先于聯(lián)邦而存在，聯(lián)邦的權力源于各成員的讓與。聯(lián)邦制決定了美國聯(lián)邦和州政府、地方政府都有獨立的立法權。三級政府的事權范圍非常明確，哪一級政府管轄的事情，就由哪一級政府來立法，哪一級政府執(zhí)法。聯(lián)邦和州政府對于需要在地方的執(zhí)法活動，會設置派出機構到基層執(zhí)法。地方政府的執(zhí)法活動一般只是負責地方議會制定出來的法律。美國有兩套法院組織系統(tǒng)，分為聯(lián)邦和州法院組織系統(tǒng)和法律體系。聯(lián)邦法院負責實施聯(lián)邦法律，各州法院負責實施本州的法律。聯(lián)邦法院(包括聯(lián)邦最高法院、聯(lián)邦巡回上訴法院、聯(lián)邦地區(qū)法院)負責實施聯(lián)邦法律，各州法院負責實施本州的法律。也就是說，違反美國聯(lián)邦立法的案件由聯(lián)邦法院審理。這樣，美國的立法、政府執(zhí)法和司法實現(xiàn)了在層級上的高度一致性。這樣的一致性，使得立法機構可以對執(zhí)法部門和司法部門進行直接的監(jiān)督和制約，立法機構直接享有對執(zhí)法、司法機構的人事任免權和財政經費的撥款決定權，保證了執(zhí)法、司法機關及公務人員的權、責、利的緊密銜接。

聯(lián)邦和州政府兩級執(zhí)法與聯(lián)邦法院一級司法對接的體制的最大好處，是不會出現(xiàn)地方保護主義的窘困，有利于實現(xiàn)法制的統(tǒng)一和司法公正，實現(xiàn)社會正義，提高執(zhí)法效果和效率。

雖然美國反壟斷法的實施是司法模式，中國是行政模式，但是都實行司法最終裁決原則，因此，我們可以學習和借鑒美國的做法。具體說來，國務院反壟斷執(zhí)法機構負責的反壟斷執(zhí)法，相對人不服，應當向中央法院系統(tǒng)提起行政訴訟，由中央法院系統(tǒng)承擔涉訴行政案件的審理工作。國務院反壟斷執(zhí)法機構授權省、自治區(qū)、直轄市人民政府相應的機構負責的有關反壟斷執(zhí)法工作，相對^不服。也應當向中央法院系統(tǒng)提起行政訴訟，由中央法院系統(tǒng)承擔涉訴行政案件的審理工作。

借鑒美國模式，結合中國的情況，我國應當建立獨立的強大的中央法院系統(tǒng)。中央法院系統(tǒng)設國家最高法院、國家上訴法院和國家地區(qū)法院。最高法院可以仍

然設在首都被京；上訴法院可以分片設置，如設置東北、西北、華北、華東、中南和西南上訴法院，或者建立屬于中央法院系統(tǒng)的巡回法院；國家地區(qū)法院設在中心城市，一個省、自治區(qū)可以設幾個地區(qū)法院，其經費由中央財政撥款，法官由中央任免。中央法院系統(tǒng)直接向國家立法機構負責，獨立行使審判權。目前的地方法院應當繼續(xù)保留，但是審理案件的范圍將大大縮小。

三、我國建立中央法院系統(tǒng)的基本依據和意義

(一)基本依據

基本依據之一是法律關系中的當事人理論。

徐國棟認為，法律制造了各種各樣的身份，每一種身份的制造都是一種正負的對比。身份總是對偶存在的，法律只能制造一對身份，不可能制造一種身份。法院應當也不例外。各級法院，作為法律關系主體應當與另一法律關系主體形成一對法律關系。法院作為司法機構，與立法機構是對偶存在的。執(zhí)法者、司法者和立法者應當是一種對立統(tǒng)一關系。中央立法、中央政府執(zhí)法，中央法院系統(tǒng)司法，執(zhí)法者與司法者直接對立法者負責，互為權利義務，形成權力之間的相互制衡，才是法治社會的正確選擇。

毛澤東講過，對立統(tǒng)一規(guī)律是宇宙的根本規(guī)律，不論在自然界、人類社會和人們的思想中都是普遍存在的。矛盾著的對立面又統(tǒng)一、又斗爭，由此推動事物的運動和變化。而遵循此規(guī)律的前提是按照一定的理念、價值觀和一定的規(guī)則，安排恰當?shù)碾p方當事人，讓當事人之間形成一種對立統(tǒng)—關系。如果當事人錯位運行，就是體制出現(xiàn)了問題。

我國存在的問題：

第一，是執(zhí)法者、司法者不直接對立法者負責。劉軍寧指出，長期以來，中國的政府管理體制是對政府負責的，而不是對代議機關負責的。其機構設置與運行方式是完全獨立于代議機關的。政府被看成是用來獨立行使權力，管制統(tǒng)治民眾的。而其內部的各部門之間互相爭奪權力，動用各種手段爭奪處罰權、強制權、發(fā)證權、收費權、執(zhí)法權、審批權，對責任卻你推我讓，并千方百計地利用自己的行政特權為個人與部門留出不負責任、不受監(jiān)督的責任飛地。行政部門只對自己負責，完全擺脫了對代議機關所負的責任。從而為通向“任性”的、無限權力的、不負責任的政府鋪平了道路。

第二，是當事人的錯位運行。在我國，立法是中央政府的權力，執(zhí)法、司法是地方的義務，執(zhí)法者和司法者與立法者沒有現(xiàn)實的法律關系；而與地方政府有直接的制約關系，而地方政府又不是立法者。國家的立法得不到很好的實施似乎成為必然。立法、執(zhí)法、司法主體的錯位運行，是我國法律實施中的一個不容忽視的問題。當然，形成這種局面并不是偶然的，畢竟我國目前政治運行的體制不是按照法治國家的理念建立起來的。中國憲法規(guī)定實行依法治國的戰(zhàn)略至今不到十年，究竟如何實現(xiàn)法治國家還有許多問題沒有厘清。

法哲學的觀點是：法對人們行為的規(guī)范。主要就是依靠當事人之間的利益抗衡，即“他律”來實現(xiàn)。從國外的情況看，監(jiān)督執(zhí)法、司法的另一方當事人來自作為代議機關的“權力機關”，即立法機構。

謝暉在《論法律關系》一文中提出過本源性社會關系和調整性社會關系。他的說法是：把由人的本質直接決定下所產生的社會關系稱為“本源性社會關系”，即本源于人的本質而產生的社會關系。所謂調整性社會關系，是指在通過一定規(guī)則而對本源性社會關系調整基礎上形成的新型的有利于本源性社會關系進一步展開的人類交往關系。本源性社會關系包括物質關系、政治關系和文化關系等；調整性社會關系包括法律關系、道德關系和宗教關系等。謝暉特別強調調整性社會關系，是在通過一定規(guī)則而對本源性社會關系調整基礎上形成的新型的人類交往關系。也就是說，規(guī)則的不同會導致法律關系的不同。傳統(tǒng)計劃體制和高度集權的政治體制產生了我國傳統(tǒng)的立法、執(zhí)法、司法機構之間的法律關系；市場經濟、民主政治和法治社會規(guī)則要求新型的三者關系。因為一定的規(guī)則調整是調整性社會關系產生的前提，調整性社會關系是規(guī)則指令的產物，因此，規(guī)則是至關重要的因素。謝暉認為，調整性社會關系不是本源性社會關系的簡單復寫，而是一種經過重新加工的、十分精致的社會關系。我國需要在法治國家的目標下建立新的規(guī)則。然后重構立法、執(zhí)法、司法機構的法律關系。

提出上述意見的基本依據之二是法律關系中權利義務的對應理論。

謝暉認為，法律關系是主體因為一定利益需要而交往形成的社會關系被納入國家法律規(guī)范體系后所形成的以權利和義務為內容的社會關系。法律關系以權利義務為內容。可以說，法律的全部要旨，在于按何種原則、何種方式對權利和義務進行分配；而法律關系的全部要旨，在于依法分析法律所調整的社會關系中的權利義務實現(xiàn)和存在的狀況。

我國現(xiàn)在的情況是：在立法上，實行一級多層次的立法體制，立法權高度集中于中央，但執(zhí)法和司法主要是地方的事情，由此產生了中央與地方的一種只有義務沒有權利的“虛的”法律關系；我國執(zhí)法和司法機構完全是按照行政區(qū)劃設置的，在行政事務上由當?shù)攸h政機構管理，執(zhí)法機構和法院的^，財物完全受制于地方有權機關，由此產生了與地方權力機構之間既有權利又有義務的“實的”法律關系。兩種法律關系并存：比較而言，前一種關系雖然是地方執(zhí)法機構和司法機構執(zhí)法和司法的依據，但是沒有形成對應的權利義務關系，或者說地方政府只有義務沒有權利；后一種關系倒是一種實實在在的對應性的權利義務關系。謝暉認為，權利和義務作為法律關系的內容，表現(xiàn)為任何一種法律關系都是既包含了權利在其中，亦包含了義務在其中的社會關系。所謂純粹的“單務法律關系”事實上是很少見的。

北京市高中級法院審理國務院部委涉訴行政案件應當是對作為全國人大的立法機構負責。但是包括北京市高中級法院在內的各級地方法院，實際已經是“地方性”法院。與作為全國人大的立法機構沒有對應的權利義務法律關系，也沒有權力制衡關系。

筆者認為，法治國家的基本做法，簡單地說，是正確地理解社會各種現(xiàn)存的關系，然后，按照一定的理念和價值觀及其規(guī)則，安排法律關系的雙方當事人及其權利(權力)義務。應當讓當事人之間形成權利義務對應的關系，相互制約，才能保障社會的正常發(fā)展。只有義務沒有權利，不屬于法律關系，因而也很難實現(xiàn)法治國家的目標。

(二)意義

我國的反壟斷法實施實行中央一級司法，多級執(zhí)法的體制，有利于改變現(xiàn)存司法和執(zhí)法縱向結構不合理的問題，促進法制的統(tǒng)一和司法公正，提高反壟斷法的實施效果。

首先，能夠有效防止地方保護主義，保證法制的統(tǒng)一。作為地方政府，出于地方利益的考慮，很難成為全社會公共利益的代表。只有一個超越地方利益的“裁決者”。才能維護全國統(tǒng)一、開放、競爭、有序的市場秩序，實現(xiàn)全社會整體利益。我國現(xiàn)今地方法院與地方有權機關的關系，使得地方法院難以有效地實施反壟斷法。反壟斷法實施實行中央一級司法，可以從根本上革除地方保護主義的弊端，保證法制的統(tǒng)一。

其次，有利于維護好經營者和消費者的合法權益。地方政府作為地方居民利益的代表，能夠了解地方居民因為壟斷行為帶來的損害，因此，實行兩級甚至多級的執(zhí)法體制，可以有效地維護經營者和消費者的合法權益，使得壟斷者對自己的壟斷行為付出應當付出的代價。

最后，可以實現(xiàn)立法者對執(zhí)法者和司法者的監(jiān)督和制約。涉嫌壟斷的經營者，對反壟斷執(zhí)法機關的執(zhí)法不服，可以向中央法院上訴，而中央法院審理涉及國務院反壟斷執(zhí)法機構的案件，符合權力制約權力的需要。中央法院，直接由全國人大產生，對全國人大及其常委會負責。反壟斷執(zhí)法作為中央事權，反壟斷司法也是中央事權，使司法直接受立法的制約，保證法律得到正確的實施。

結語

“徒法不足以自行”，離開了有效的執(zhí)法和公正的司法，再完美的法律都不能得到貫徹執(zhí)行，但邏輯起點是執(zhí)法、司法本身結構和運作機制是正常、正確的。在我國，執(zhí)法、司法者與立法者沒有實現(xiàn)真正的權力互相制衡關系，法律得不到很好的實施似乎成為必然。立法、執(zhí)法、司法關系的錯位運行，是我國法律實施中一個尚沒有引起足夠重視的問題。我們認為，只有立法、執(zhí)法、司法機構之間在一定的規(guī)則下，形成正確的權力制衡關系。才能保證法的實施和實現(xiàn)。

責任編輯懿勤