關(guān)于完善財(cái)政支農(nóng)資金管理機(jī)制的思考

李玥穎

全面建設(shè)小康社會(huì)，建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力，發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，增加農(nóng)民收入，著力破解“三農(nóng)”問題，是當(dāng)前農(nóng)業(yè)農(nóng)村各級(jí)黨委、政府的首要任務(wù)。支農(nóng)資金作為新時(shí)期破解“三農(nóng)”問題的重要物質(zhì)保障，如何管好、用活支農(nóng)資金，如何充分發(fā)揮支農(nóng)資金的鏈條效應(yīng)和帶動(dòng)作用，具有舉足輕重的作用。本文結(jié)合工作實(shí)踐，對(duì)于完善財(cái)政支農(nóng)資金管理長(zhǎng)效機(jī)制，提出以下工作思路。

一、財(cái)政支農(nóng)資金管理中存在的主要問題

根據(jù)國(guó)家的產(chǎn)業(yè)政策和財(cái)政支農(nóng)工作的特點(diǎn)，各地結(jié)合具體情況，在認(rèn)真貫徹增加農(nóng)業(yè)投入的指示精神、大力加大對(duì)農(nóng)業(yè)的投入上，做了大量的工作，為農(nóng)業(yè)和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展起到了一定的促進(jìn)作用。但目前財(cái)政支農(nóng)資金在政策、資金管理和使用上還存在著許多問題，主要表現(xiàn)在：

（一）財(cái)政投入不足

一是財(cái)政支農(nóng)資金投入總量不足?！吨腥A人民共和國(guó)農(nóng)業(yè)法》規(guī)定“國(guó)家逐步提高農(nóng)業(yè)投入的總體水平。國(guó)家財(cái)政每年對(duì)農(nóng)業(yè)總投入的增長(zhǎng)幅度應(yīng)當(dāng)高于國(guó)家財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)幅度?！痹趯?shí)際操作中，農(nóng)業(yè)投入不足，達(dá)不到增長(zhǎng)幅度的現(xiàn)象還相當(dāng)普遍。

二是財(cái)政預(yù)算投入少。地方財(cái)政收入增長(zhǎng)緩慢，收支結(jié)構(gòu)不合理，支農(nóng)資金投入事業(yè)費(fèi)比重較大，支持農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、發(fā)展農(nóng)業(yè)科技、改善生活環(huán)境、推進(jìn)農(nóng)村綜合改革的資金比重較小。許多縣鄉(xiāng)財(cái)政捉襟見肘，用于解決工作人員工資、維持吃飯財(cái)政的現(xiàn)狀一時(shí)難以改變，支農(nóng)資金依賴于上級(jí)財(cái)政，無法與上級(jí)支農(nóng)投入要求相匹配，實(shí)際投入支農(nóng)的預(yù)算資金比例小。

（二）財(cái)政管理體制不順

由于大部分財(cái)力上劃到上級(jí)財(cái)政，造成縣級(jí)財(cái)政經(jīng)常性收入大幅度減少，在保財(cái)政供養(yǎng)人員工資等剛性支出的壓力下，安排其它資金難免會(huì)促襟見肘，這也是縣級(jí)財(cái)政安排支農(nóng)資金比例逐年下降的主要原因。這種體制造成部分縣級(jí)財(cái)政收入雖然連年增長(zhǎng)，但可用財(cái)力難以保障政府機(jī)關(guān)工作正常運(yùn)轉(zhuǎn)。財(cái)政管理體制導(dǎo)致的財(cái)政財(cái)力支解，平均分配資金，影響到了財(cái)政支農(nóng)資金的政策支持效果，分配撥付制度制約支農(nóng)資金發(fā)揮最大的效益。

（三）財(cái)政支農(nóng)資金結(jié)構(gòu)不合理

對(duì)生產(chǎn)性投入低而對(duì)非生產(chǎn)性投入高，具體為財(cái)政安排支農(nóng)支出主要用于農(nóng)業(yè)主管部門的人員經(jīng)費(fèi)，對(duì)農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)體系缺乏必要的資金投入。在農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施、農(nóng)業(yè)科技、農(nóng)村社會(huì)化服務(wù)體系中，農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施投資的份額較高，農(nóng)林水等部門科技三項(xiàng)費(fèi)用占農(nóng)業(yè)支出的比重持續(xù)下降。

（四）財(cái)政投入效益不高

由于支農(nóng)資金主管部門多，缺乏歸口綜合管理，致使資金管理松散，分散重復(fù)使用多，領(lǐng)導(dǎo)個(gè)人支配使用的隨意性大，分散重復(fù)使用相當(dāng)普遍，沒有嚴(yán)格按照預(yù)算方案執(zhí)行，將支農(nóng)資金撒“胡椒面”，分散撥付到各個(gè)部門或鄉(xiāng)村使用，點(diǎn)、線、面統(tǒng)籌發(fā)展不突出，真正用于項(xiàng)目建設(shè)上的少，項(xiàng)目資金整合效應(yīng)差，白白浪費(fèi)的多。

二、加強(qiáng)支農(nóng)資金管理的措施建議

（一）狠抓資金投入，完善資金保障機(jī)制

不斷拓寬資金來源渠道，完善資金投入體系，確保財(cái)政支農(nóng)資金增長(zhǎng)的穩(wěn)定性和持續(xù)性。

一是著力多予，加大投入。要按照“讓公共財(cái)政的陽(yáng)光普照農(nóng)村”的理財(cái)思路，在“多予”上做文章，加大對(duì)農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的投入力度，積極落實(shí)財(cái)政預(yù)算內(nèi)資金，切實(shí)做到“財(cái)政預(yù)算內(nèi)支農(nóng)支出計(jì)劃安排和實(shí)際執(zhí)行數(shù)增長(zhǎng)幅度要高于財(cái)政總支出計(jì)劃和實(shí)際執(zhí)行數(shù)的增長(zhǎng)幅度，財(cái)政支農(nóng)總投入的增長(zhǎng)幅度要高于財(cái)政經(jīng)常性收入的增長(zhǎng)幅度”，健全財(cái)政支農(nóng)資金穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制，增強(qiáng)農(nóng)村公共產(chǎn)品供給能力。

二是整合資金，盤活存量。新農(nóng)村建設(shè)的組織發(fā)動(dòng)主要在縣級(jí)政府，資金整合的工作重點(diǎn)也應(yīng)在縣級(jí)。要以新農(nóng)村建設(shè)為契機(jī)，加快建立縣級(jí)支農(nóng)資金整合平臺(tái)，按照“渠道不亂、投入不減、管理不松、各司其責(zé)”原則，以縣級(jí)財(cái)政部門為主體，強(qiáng)化項(xiàng)目之間、部門之間的資金整合力度，將農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)等涉農(nóng)資金實(shí)行統(tǒng)籌調(diào)度，發(fā)揮資金使用的“拳頭”效應(yīng)。

三是選準(zhǔn)載體，用好增量。本著“有所為，有所不為”和“試點(diǎn)示范，以點(diǎn)帶面”的原則，各級(jí)財(cái)政部門要找準(zhǔn)抓手，以政府的增量資金引導(dǎo)存量資金、金融資金和社會(huì)資金投身新農(nóng)村建設(shè)。同時(shí)，認(rèn)真落實(shí)提高城鎮(zhèn)土地使用稅和耕地占用稅征收標(biāo)準(zhǔn)、提高土地出讓總價(jià)款用于農(nóng)業(yè)土地開發(fā)和農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)比例以及新增建設(shè)用地有償使用費(fèi)用于耕地開發(fā)整理等各項(xiàng)支農(nóng)政策。

四是廣開渠道，激勵(lì)投入。創(chuàng)新財(cái)政支農(nóng)資金使用方式，發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”的杠桿作用和集聚效應(yīng)，采取財(cái)政補(bǔ)助、貼息、投資參股、以物代資、以獎(jiǎng)代補(bǔ)、先建后補(bǔ)、獎(jiǎng)補(bǔ)結(jié)合等激勵(lì)方式，鼓勵(lì)農(nóng)民和企業(yè)充分利用市場(chǎng)機(jī)制進(jìn)行融資擴(kuò)張和發(fā)展，逐步形成以政府投入為導(dǎo)向、信貸投入為依靠、農(nóng)民和集體投入為主體、社會(huì)資金為重要來源的多元投資體系。

（二）狠抓結(jié)構(gòu)優(yōu)化，促進(jìn)農(nóng)村加快發(fā)展

根據(jù)建設(shè)新農(nóng)村和公共財(cái)政的總體要求，切實(shí)解決好支農(nóng)資金“往哪里投”的問題。

一是支持農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展。按照中央“今后每年新增教育、衛(wèi)生、文化等事業(yè)經(jīng)費(fèi)，主要用于農(nóng)村”，積極整合義務(wù)教育、農(nóng)村衛(wèi)生、新型農(nóng)村合作醫(yī)療、村級(jí)組織建設(shè)、獎(jiǎng)優(yōu)免補(bǔ)、農(nóng)村扶貧等資金，通過增加“輸血”量，重點(diǎn)放在農(nóng)村公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品的提供上，認(rèn)真落實(shí)各項(xiàng)惠農(nóng)支農(nóng)政策，加大環(huán)保投入力度，完善農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施，增強(qiáng)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)能力，加快重構(gòu)農(nóng)村公共事業(yè)發(fā)展體系。

二是支持培育和發(fā)展新產(chǎn)業(yè)。要以產(chǎn)業(yè)發(fā)展為著力點(diǎn)，整合目前農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)業(yè)綜合開發(fā)、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化、農(nóng)業(yè)專業(yè)合作組織等專項(xiàng)資金，根據(jù)各地產(chǎn)業(yè)發(fā)展的比較優(yōu)勢(shì)，注重打造特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展平臺(tái)，支持名優(yōu)特新產(chǎn)業(yè)發(fā)展，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技成果的推廣和普及，提高農(nóng)業(yè)科技成果的利用率，使科學(xué)技術(shù)迅速轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力，形成強(qiáng)大產(chǎn)業(yè)支撐，以產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動(dòng)農(nóng)村發(fā)展。

（三）狠抓制度建設(shè)，提升依法理財(cái)水平

堅(jiān)持依法行政、依法理財(cái)，完善財(cái)政支農(nóng)資金管理的各項(xiàng)規(guī)章制度，提高規(guī)章制度的執(zhí)行力。

一是全面梳理現(xiàn)有管理制度。隨著我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，國(guó)家各項(xiàng)支農(nóng)惠農(nóng)政策的陸續(xù)出臺(tái)，目前一些專項(xiàng)資金管理規(guī)定已經(jīng)不能完全適應(yīng)新形勢(shì)的要求，對(duì)與現(xiàn)行法律法規(guī)不相符、與公共財(cái)政要求不匹配的內(nèi)容及時(shí)進(jìn)行修訂和調(diào)整，進(jìn)一步充實(shí)和完善相關(guān)內(nèi)容；對(duì)沒有建立管理制度和辦法的“漏項(xiàng)”，要抓緊調(diào)查研究，盡快制定相關(guān)制度辦法，及時(shí)填補(bǔ)制度建設(shè)中的“空白”，確保每個(gè)管理環(huán)節(jié)都有制度覆蓋，不留死角。

二是加快完善管理制度體系。加強(qiáng)各項(xiàng)管理制度的有機(jī)銜接，將支農(nóng)資金使用范圍、分配、撥付、使用、管理、監(jiān)督和農(nóng)業(yè)財(cái)政支出預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行、績(jī)效考評(píng)、監(jiān)督管理及項(xiàng)目申報(bào)、論證、評(píng)審、審批等各環(huán)節(jié)以制度化的形式確定下來，逐步建立科學(xué)合理、層次清晰、分工明確、覆蓋全面的支農(nóng)資金管理制度體系。

（四）狠抓機(jī)制創(chuàng)新，提高資金使用效益

一是創(chuàng)新預(yù)算管理模式。各級(jí)財(cái)政部門和農(nóng)口財(cái)務(wù)部門要做好部門預(yù)算的項(xiàng)目立項(xiàng)、資金整合、預(yù)算執(zhí)行、資金運(yùn)行等工作，增強(qiáng)預(yù)算的約束力；完善支農(nóng)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)管理制度，按照國(guó)家財(cái)政支農(nóng)的有關(guān)政策和項(xiàng)目申報(bào)指南，結(jié)合當(dāng)?shù)氐霓r(nóng)業(yè)發(fā)展比較優(yōu)勢(shì)，分門別類建立縣級(jí)支農(nóng)項(xiàng)目?jī)?chǔ)備庫(kù)；推進(jìn)協(xié)同理財(cái)，明確各級(jí)主管部門的職能，劃清各主管部門所負(fù)責(zé)規(guī)劃和管理的農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目的權(quán)責(zé)，歸口安排農(nóng)業(yè)投資項(xiàng)目，由財(cái)政部門負(fù)責(zé)統(tǒng)籌安排投資項(xiàng)目，及時(shí)綜合，劃分歸口，分清輕重緩急，確保各部門申報(bào)的項(xiàng)目不交叉、不重復(fù)。

二是建立支農(nóng)資金整合機(jī)制。以新農(nóng)村建設(shè)為契機(jī)，加快建立縣級(jí)支農(nóng)資金整合平臺(tái)，按照“渠道不亂、投入不減、管理不松、各司其責(zé)”原則，以縣級(jí)財(cái)政部門為主體，強(qiáng)化項(xiàng)目之間、部門之間的資金整合力度，將農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)等涉農(nóng)資金實(shí)行統(tǒng)籌調(diào)度，發(fā)揮資金使用的“拳頭”效應(yīng)；穩(wěn)步有序擴(kuò)大資金整合范圍，全方位、寬領(lǐng)域地推進(jìn)支農(nóng)資金整合，統(tǒng)籌安排各種渠道的支農(nóng)資金，除特殊用途的資金以外，逐步將財(cái)政部門管理的支農(nóng)資金以及農(nóng)口部門預(yù)算用于項(xiàng)目的支出納入整合范圍。

三是創(chuàng)新農(nóng)村金融體系。在強(qiáng)化和完善地方金融監(jiān)管的基礎(chǔ)上，適時(shí)適度放寬農(nóng)村金融的市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，重點(diǎn)支持農(nóng)民自主參與、群眾反應(yīng)良好的各種形式合作金融；以農(nóng)村生產(chǎn)要素為切入點(diǎn)，充分發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制作用，推進(jìn)三個(gè)“轉(zhuǎn)變”，即土地資源向土地資本轉(zhuǎn)變、民間資金向民間資本轉(zhuǎn)變、人力資源向人力資本轉(zhuǎn)變；針對(duì)目前農(nóng)村金融產(chǎn)品品種單一，門檻高、要求高、條件苛刻的現(xiàn)實(shí)，結(jié)合農(nóng)業(yè)增效、農(nóng)民增收和農(nóng)村發(fā)展的需求，以需定供，量身定做，創(chuàng)新農(nóng)村金融產(chǎn)品，并逐步建立農(nóng)村融資擔(dān)保機(jī)制，緩解新農(nóng)村建設(shè)中的資金缺口。

（五）狠抓資金監(jiān)管，規(guī)范支農(nóng)資金管理

一是理順管理體制。著力解決財(cái)政支農(nóng)資金管理、監(jiān)督中既當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”又當(dāng)“裁判員”的體制問題，要逐步實(shí)行由專門監(jiān)督機(jī)關(guān)對(duì)財(cái)政支農(nóng)資金的分配、管理、使用全程的跟蹤監(jiān)督，針對(duì)支農(nóng)資金管理的薄弱環(huán)節(jié)、領(lǐng)域和地區(qū)，采取有效措施，杜絕支農(nóng)資金違法違規(guī)違紀(jì)現(xiàn)象的發(fā)生。

二是嚴(yán)格項(xiàng)目管理。加強(qiáng)項(xiàng)目和資金的配套管理，規(guī)范項(xiàng)目立項(xiàng)和資金分配，使項(xiàng)目和資金相互銜接，實(shí)現(xiàn)“雙贏”；把好項(xiàng)目申報(bào)關(guān)口，對(duì)申報(bào)項(xiàng)目的合法性、合理性認(rèn)真審核，杜絕無序申報(bào)、重復(fù)申報(bào)和隨意申報(bào)；嚴(yán)格項(xiàng)目立項(xiàng)程序，堅(jiān)持執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)文本管理制度，推行項(xiàng)目招投標(biāo)制、公示公告制和專家評(píng)審制，提高立項(xiàng)環(huán)節(jié)的科學(xué)性、公平性和透明度；落實(shí)項(xiàng)目建設(shè)責(zé)任制，嚴(yán)格實(shí)行項(xiàng)目法人制、招投標(biāo)制、工程管理制、合同制和竣工驗(yàn)收制，通過項(xiàng)目論證、立項(xiàng)、招標(biāo)、施工監(jiān)理和竣工驗(yàn)收，形成責(zé)權(quán)利對(duì)稱統(tǒng)一的責(zé)任管理體制。

三是深化監(jiān)管體系。把加強(qiáng)監(jiān)督管理工作擺在重要位置，實(shí)行對(duì)支農(nóng)資金全程監(jiān)控，積極推進(jìn)支農(nóng)資金國(guó)庫(kù)集中支付制度或縣級(jí)報(bào)賬制度，嚴(yán)格執(zhí)行政府采購(gòu)制度；逐步建立以結(jié)果為導(dǎo)向的資金管理使用機(jī)制，研究制定財(cái)政支農(nóng)資金使用績(jī)效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，逐步將考核結(jié)果與預(yù)算編制結(jié)合起來、與資金分配結(jié)合起來；加強(qiáng)對(duì)部門預(yù)算、支農(nóng)資金和農(nóng)業(yè)財(cái)政管理情況的檢查，建立情況通報(bào)制度，實(shí)行獎(jiǎng)懲結(jié)合、獎(jiǎng)罰分明的考核機(jī)制；充分發(fā)揮人大、政協(xié)和審計(jì)部門、中介機(jī)構(gòu)、新聞媒體和社會(huì)群眾的監(jiān)督作用，增強(qiáng)支農(nóng)資金使用管理的透明度和公信力。