調(diào)整耕地保護(hù)制度是推進(jìn)土地市場(chǎng)化改革的關(guān)鍵

[摘要]當(dāng)前中國(guó)土地市場(chǎng)化改革過(guò)程中所表現(xiàn)出來(lái)的困境，源于參與土地市場(chǎng)交易的各個(gè)利益主體之間利益不相容，導(dǎo)致現(xiàn)行土地管理制度運(yùn)行費(fèi)用奇高，并使地方政府成為其中矛盾的焦點(diǎn)。要破解這種困局，必須改革現(xiàn)行的耕地保護(hù)制度。其調(diào)整的方向是要建立農(nóng)民自己保護(hù)自己耕地的機(jī)制，關(guān)鍵是提高土地農(nóng)業(yè)利用的比較收益。

[關(guān)鍵詞]土地市場(chǎng)化改革耕地保護(hù)制度

[中圖分類號(hào)]F301[文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A[文章編號(hào)]1004-6623(2009)01-0076-04

[作者簡(jiǎn)介]劉憲法(1955一)，河北邢臺(tái)人，綜合開(kāi)發(fā)研究院(中國(guó)·深圳)主任研究員。研究領(lǐng)域：理論經(jīng)濟(jì)學(xué)、宏觀經(jīng)濟(jì)。

土地市場(chǎng)是土地資源配置的一種方式，即以產(chǎn)權(quán)交易的方式完成土地資源的配置。中國(guó)土地制度經(jīng)過(guò)了近30年的以市場(chǎng)化為取向的改革，土地資源配置方式的市場(chǎng)化成分逐步增加。但是，與其它要素市場(chǎng)如勞動(dòng)力市場(chǎng)和資本市場(chǎng)相比，土地市場(chǎng)化程度還很低，行政方式仍然是配置土地資源的主導(dǎo)方式。從產(chǎn)權(quán)交易的視角看中國(guó)現(xiàn)今的土地市場(chǎng)，我們可以將士地市場(chǎng)分為：農(nóng)用地流轉(zhuǎn)市場(chǎng)、農(nóng)地轉(zhuǎn)用市場(chǎng)(征地)和城市土地出讓市場(chǎng)。本文只分析后兩個(gè)市場(chǎng)。

當(dāng)前中國(guó)土地市場(chǎng)化改革的困境

中國(guó)現(xiàn)今土地市場(chǎng)化程度低主要是指農(nóng)地轉(zhuǎn)用環(huán)節(jié)。本來(lái)任何一種產(chǎn)權(quán)交易，其結(jié)果必然要發(fā)生用途的轉(zhuǎn)變，否則就沒(méi)有交易的必要了。例如，把鋼材賣給汽車生產(chǎn)者，汽車生產(chǎn)者就會(huì)把鋼材變?yōu)槠囓囬T(mén)或汽車底盤(pán)。這就是說(shuō)，轉(zhuǎn)用和出讓的交易本來(lái)應(yīng)該是一體的。然而，在中國(guó)的土地市場(chǎng)上，農(nóng)地轉(zhuǎn)用與農(nóng)地轉(zhuǎn)用后出讓是分離的，即必須先將農(nóng)村的集體土地變?yōu)閲?guó)有建設(shè)用地，再由政府將土地使用權(quán)出讓給最終的土地使用者。農(nóng)地轉(zhuǎn)用環(huán)節(jié)上政府以國(guó)家的力量強(qiáng)制或半強(qiáng)制地迫使農(nóng)民與其達(dá)成農(nóng)地轉(zhuǎn)用的交易。這就違反了市場(chǎng)交易的基本原則即自愿交易的原則。由于農(nóng)地轉(zhuǎn)用必須通過(guò)政府來(lái)完成，所以，政府也就成為城市土地出讓市場(chǎng)的獨(dú)家壟斷的供應(yīng)者。政府成為土地市場(chǎng)的主導(dǎo)者。

然而問(wèn)題是這種土地產(chǎn)權(quán)交易的合約安排是否有效率，是否可持續(xù)。目前在中國(guó)土地管理中暴露出來(lái)的眾所周知的問(wèn)題告訴我們，這種土地產(chǎn)權(quán)交易的合約安排的效率是較低的，也是不可持續(xù)的。這種合約安排的低效率和不可持續(xù)性，根源于這種制度的運(yùn)行成本太高，而制度運(yùn)行成本太高又根源于參與土地交易的各個(gè)行為主體的利益嚴(yán)重不相容。從經(jīng)濟(jì)學(xué)上講，利益相容是指參與產(chǎn)權(quán)交易各個(gè)主體互通有無(wú)、各取所需，都能在交易中得到好處。

在現(xiàn)今中國(guó)的土地市場(chǎng)上，參與土地交易的行為主體包括：中央政府、地方政府、農(nóng)民和用地投資商。其各自在土地市場(chǎng)上的行為取向是：中央政府關(guān)注耕地保護(hù)，以保障糧食安全，并保護(hù)農(nóng)民的利益，以維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定；地方政府更為關(guān)心的是如何利用手中的土地權(quán)力發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)，提高政府財(cái)政收入包括土地收入；農(nóng)民的訴求是失地后生活要有保障，并能最大限度地參與農(nóng)地轉(zhuǎn)用后的土地增值分配；用地投資商的利益則是通過(guò)取得土地，發(fā)展實(shí)業(yè)，實(shí)現(xiàn)其收益最大化。從上述各行為主體的行為取向來(lái)看，一般來(lái)說(shuō)，地方政府與用地投資商的利益是相容的，除非用地商取得土地是為了炒作，而不是為了實(shí)業(yè)投資。因此，中國(guó)目前涉及到地方政府與開(kāi)發(fā)商利益關(guān)系的土地出讓市場(chǎng)的運(yùn)作還算比較健康。利益不相容主要發(fā)生在中央政府與地方政府之間、地方政府與農(nóng)民之間。矛盾的焦點(diǎn)在地方政府。

地方政府要實(shí)現(xiàn)其發(fā)展本地經(jīng)濟(jì)、招商引資、改善城市面貌的目的，就要增加城市建設(shè)用地，向農(nóng)民征地。因此，地方政府有內(nèi)在的擴(kuò)張城市土地的沖動(dòng)。中央政府為了糧食安全，同時(shí)也為了防止失地農(nóng)民太多，引起社會(huì)的不穩(wěn)定，就要采取嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，實(shí)行嚴(yán)格的土地計(jì)劃指標(biāo)管理。在現(xiàn)實(shí)中，地方政府與中央政府在土地計(jì)劃指標(biāo)管理上的矛盾和沖突最為明顯。據(jù)筆者在各地的調(diào)研，在許多發(fā)達(dá)城市，土地計(jì)劃指標(biāo)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足其用地的需求。地方政府要采取各種手段，挖空心思向中央或省政府爭(zhēng)取擴(kuò)大其用地指標(biāo)，特別是避開(kāi)中央的基本農(nóng)田保護(hù)制度。對(duì)許多地方政府來(lái)說(shuō)，耕地保護(hù)制度幾乎成了“緊箍咒”。在現(xiàn)實(shí)中，農(nóng)民也不是耕地的保護(hù)者。在遠(yuǎn)離城市的傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)地區(qū)，拋荒撂荒的土地到處可見(jiàn)，在城市近郊地區(qū)，農(nóng)民則想方設(shè)法地將農(nóng)地變?yōu)榻ㄔO(shè)用地，搞農(nóng)民工業(yè)園，建住房。

地方政府與農(nóng)民之間的矛盾主要在征地上。在現(xiàn)行的稅制環(huán)境下，地方政府為了發(fā)展經(jīng)濟(jì)，解決建設(shè)資金不足的問(wèn)題，勢(shì)必會(huì)盡可能地壓低征地補(bǔ)償費(fèi)用。農(nóng)民以土地的“原住民”的身份優(yōu)勢(shì)，則盡量要提高征地補(bǔ)償費(fèi)用。這使地方政府的征地難度越來(lái)越大，談判成本也越來(lái)越高。

征地難度大的根源在于土地的位置是不可切割的，也就說(shuō)，某一塊土地的位置是和與此相鄰的土地所共享的，是屬于共處在一個(gè)位置上的農(nóng)民的“公共財(cái)產(chǎn)”，單獨(dú)售出或購(gòu)買(mǎi)其中的某一塊土地是沒(méi)有什么價(jià)值的。這在經(jīng)濟(jì)學(xué)上講，這就是“毗鄰效應(yīng)”。對(duì)于土地這種具有很強(qiáng)“毗鄰效應(yīng)”的品種，其交易必須采取“捆綁銷售”或“捆綁購(gòu)買(mǎi)”的方式，無(wú)法“拆零購(gòu)買(mǎi)”。政府要征地，就得連片統(tǒng)一征，不能一戶一戶地來(lái)，否則，有一戶不同意，這筆交易就無(wú)法正常進(jìn)行。在“捆綁購(gòu)買(mǎi)”的模式下，如果土地的購(gòu)買(mǎi)者別無(wú)選擇的話，那么，一定是以要價(jià)最高的村民為準(zhǔn)，最高要價(jià)決定實(shí)際成交價(jià)格。這是因?yàn)?，雖然每個(gè)村民的最低心理價(jià)位各不同，有高有低，但是可以使每個(gè)村民全都滿意的價(jià)格，只能是使要價(jià)最高的村民也滿意的價(jià)格。在這個(gè)可以漫天要價(jià)的市場(chǎng)上，理論上說(shuō)其價(jià)格將趨于無(wú)窮大，價(jià)格是發(fā)散的，不存在供需均衡的價(jià)格，所以交易也就無(wú)法進(jìn)行。

以上分析表明，在當(dāng)今中國(guó)土地市場(chǎng)上已經(jīng)形成了解不開(kāi)的“死結(jié)”。中央政府要保護(hù)耕地，就要強(qiáng)化土地計(jì)劃管制，土地管理權(quán)力越來(lái)越向中央政府集中。但是，中央政府又不能親自管理土地，必須委托給地方政府，同時(shí)也要照顧地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)，改善城市建設(shè)的愿望。畢竟發(fā)展經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)城市化也是中央政府的重要目標(biāo)。地方政府作為中央政府的代理人，勢(shì)必要根據(jù)自己本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，包括根據(jù)地方執(zhí)政者自身的意愿，盡量擴(kuò)大中央政府賦予他們的土地權(quán)力，與中央政府進(jìn)行土地博弈。博弈的結(jié)果往往是地方政府勝出。這是因?yàn)?，有關(guān)土地的知識(shí)是典型的地方性知識(shí)，中央政府在土地信息方面處于絕對(duì)劣勢(shì)。在此形勢(shì)下，中央政府不得不進(jìn)一步加大對(duì)土地的監(jiān)管力度，一方面以罷官免職相威脅，迫使地方政府就范，另一方面出臺(tái)各種土地管制措施，堵住監(jiān)管漏洞，不僅在土地?cái)?shù)量上進(jìn)行嚴(yán)格管理，甚至發(fā)展到對(duì)土地價(jià)格也要進(jìn)行嚴(yán)格管控的地步。如國(guó)土資源部出臺(tái)了《全國(guó)工業(yè)用地出讓最低價(jià)標(biāo)準(zhǔn)》，要求各省要制定征地區(qū)片綜合地價(jià)等。

另一方面，地方政府與征地農(nóng)民的矛盾也越來(lái)越尖銳。中央政府不斷向農(nóng)民傳遞維護(hù)其土地權(quán)力的信號(hào)，有了中央政策的撐腰，征地農(nóng)民越來(lái)越強(qiáng)勢(shì)，要價(jià)

越來(lái)越高，地方政府為了對(duì)付這些所謂的“刁民”，不得不采取各種非正常的手段，這進(jìn)一步引起征地農(nóng)民對(duì)地方政府的不滿。在征地問(wèn)題上，一些地方政府已經(jīng)被扮演為“惡霸”的形象。農(nóng)民不滿，地方政府也苦不堪言。這種產(chǎn)權(quán)交易的合約安排的結(jié)果是，一方獲利必須要以侵害另一方的利益為代價(jià)，這樣的制度是不可持續(xù)的，已經(jīng)到了非改不可的地步。

調(diào)整耕地保護(hù)制度

是推進(jìn)土地市場(chǎng)化改革的關(guān)鍵

從根本上說(shuō)，當(dāng)前中國(guó)土地市場(chǎng)化改革出現(xiàn)的困境，是其產(chǎn)權(quán)交易的合約安排使然，要想改變這種產(chǎn)權(quán)交易的合約安排，就要改變其外部約束條件。決定目前中國(guó)城市土地產(chǎn)權(quán)交易合約安排的最硬的外部約束條件是耕地保護(hù)制度?，F(xiàn)行的耕地保護(hù)制度不調(diào)整，土地計(jì)劃管制就不可能放開(kāi)，因?yàn)槿魏文軌蛲七M(jìn)土地市場(chǎng)化的制度，都會(huì)造成對(duì)現(xiàn)有耕地保護(hù)制度的沖擊。而且，目前中國(guó)的耕地保護(hù)制度是一個(gè)世界上最扭曲的制度。管轄這片地的地方政府不愿保護(hù)耕地，種地的農(nóng)民也不愿保護(hù)自己的土地，真正把耕地掛在心上念念不忘的是中央政府。這種耕地保護(hù)制度是不可能有效地運(yùn)行的，而且維持其運(yùn)行的成本也會(huì)奇高。耕地保護(hù)制度調(diào)整的方向是要建立農(nóng)民自己保護(hù)自己耕地的機(jī)制。

如果建立了農(nóng)民自己保護(hù)自己耕地的機(jī)制，中央政府就可以逐步放開(kāi)對(duì)土地的管制，打破政府對(duì)土地市場(chǎng)的壟斷，農(nóng)民可以直接與土地使用者達(dá)成土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓的交易，而不必一定通過(guò)地方政府。在現(xiàn)階段，可以先放開(kāi)政府對(duì)農(nóng)村集體建設(shè)用地的轉(zhuǎn)地和出讓的壟斷。

因?yàn)榻⒘宿r(nóng)民自己保護(hù)自己耕地的機(jī)制，農(nóng)民自己手中的土地升值了，農(nóng)民也不會(huì)隨意將農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地。假定市場(chǎng)結(jié)構(gòu)比較完善，農(nóng)民轉(zhuǎn)地交易的邊際收益就會(huì)趨向于與耕地的邊際收益相等。在這種制度安排下，地方政府的管理重點(diǎn)是土地利用規(guī)劃。以及對(duì)用地投資商的資質(zhì)、信用、土地使用方向、投資規(guī)模等進(jìn)行監(jiān)管，防止用地投資商利用與農(nóng)民信息不對(duì)稱的優(yōu)勢(shì)，巧取豪奪農(nóng)民的土地。由于用地投資商在購(gòu)買(mǎi)土地時(shí)，要與眾多的農(nóng)民打交道，市場(chǎng)交易費(fèi)用會(huì)大幅上升，地方政府可以在促成農(nóng)民與用地投資商的交易，降低交易成本方面發(fā)揮作用。這樣，地方政府與中央政府的保護(hù)農(nóng)民利益、維護(hù)社會(huì)穩(wěn)定的利益取向完全相容。

由于是多主體供地，必然存在著競(jìng)爭(zhēng)，并且遵循著自愿交易的原則，所以不會(huì)出現(xiàn)交易的一方對(duì)另一方利益的侵害，也不會(huì)出現(xiàn)農(nóng)民“漫天要價(jià)”的情況。因?yàn)橛玫赝顿Y商是有選擇的。這里地價(jià)太高，我就到別處投資。在廣東珠三角地區(qū)，農(nóng)民由村集體與用地投資商私下進(jìn)行土地交易的情況很普遍，據(jù)筆者觀察，并沒(méi)有出現(xiàn)不公平交易的現(xiàn)象。在土地由農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)為建設(shè)用地過(guò)程中，必然產(chǎn)生大量的租值，在自愿交易的前提下，農(nóng)民和用地投資商通過(guò)土地產(chǎn)權(quán)交易可以從中分享土地轉(zhuǎn)用的租值，地方政府也可以通過(guò)收取土地交易稅，得到自己應(yīng)得的一份。農(nóng)民與用地投資商及地方政府之間的利益也是完全相容的。同時(shí)，在多主體供地情況下，土地市場(chǎng)的競(jìng)爭(zhēng)就可以充分地展開(kāi)，土地稀缺程度以價(jià)格信號(hào)形式在市場(chǎng)上充分地顯示出來(lái)，價(jià)格信號(hào)引導(dǎo)著土地的資源配置，促進(jìn)了土地的集約利用。

“天下沒(méi)有免費(fèi)的晚餐”。實(shí)行這種制度可能隨之出現(xiàn)的問(wèn)題是，農(nóng)地的交易主體是誰(shuí)，如何形成村集體內(nèi)部收益分配的合約安排。在現(xiàn)行的農(nóng)村集體土地所有的制度下，這確實(shí)是一個(gè)難題，但這是另外的問(wèn)題，這里先不討論。

最后的問(wèn)題是如何建立農(nóng)民自己保護(hù)自己耕地的機(jī)制。世界上任何有價(jià)值的東西都要保護(hù)，大熊貓要保護(hù)，因?yàn)樗袃r(jià)值，老鼠不保護(hù)，因?yàn)樗鼪](méi)有價(jià)值。如果有價(jià)值的東西沒(méi)有人愿意保護(hù)，其原因主要有二個(gè)：一是由于存在市場(chǎng)缺陷，市場(chǎng)低估了其實(shí)際價(jià)值；二是產(chǎn)權(quán)不明晰，其持有者對(duì)其可能產(chǎn)生的收益沒(méi)有穩(wěn)定的預(yù)期，使其具有公共品的性質(zhì)。在目前中國(guó)土地制度框架下，對(duì)耕地保護(hù)均存在上述兩個(gè)問(wèn)題。既然耕地保護(hù)是國(guó)家的一項(xiàng)重要國(guó)策，這就表明，耕地已經(jīng)具有公共品的性質(zhì)。國(guó)家就要承擔(dān)其責(zé)任，并為此付出費(fèi)用?，F(xiàn)代產(chǎn)權(quán)理論證明，當(dāng)出現(xiàn)私人價(jià)值與社會(huì)價(jià)值不一致時(shí)，對(duì)資源濫用或租值耗散就是不可避免的了。一個(gè)有效率的解決途徑是提高農(nóng)民耕地利用的價(jià)值，使耕地利用的私人價(jià)值與其社會(huì)價(jià)值相等。這是建立農(nóng)民自己保護(hù)自己耕地機(jī)制的關(guān)鍵。具體地說(shuō)，就是要提高土地農(nóng)業(yè)利用的比較收益。筆者建議，首先要縮小國(guó)家基本農(nóng)田的保護(hù)范圍，比如在黑龍江、吉林、內(nèi)蒙、河南、山東、湖北等若干產(chǎn)糧大省，確定特定區(qū)域，劃定“紅線”，建立國(guó)家級(jí)的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，由中央政府直接管理。中央政府要想將18億畝耕地全部保護(hù)起來(lái)實(shí)際上是不現(xiàn)實(shí)的，縮小國(guó)家基本農(nóng)田的保護(hù)范圍后，國(guó)家可以僅對(duì)區(qū)內(nèi)的糧食實(shí)行價(jià)格補(bǔ)貼，把糧價(jià)抬高。國(guó)家基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)的糧價(jià)上升必然帶動(dòng)整體糧食市場(chǎng)的價(jià)格上升，土地農(nóng)業(yè)利用的比較收益提高了，土地也就值錢(qián)了，農(nóng)民自然就會(huì)珍惜手中土地。

如果糧價(jià)上升引起了糧食生產(chǎn)過(guò)剩，那就傳遞了一個(gè)信號(hào)，說(shuō)明在土地充分利用的情況下，中國(guó)根本就不需要那么多的農(nóng)用土地，這時(shí)政府便可以減少對(duì)糧價(jià)的補(bǔ)貼，并導(dǎo)致市場(chǎng)糧價(jià)下跌，土地農(nóng)業(yè)利用的比較收益下降，農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的速度加快，直至調(diào)整到土地農(nóng)業(yè)利用的最佳均衡點(diǎn)。這就是說(shuō)，中國(guó)到底需要多少耕地，是18億畝，還是19億畝，還是17億畝，并不是中央政府能夠計(jì)算出來(lái)的，對(duì)耕地的真實(shí)需求只能由市場(chǎng)決定。最近出現(xiàn)的有關(guān)對(duì)茅于軾否認(rèn)18億畝耕地保護(hù)的爭(zhēng)論，其問(wèn)題的實(shí)質(zhì)是糧食供給是否與耕地?cái)?shù)量存在著一一對(duì)應(yīng)關(guān)系，這種關(guān)系是技術(shù)經(jīng)濟(jì)關(guān)系所決定，還是社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系所決定。中國(guó)上世紀(jì)60年代發(fā)生的“大饑荒”的歷史經(jīng)驗(yàn)充分表明，引發(fā)糧食供給短缺的原因一定是糧食供需形成機(jī)制出現(xiàn)了問(wèn)題，是一種社會(huì)經(jīng)濟(jì)現(xiàn)象。反對(duì)茅于軾觀點(diǎn)的人，其在理論上的錯(cuò)誤在于，這些人誤將微觀技術(shù)層面上的耕地與糧食產(chǎn)出的技術(shù)經(jīng)濟(jì)關(guān)系，視為社會(huì)經(jīng)濟(jì)層面上的耕地與糧食供給的關(guān)系?；镜慕?jīng)濟(jì)學(xué)道理告訴我們，決定產(chǎn)品供需關(guān)系的關(guān)鍵因素是價(jià)格，這對(duì)于糧食也不例外。耕地只是糧食潛在產(chǎn)出的決定因素，但不是糧食真實(shí)供給的決定因素。當(dāng)然這只是在一個(gè)比較理想狀態(tài)下的分析，現(xiàn)實(shí)問(wèn)題要比這復(fù)雜得多。

在中國(guó)目前大量農(nóng)村勞動(dòng)力有待轉(zhuǎn)移的情況下，農(nóng)用地邊際收益要達(dá)到與建設(shè)用地邊際收益大體相等，尚需要一個(gè)相當(dāng)長(zhǎng)的過(guò)程。因此，要有一系列過(guò)渡性的制度安排。筆者建議對(duì)耕地保護(hù)實(shí)行分級(jí)管理的模式，除了國(guó)家直管的基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)外，對(duì)農(nóng)業(yè)大縣可以采取省直管縣的方式，將農(nóng)業(yè)、農(nóng)地的管理職責(zé)交給省級(jí)政府。目前的市管縣的制度，實(shí)際上為城市侵蝕農(nóng)村的土地提供了制度性的條件。同時(shí)，提高農(nóng)業(yè)縣縣級(jí)政府的地位和級(jí)別，農(nóng)業(yè)大縣的級(jí)別可與市相同。對(duì)農(nóng)業(yè)大縣以糧食產(chǎn)量作為政績(jī)考核指標(biāo)，其農(nóng)業(yè)補(bǔ)貼由省級(jí)政府負(fù)責(zé)?！叭r(nóng)”問(wèn)題事關(guān)社會(huì)的穩(wěn)定和農(nóng)民出路，省級(jí)政府就有動(dòng)力管好其行政管轄區(qū)的農(nóng)地。省級(jí)政府可以根據(jù)本省的實(shí)際情況，制定本省的農(nóng)地管理?xiàng)l例，規(guī)范所轄縣級(jí)地方政府用地行為。這樣就可以通過(guò)分散管理農(nóng)地的方式，減少保護(hù)耕地的成本。而城市地區(qū)的政府對(duì)農(nóng)地管理的職責(zé)主要放在解決城市居民的“菜籃子”上，對(duì)其他土地的管制則逐步放開(kāi)。除此之外，還需要研究在WTO的規(guī)則框架下，如何避免國(guó)際糧價(jià)對(duì)國(guó)內(nèi)市場(chǎng)的沖擊，如何克服農(nóng)產(chǎn)品市場(chǎng)的蛛網(wǎng)效應(yīng)等等問(wèn)題。筆者將另文論述。

責(zé)任編輯張朝中