“十二五”社會事業(yè)發(fā)展思路國際研討會綜述

日前，國家發(fā)展改革委社會發(fā)展司和聯(lián)合國兒童基金會駐華辦事處在京聯(lián)合舉辦了“十二五”社會事業(yè)發(fā)展思路國際研討會。專家學者們圍繞“十二五”時期社會事業(yè)發(fā)展及基本公共服務均等化面臨的形勢、基本思路和重點政策等主題進行演講。

一、關(guān)于社會事業(yè)面臨的形勢及應對國際金融危機

國家行政學院丁元竹教授認為，從國內(nèi)看，“十二五”時期將是經(jīng)濟發(fā)展的拐點和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型的機遇期，而轉(zhuǎn)型不僅是經(jīng)濟問題，也是社會問題，社會穩(wěn)定十分重要。因此，國家發(fā)展戰(zhàn)略目標要超越經(jīng)濟，打開視野，以低增長、高就業(yè)為目標，以改善民生為根本，并把工作重點放在農(nóng)村。改善民生要側(cè)重加強收入分配結(jié)構(gòu)調(diào)整，處理好政府、企業(yè)和個人的關(guān)系，多啟動建設(shè)一些富民工程。同時，還應注意，今后一個時期我國社會發(fā)展面臨著發(fā)達國家的福利模式與發(fā)展中國家的扶貧模式之間的抉擇。我國既要樹立新時期大扶貧的理念，進一步創(chuàng)新扶貧方式，又要滿足居民多層次、多樣化的社會需求，逐步拓展社會服務的內(nèi)容。

國務院發(fā)展研究中心葛延風教授認為，當前我國面臨增長方式轉(zhuǎn)型、社會體制轉(zhuǎn)型、需求結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型，這對社會事業(yè)發(fā)展提出了新的要求。金融危機對我國的影響不會太長，“十二五”社會事業(yè)發(fā)展仍將具有堅實的基礎(chǔ)。

丁元竹教授分析認為，當前，我國現(xiàn)行的基本公共服務體系與民生需求扁平化的趨勢還不相適應，面向企業(yè)和城市的管理體制與惠及全民的公共服務需求還不相適應。加速民生事業(yè)發(fā)展，特別是惠及全民的民生事業(yè)發(fā)展，給社會發(fā)展管理模式、行政管理體制、基層社會組織帶來挑戰(zhàn)。探索和完善社會體制是社會發(fā)展的核心。

專家指出，過去30年內(nèi)，與舉世矚目的經(jīng)濟發(fā)展速度相比，中國在改善公共服務及社會發(fā)展方面的步伐相對較慢。魏英瑛博士提出，“十二五”時期，中國政府應制定一個定義明確、內(nèi)容明晰、資金充裕、實施良好的全民基本公共服務包，并按照服務種類、成本效益和社會價值而非民眾的支付能力分配基本公共服務。同時，建立良好的公共部門治理框架及機制，使政策在部門內(nèi)和部門間協(xié)調(diào)一致，確保社會政策的實施效果，并對其進行監(jiān)測和評估，保證優(yōu)質(zhì)公共服務覆蓋最弱勢的人群。

二、關(guān)于“十二五”社會事業(yè)發(fā)展目標、原則與戰(zhàn)略重點選擇

國家發(fā)改委經(jīng)濟體制與管理研究所孫長學博士、中國人民大學洪大用教授分析了“十二五”社會事業(yè)發(fā)展的重大戰(zhàn)略問題。

“十二五”社會事業(yè)發(fā)展應重點關(guān)注四糞目標：構(gòu)建全面覆蓋城鄉(xiāng)居民的基本公共服務體系；縮小社會差距，關(guān)注社會公平；發(fā)展社會服務產(chǎn)業(yè)；建立適應新形勢的社會管理體制。

洪大用教授認為，“十二五”社會事業(yè)發(fā)展要堅持以人為本，改進社會事業(yè)的發(fā)展規(guī)劃，深化社會事業(yè)體制改革，完善社會事業(yè)的基礎(chǔ)運營機制，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，增強基本公共服務的公平性、有效性、可及性、可生產(chǎn)性，逐步邁向各盡所能、各取所需。

“十二五”推進社會事業(yè)發(fā)展需要妥善處理五人關(guān)系：一是處理好社會事業(yè)發(fā)展和經(jīng)濟發(fā)展全局的關(guān)系，社會事業(yè)及社會服務產(chǎn)業(yè)在擴大內(nèi)需、形成服務經(jīng)濟新的增長點，以及引導要素、產(chǎn)業(yè)和人口布局上將發(fā)揮更大作用；二是處理好基本和非基本的關(guān)系，基本公共服務必須堅持政府主導；三是處理好投入與產(chǎn)出的關(guān)系，要使有限的投入發(fā)揮更大的作用，就要更加重視社會事業(yè)領(lǐng)域的投入產(chǎn)出評價；四是處理好供給與需求的關(guān)系，緊緊抓住以人民群眾的需求為導向；五是處理好社會事業(yè)發(fā)展與避免“福利國家陷阱”和“中等收入陷阱”的關(guān)系。葛延風教授也指出，發(fā)展社會事業(yè)必須妥善處理政府與市場、政府與社會、中央與地方三個方面的關(guān)系。在政府與市場關(guān)系上，他認為，在絕大多數(shù)社會事業(yè)領(lǐng)域，應該堅持政府主導，政府主導主要體現(xiàn)在規(guī)劃、監(jiān)管等方面。同時在合適的領(lǐng)域也可以利用市場機制，但社會事業(yè)總體上應堅持政府主導。政府與社會關(guān)系上，要思考為什么要動員民間力量參與。民間力量參與哪些領(lǐng)域，以什么方式參與等。當前要培育鼓勵民間參與的社會基礎(chǔ)。在中央與地方(即不同層級政府)關(guān)系上，要明確規(guī)劃、投入、執(zhí)行和監(jiān)督四個責任，不同社會事業(yè)領(lǐng)域這些責任劃分是不一樣的。

“十二五”社會事業(yè)發(fā)展應著重建立健全七項體制機制：推動教育體制改革，進一步提升人力資本對我國經(jīng)濟發(fā)展和現(xiàn)代化的支撐作用；推動社會服務產(chǎn)業(yè)發(fā)展，滿足居民多樣化的社會服務需求；積極推進政事分開、管辦分離，建立新型的社會事業(yè)單位運行與治理機制；穩(wěn)步提高社會事業(yè)財政支出比重，多方籌集社會事業(yè)發(fā)展資金；加強社會事業(yè)資金使用績效監(jiān)管，對社會事業(yè)投入與產(chǎn)出進行綜合監(jiān)測和評價；推進社會組織管理體制改革，充分發(fā)揮其橋梁和紐帶作用；堅持以需求為導向。建立和完善科學有效的公共服務決策機制，暢通公共服務需求反饋渠道。葛延風教授指出，“十二五”促進社會事業(yè)發(fā)展兩個關(guān)鍵點是：一是必須明確不同社會事業(yè)領(lǐng)域的屬性，同時完善定價機制；二是推動公共服務機構(gòu)的組織管理(也即事業(yè)單位改革)。

三、關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)公共服務均等化政策與監(jiān)測評價

(一)關(guān)于基本公共服務均等化的概念

世界銀行張春霖博士闡述了基本公共服務均等化的理由。他認為除了促進經(jīng)濟發(fā)展、人力資本積累等原因外，基本公共服務均等化的主要理由：一是基本公共服務需求同收入之間沒有關(guān)系；二是基本公共服務均等化涉及機會均等，體現(xiàn)了代際公平。黃云鵬博士認為基本公共服務均等化包含三方面的含義：一是機會均等，即一國全體公民不分民族、性別、身份、地位、收入均應該享有基本公共服務的權(quán)利；二是最低標準的均等化，均等化不可能是全國城鄉(xiāng)無差異化，而應該是滿足現(xiàn)階段基本公共服務需要的最低標準應該都能達到；三是什么服務可以納入基本公共服務、這個最低標準是什么，應該是隨著經(jīng)濟社會發(fā)展而動態(tài)調(diào)整提高。財科所副所長劉尚希強調(diào)城鄉(xiāng)基本公共服務均等化重在權(quán)利上的平等，而不是結(jié)果上的均等。他指出，城鄉(xiāng)基本公共服務的目的并不僅是“物”的公平，應該落到人的能力的均等化。Bill Bikales博士則認為基本公共服務并沒有標準的答案，而取決于政府的行動和責任。他也認為均等化的涵義應該是確保最基本的標準都能達到。

(二)關(guān)于我國城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的現(xiàn)狀

國家發(fā)改委經(jīng)濟體制與管理研究所黃云鵬博士認為，我國城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的現(xiàn)狀可以作三大判斷：一是改善農(nóng)村公共服務的戰(zhàn)略地位明顯提升；二是部分領(lǐng)域城鄉(xiāng)基本公共服務差距持續(xù)擴大的趨勢有所減緩；三是城鄉(xiāng)基本公共服務均等化仍然較為明顯，主要體現(xiàn)在投入力度不均等、供給水平不均等、服務可及性不

均等、供給質(zhì)量不均等及成本負擔不均等。

兒基會社會政策處處長白海娜詳細介紹了公共服務民意調(diào)查的實證結(jié)果。她指出。通過調(diào)研可以發(fā)現(xiàn)現(xiàn)階段中國社會政策領(lǐng)域的各種不均等，主要包括結(jié)果上的不均等、產(chǎn)出的不均等和公共資源配給上的不均等。她強調(diào)了公告服務提供的籌資和治理不足的后果，將導致基服務提供不足、非基本服務的提供過程中各機構(gòu)競爭消費者、非基本服務的提供能力過剩和富人從政府支出中獲益最大。

(三)關(guān)于政府在基本公共服務中的角色和作用

黃云鵬博士指出，基本公共服務的屬性特征決定了政府在基本公共服務提供中應發(fā)揮主導地位，其主要職責包括：立法、規(guī)劃、直接舉辦基本公共服務、政策支持和監(jiān)管。政府有職責有義務作為公共服務的提供者，但政府不一定是生產(chǎn)者。不同的政府干預工具有著不同的適用性。政府在履行保障基本公共服務供應責任時，究竟采用哪種方式安排生產(chǎn)，既有基本公共服務本身特性的考慮，也有政治、文化傳統(tǒng)的考慮。

(四)關(guān)于統(tǒng)籌城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的政策框架

黃云鵬博士提出的政策建議主要包括：健全促進基本公共服務均等化的法律法規(guī)體系、制定全國和省級基本公共服務均等化標準、科學劃分各級政府基本公共服務事權(quán)、深化與基本公共服務均等化相配套的財稅體制改革、消除不利于城鄉(xiāng)基本公共服務均等化的體制障礙、創(chuàng)新基本公共服務均等化的體制機制、建立健全基本公共服務問責機制和強化公共服務監(jiān)管體系建設(shè)。

白海娜處長強調(diào)了服務提供問責機制的重要性，一是政府內(nèi)部的問責，包括不同政府部門以及不同政府層級間的責任分配與政策協(xié)調(diào)、激勵機制、對省／市／縣／鄉(xiāng)內(nèi)部服務提供情況的監(jiān)督。二是政府、服務提供機構(gòu)與市民之間的問責，包括地方層面的規(guī)制、監(jiān)測、績效評價等是否有效、透明度與公共知曉度、對市民需求的反應機制等。

四、關(guān)于“十二五”社會事業(yè)發(fā)展的幾個理論問題

中國人民大學鄭杭生教授、世界銀行張春霖教授以及中國社會科學院的李培林研究員分別從社會安全理念、財政轉(zhuǎn)移支付制度改革、社會事業(yè)與收入分配三個視角出發(fā)，就“十二五”社會事業(yè)發(fā)展的幾個關(guān)鍵問題提出改進建議。

第一，轉(zhuǎn)變“社會安全”理念，以社會弱勢群體為重點制定“十二五”社會政策。現(xiàn)有對“社會安全”的反向定義使社會政策趨于消極化，即更多關(guān)注對社會風險的回避?，F(xiàn)階段，我國個體安全越來越突出，社會政策需要從保障生存的基本安全向保障發(fā)展的更高的安全轉(zhuǎn)變。社會政策應適應這個趨勢，把個體安全放在越來越重要的地位，適度擴展社會事業(yè)的內(nèi)容。同時，仍要將重點放在社會弱勢群體上，使他們進入有保證的狀態(tài)，這不僅是緩和社會矛盾、維護社會穩(wěn)定的重要保障，更是使人民共享改革成果，構(gòu)建以人為本的和諧社會的基本要求，社會政策必須在這方面做出自己的貢獻。

第二，改革財政轉(zhuǎn)移支付制度是促進城鄉(xiāng)社會事業(yè)和基本公共服務均等化的關(guān)鍵。研究表明，我國公共服務分配格局與收入分配格局高度相關(guān)，財政轉(zhuǎn)移支付效果不明顯。要盡快改革現(xiàn)有財政轉(zhuǎn)移支付制度，否則。在“十二五”時期，各級政府加強社會事業(yè)建設(shè)時，可能會導致地區(qū)間公共服務差距迅速拉大。目前，這種趨勢已經(jīng)出現(xiàn)且不斷增強，需要引起高度重視。

第三，限制社會服務產(chǎn)業(yè)的壟斷，形成開放競爭的市場體系，推進公立事業(yè)單位改革。教育、文化、公共事業(yè)、體育和醫(yī)療等行業(yè)大都由國有資本高度壟斷，缺乏競爭導致供給效率低下。質(zhì)量不高，長期抑制社會服務業(yè)的發(fā)展?！笆濉睍r期，要加快政資分開、政企分開和政事分開，開放競爭，包括引入新的戰(zhàn)略投資者。建議把從事公共服務的民辦非企業(yè)單位統(tǒng)一稱為民辦事業(yè)單位。推進公立事業(yè)單位改革，收縮行政性事業(yè)單位的行政職能，或者將其直接納入行政管理體系，賦予醫(yī)院和學校獨立的人事權(quán)，探索理事會治理結(jié)構(gòu)。通過合理的激勵和約束機制規(guī)范事業(yè)單位的行為，避免利益目標沖突。

第四，強化社會事業(yè)發(fā)展調(diào)節(jié)收入分配和擴大內(nèi)需的功能。近年來，居民間收入分配差距的拉大降低了居民的消費傾向，造成內(nèi)需不足。由于受教育、醫(yī)療、養(yǎng)老等預期消費支出增加的影響，居民對現(xiàn)有經(jīng)濟收入與未來生活的不安全感使他們降低了對非必需品現(xiàn)期消費的需求，普遍持謹慎消費態(tài)度，妨礙了消費結(jié)構(gòu)升級。同時，居民收入差距拉大了消費差距，使?jié)撛谑袌鲂枨箅y以充分擴張?！笆濉睍r期要進一步完善國民教育體系、加快健全社會保障制度、積極培育社會工作人員、發(fā)展老年服務業(yè)，強化社會事業(yè)調(diào)節(jié)收入分配差距、改善居民消費預期、提高居民消費傾向的作用。

第五，明確社會事業(yè)發(fā)展目標，規(guī)劃重點領(lǐng)域的預期性和約束性指標。經(jīng)濟活動主要以市場調(diào)節(jié)為基礎(chǔ)。經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃中有些詳細指標很難與市場相適應。與經(jīng)濟規(guī)劃不同，社會事業(yè)的發(fā)展以政府為主導，規(guī)劃目標必須明確，需要在重點領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)提出預期性和約束性指標。

五、關(guān)于部分重點領(lǐng)域的發(fā)展思路

為深入掌握社會事業(yè)各個領(lǐng)域的現(xiàn)狀及發(fā)展趨勢，研討會特邀請來自教育、衛(wèi)生、文化、民政等部門的代表，介紹了各自領(lǐng)域“十二五”規(guī)劃的基本思考。

教育事業(yè)。教育事業(yè)經(jīng)過多年的發(fā)展，取得了顯著成效，有學上的問題初步得到解決，上好學的問題成為突出矛盾?！笆濉睍r期，要在促進教育公平的基礎(chǔ)上，適度超前發(fā)展，提高教育質(zhì)量。以農(nóng)村為重點加快教育服務支撐能力建設(shè)，提升學前教育普及程度，基本普及高中階段教育?？紤]到中低收人家庭子女更多接受中等職業(yè)教育，國家要不斷增加對中等職業(yè)教育投入。深化教育體制改革，尤其是招生考試制度改革，保障教育起點和過程的公平。探索建立現(xiàn)代學校制度，擴大學校自主權(quán)，鼓勵基層探索創(chuàng)新。

衛(wèi)生事業(yè)。按照國務院深化醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革的總體部署，貫徹落實各項重點工作。到2015年，初步建立基本醫(yī)療衛(wèi)生制度，初步實現(xiàn)人人享有基本醫(yī)療衛(wèi)生服務，使我國醫(yī)療衛(wèi)生服務和保健水平居于發(fā)展中國家前列。

文化事業(yè)。“十二五”時期我國“文化軟實力”將日益增強，公共文化服務理念不斷深入人心，居民文化消費和需求旺盛，文化產(chǎn)業(yè)進入高速發(fā)展階段。在全球性金融危機的背景下凸顯了比較優(yōu)勢。要加快公共文化服務體系建設(shè)，鼓勵社會力量進入公共文化服務領(lǐng)域。實施文化產(chǎn)業(yè)重大項目帶動戰(zhàn)略，加強與科技的融合，積極發(fā)展新型文化業(yè)態(tài)。提高對外文化交流質(zhì)量和水平。大力推進經(jīng)營性和公益性文化單位體制機制改革，培育骨干文化企業(yè)和文化領(lǐng)域的戰(zhàn)略投資者，建設(shè)一批新型行業(yè)組織和市場中介機構(gòu)，提高適應市場和服務群眾的能力。立法保障文化市場的發(fā)展，加強對文化市場的監(jiān)管管理和綜合執(zhí)法。

民政事業(yè)。民政事業(yè)要推動社會進步，促進城鄉(xiāng)民政管理制度和政策措施的銜接，逐步擴大民政公共服務的領(lǐng)域和范圍。實行政府主導與社會參與相結(jié)合，不斷壯大民政事業(yè)發(fā)展的力量和資源。促進民政與衛(wèi)生、教育、住房和人力資源等部門相關(guān)政策的配套銜接，形成大社保的格局。

聯(lián)合國兒基會魏英瑛博士和社會司胡祖才司長為本次研討會做了總結(jié)發(fā)言。魏英瑛博士指出，“十二五”社會事業(yè)發(fā)展對于促進社會公平、推進基本公共服務普遍可及、提升人力資本等軟實力、實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展具有重要意義。社會事業(yè)發(fā)展思路研究要突出“十二五”階段性特征，對其復雜性要有充分的準備。政府主導社會事業(yè)發(fā)展過程中，要注重公民參與，要使中央政府的政策要求與不同地區(qū)的實際情況相適應，并對政策目標和階段指標進行評估和宏觀監(jiān)測調(diào)控。胡祖才司長認為本次研討會充分體現(xiàn)了“三好一豐富”的特點，即“時機好”：在“十二五”規(guī)劃思路研究的關(guān)鍵時期召開本次研討會，進行廣泛的交流討論，必將提高規(guī)劃的針對性和可行性；“形式好”：來自政府相關(guān)部門、世界銀行、聯(lián)合國、科研機構(gòu)和高校的人員聚在一起，采取開放的研討會方式，對社會事業(yè)問題進行了深入探討；“主題好”：發(fā)展思路研究是方向性的大問題，許多高屋建瓴的建議為規(guī)劃提供了宏觀指導；“內(nèi)容豐富”：研討會通過不同觀點的交鋒，提出了許多建設(shè)性的意見和建議，有助于思路拓展，其中許多好的建議都可以充實到規(guī)劃中去。