密云縣農(nóng)用地分等成果的分析、應用與研究

劉　穎　郭建斌

摘 要：本文在分析農(nóng)用地分等的概念和原理的基礎上，結合密云縣農(nóng)用地的實際調(diào)查數(shù)據(jù)，運用“因素法”作為農(nóng)用地的分等方法，通過計算土地利用系數(shù)、自然質(zhì)量分等指數(shù)，對密云縣農(nóng)用地的等別情況進行了劃分。并在此基礎上，提出了農(nóng)用地分等在密云縣的應用方向以及密云縣農(nóng)用地分等工作中現(xiàn)存的一些問題，最后通過分析所出現(xiàn)的問題，提出了一些具體的解決措施。

關鍵詞：農(nóng)用地；分等；定級；密云縣；土地評價；土地開發(fā)整理

收稿日期：2008-02-18

基金項目：北京市農(nóng)用地分等定級估價（項目編號：200602）。

作者簡介：劉 穎（1982—），女，北京人，碩士研究生，主要從事生態(tài)環(huán)境工程研究。

郭建斌（1962—），男，博士，副教授，主要從事生態(tài)環(huán)境工程、林業(yè)生態(tài)工程及水土保持研究。

中圖分類號：［S-9］ 文獻標識碼：A 文章編號：1005-569X(2009)02-0013-04

1 農(nóng)用地分等定級研究進展

農(nóng)用土地分等定級是在特定的用途下，對農(nóng)用土地質(zhì)量特別是耕地質(zhì)量進行評定和等級劃分。開展農(nóng)用土地分等定級工作的主要目的是為依法、科學、合理、統(tǒng)一管理農(nóng)用土地，為深化農(nóng)村土地使用制度改革和土地市場的培育，提供完整科學的土地等級和土地價格體系標準。1989年，原國家土地管理局在分析研究國內(nèi)外已有的農(nóng)用地評價理論與實踐的基礎上，制定了《農(nóng)用地分等定級規(guī)程》^［1］(征求意見稿)，并在河北省欒城縣、黑龍江省肇州縣等6個地區(qū)開展了“農(nóng)用地分等定級”試點工作。1999年，農(nóng)用地分等定級被列入國土資源大調(diào)查土地資源監(jiān)測與調(diào)查工程一級項目，并在浙江等省開展了農(nóng)用地分等定級項目，取得了顯著的成效。

隨著市場經(jīng)濟體制的建立和社會經(jīng)濟的迅速發(fā)展，建立完善的土地價格體系、建設用地征用補償、耕地占補平衡、農(nóng)用地流轉(zhuǎn)及土地管理工作^［2］等均需以農(nóng)用地等級和價格為依據(jù)。因此，開展這項工作是社會經(jīng)濟發(fā)展的需要，也是科學進行土地管理的必然要求。

對土地進行評價需從土地的自然屬性和經(jīng)濟屬性兩方面進行。農(nóng)用地等別反映不同質(zhì)量的農(nóng)用地在不同利用水平和經(jīng)濟水平下的收益差異。農(nóng)用地分等定級是在特定的用途下，對農(nóng)用地的自然屬性和經(jīng)濟屬性兩方面進行綜合評定下等級劃分，它是將農(nóng)用地利用要求與土地質(zhì)量進行比較的結果，并非土地類型研究的簡單重復。農(nóng)用地分等是對由于土地肥沃程度和區(qū)位差異，等量資本投在相同面積不同地塊上而產(chǎn)生的超額利潤的評價。我國多數(shù)學者認為，是依據(jù)構成土地質(zhì)量穩(wěn)定的自然條件和經(jīng)濟條件，以及在經(jīng)濟活動中的地位和作用進行的農(nóng)用地的質(zhì)量差異綜合評定并劃分等級的。它側重于反映因農(nóng)用地潛在的(理論上的)區(qū)域自然質(zhì)量、平均利用水平和平均效益水平不同而造成的農(nóng)用地生產(chǎn)力水平差異。

綜上所述，國內(nèi)研究狀況^［4］可歸納為三點：一是農(nóng)用地分等定級工作是一項重要的基礎工作，已引起國家和多家研究部門的重視，并投人了大量人力物力；二是該項工作經(jīng)歷了由粗到細，由定性到定量的逐步科學深入的過程；三是至今尚未形成一個國內(nèi)外所公認的中國土地資源評價理論體系與完整方案。新編《農(nóng)用地分等定級規(guī)程》試圖在理論方法體系上有所突破，希望在前人研究的基礎上提出較為完整的方案，為國土資源管理服務。

2 研究區(qū)概況

密云縣位于北京市東北部，華北平原的北緣，地理坐標介于東經(jīng)116°37′—117°34′、北緯40°14′—40°37′之間。西鄰懷柔，南靠順義、平谷，東部、北部分別與河北省的興隆縣、承德縣、灤平縣接壤，版圖略似三角形，東西最長處約69 km，南北最寬處約64 km，總面積2229.45 hm²，受地形地貌的影響，在土地利用上，耕地主要分布在西南部，山地以林地利用為主，中部為密云水庫。密云縣有18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，347個行政村，近幾年全縣以設施農(nóng)業(yè)、籽種農(nóng)業(yè)、精品農(nóng)業(yè)、創(chuàng)匯農(nóng)業(yè)、加工農(nóng)業(yè)、觀光農(nóng)業(yè)為主的農(nóng)業(yè)得到了較快的發(fā)展，社會經(jīng)濟條件良好。

3 分等研究方法和技術路線

2006、2007年北京市農(nóng)用地分等定級全面展開，在國土資源部土地整理中心的組織協(xié)調(diào)下，我們承擔了密云縣農(nóng)用地分等定級工作的調(diào)查。自2006年2月17日起，歷時近2年的時間，通過對密云縣18個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，347個行政村，939個地塊進行野外調(diào)查及內(nèi)業(yè)分析，我們對密云縣農(nóng)用地的等別進行了劃分。

針對耕地人均數(shù)量少，總體質(zhì)量水平低，后備資源開發(fā)利用難度大，并隨著人口的增加和工業(yè)化、城市化進程的加快，人地矛盾將日趨尖銳等問題，采取農(nóng)用地分等定級制度管理土地和保護耕地具有極其重要的意義。

農(nóng)用地分等是根據(jù)構成土地質(zhì)量相對穩(wěn)定的自然屬性和經(jīng)濟屬性，對農(nóng)用地的質(zhì)量優(yōu)劣進行綜合評定并劃分等別。根據(jù)《農(nóng)用地分等規(guī)程》，密云縣農(nóng)用地分等的總體技術路線如圖 1。具體步驟如下 ：

（1）以村為工作單元，以1∶1萬土地利用現(xiàn)狀圖為工作底圖，以土地利用現(xiàn)狀圖斑為基礎。做好工作準備 ；

（2）按照《農(nóng)用地分等規(guī)程》統(tǒng)一制定的規(guī)范和要求，全面調(diào)查和收集農(nóng)用地自然質(zhì)量 、利用狀況、投入—產(chǎn)出狀況等方面資料；

（3）以密云縣傳統(tǒng)的耕作制度及調(diào)查所得數(shù)據(jù)，確定密云縣標準耕作制度，確定分等因素，劃分分等單元；

（4）采用“因素法”作為農(nóng)用地分等的方法；

（5）計算土地利用系數(shù)和土地經(jīng)濟系數(shù)。劃分土地利用系數(shù)和土地經(jīng)濟系數(shù)等值區(qū)；

（6）計算農(nóng)用地自然質(zhì)量分、自然質(zhì)量等指數(shù)、利用等指數(shù)、農(nóng)用地等指數(shù)；

（7）劃分農(nóng)用地自然質(zhì)量等別、農(nóng)用地利用等別、農(nóng)用地等別，并進行分等成果圖件的編繪；

（8）按村進行分等成果匯總，編制密云縣農(nóng)用地分等成果圖。

4 農(nóng)用地分等成果分析

農(nóng)用地分等定級是從不同角度對農(nóng)用地質(zhì)量的評定和量化，農(nóng)用地分等著重評定由長期穩(wěn)定的光、溫、水、土、社會經(jīng)濟條件所決定的、以土地的自然質(zhì)量所反映的土地生產(chǎn)能力的差異，農(nóng)用地定級是在農(nóng)用地的自然質(zhì)量差異的基礎上，著重對土地利用水平的差異進行評定。

密云縣農(nóng)用地等別涵蓋了3至l6個等別如表1?？傮w來看，農(nóng)用地等別主要集中在4至7

等，此部分耕地占全部農(nóng)用地的比例為 80．93%如圖2。

5 農(nóng)用地分等定級成果的應用

(1)為落實嚴格的基本農(nóng)田保護制度，實現(xiàn)“分級管理”提供技術基礎。長期以來，密云縣基本農(nóng)田實際劃定過程中隨意性較大，只從經(jīng)濟建設的需

求考慮，而忽視耕地的質(zhì)量要求，普遍存在“劃遠不劃近、劃劣不劃優(yōu)”的現(xiàn)象。農(nóng)用地分等定級工作的開展，使耕地質(zhì)量狀況定量化，為基本農(nóng)田保護區(qū)劃定的質(zhì)量要求，以及實行“分級管理”提供了基礎和依據(jù)^［5］。對于基本農(nóng)田的劃定，可根據(jù)行政區(qū)內(nèi)各等別耕地面積從高到低進行累加，累計面積超過總面積的一定比例的，在扣除建設發(fā)展必需的耕地外，首先劃為基本農(nóng)田保護面積，這樣可保證高等別耕地優(yōu)先劃為基本農(nóng)田，實現(xiàn)耕地數(shù)量保護與質(zhì)量保護的統(tǒng)一，同時也實現(xiàn)了不同等別耕地采取不同保護措施的分級保護制度。通過在農(nóng)用地自然質(zhì)量等別圖上標注基本農(nóng)田，可以掌握基本農(nóng)田的空間布局，確?；巨r(nóng)田分布與耕地等別分布相一致，為基本農(nóng)田的保護和管理提供依據(jù)。

(2)為落實嚴格的耕地占補平衡制度，實現(xiàn)“按等折算”提供技術依據(jù)。在1998年新修訂的《土地管理法》中明確規(guī)定了國家實行占用耕地補償制度，農(nóng)用地分等定級工作的開展，為耕地占補平衡由單純數(shù)量平衡向數(shù)量和質(zhì)量綜合平衡升級提供了契機。具體應用體現(xiàn)在：①農(nóng)用地分等旨在建立一套以農(nóng)用地質(zhì)量等別指數(shù)為基礎的、全國可比的農(nóng)用地質(zhì)量等別序列，這項成果將為實現(xiàn)異地占補平衡換算^［6］提供基礎。②運用農(nóng)用地分等定級成果可以合理地評價，且可以檢驗新增耕地在不同時期的質(zhì)量變化?？梢约皶r有效地防止由于開墾不當造成的生態(tài)惡化，及時地采取補救措施，從而保證生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展。

(3)為落實嚴格的征地補償制度，維護農(nóng)民合法權益提供技術思路。農(nóng)用土地的存在對農(nóng)民具有社會保障作用，農(nóng)民失去了土地就失去了賴以生存的物質(zhì)基礎，因此征地補償不僅考慮農(nóng)用地本身的質(zhì)量價格，還要考慮農(nóng)用土地社會保障價值^［7］。近幾年來北京市建設發(fā)展迅速，全市每年農(nóng)地征用面積較多，正確、合理地確定農(nóng)地征用的補償標準，是征地過程中的矛盾焦點。結合農(nóng)用地分等定級成果，依據(jù)土地估價方法制定了征地區(qū)片綜合價，即在密云縣范圍內(nèi)對不同征用區(qū)片，按照不同用途，分別評估確定的農(nóng)用地價格和社會保障價格平均水平。通過制定和實行征地片價，一方面適當提高了征地補償標準，另一方面解決了過去同一地段或地塊因子土地用途不同而征地補償標準不統(tǒng)一的問題，實現(xiàn)了農(nóng)用地征用價格水平的宏觀控制，為推進征地制度改革、依法保障農(nóng)民合法權益奠定了基礎。

(4)為加強土地開發(fā)整理項目設計、實施、驗收等環(huán)節(jié)的質(zhì)量管理提供依據(jù)。如何評價土地整理的效果，衡量土地整理前后耕地質(zhì)量是否提高，一直以來都缺乏定量的衡量標準。農(nóng)用地分等定級估價成果能夠?qū)γ茉瓶h縣域內(nèi)土地開發(fā)整理前后的耕地質(zhì)量狀況進行對比分析，研究建立土地開發(fā)整理中耕地質(zhì)量評價的指標體系、技術方法和工作程序等，農(nóng)用地分等定級成果可在土地開發(fā)整理規(guī)劃編制、土地開發(fā)整理項目耕地質(zhì)量評價和土地整理效益分析以及土地開發(fā)整理項目規(guī)范化管理等方面應用。比如，農(nóng)用地分等定級成果包括等指數(shù)、定級指數(shù)等反映農(nóng)用地質(zhì)量的信息，對這些成果的系統(tǒng)分析，有助于合理確定土地開發(fā)整理重點區(qū)域、區(qū)域土地開發(fā)整理潛力^［8］以及應采取的措施等，提高土地開發(fā)整理規(guī)劃編制的科學性。通過比較土地開發(fā)整理前后項目區(qū)土地的等級可對整理前后土地質(zhì)量變化做出定量分析，有助于提高土地整理項目的經(jīng)濟效益。在土地開發(fā)整理項目規(guī)范管理方面，應增加對耕地質(zhì)量 進行評定的環(huán)節(jié)，以提高補充耕地的等級?？煽紤]對土地開發(fā)整理項目初步設計規(guī)范進行修訂完善，增加在項目的初步設計階段對補充耕地等級進行評定的有關內(nèi)容，土地開發(fā)整理項目初步設計完成后須評定補充耕地應達到的等級，在項目竣工后，應對項目土地等級進行測評和驗收，認定補充耕地的等級。

6 建 議

從農(nóng)用地分等結果分析，此次研究工作自然及社會經(jīng)濟資料充分，外業(yè)調(diào)查詳實可靠，后期內(nèi)業(yè)計算采用方法準確，研究結果可信。但此次分等研究環(huán)節(jié)過程中，指標區(qū)劃分以鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃作為劃分依據(jù)誤差較大，致使部分地塊在分等后，結果與地域規(guī)律出現(xiàn)偏差。建議在今后工作中，按照自然環(huán)境情況對指標區(qū)的劃分效果會更好。

參考文獻：

［1］ 中華人民共和國國土資源部.農(nóng)用地分等定級規(guī)程［S］.2001.

［2］ FAO，Guidelines.Land Evaluation for Rainfed Agriculture ［M］.FAO Siol Bulletin 52，Rome，1988.

［3］ 安萍莉.農(nóng)用地分等定級中標準耕作制度的確定［J］.地理學與國土研究，2002，18（2）：45~48.

［4］ 高中貴.我國農(nóng)用地分等定級研究綜述［J］.經(jīng)濟地理，2004，24（7）：514~518.

［5］ 鄭湘梅.農(nóng)用地分等定級估價成果的特點與應用［J］.區(qū)域經(jīng)濟，2003（12）：88.

［6］ 鄖文聚，程峰.農(nóng)用地分等定級的四個應用［J］.China Land，2005（1）：44.

［7］ 劉水杏.農(nóng)用地分等定級與估價成果在耕地占補平衡中的應用［J］.地域研究與開發(fā)，2002，21（3）：82~84.

［8］ 趙登輝.耕地定級與估價的新思路［J］.中國土地科學，1997，11（6）：36~39.

Analysis、 Application and Research on Production of AgriculturalLand Classification in Miyun county

Liu Ying，Guo Jianbin

(Department of Soil and Water Conservation of Beijing Forestry University，Beijing 100083，China)

Abstract: Based on the definition and principles of Agricultural Land Classification Analysis, combing survey data of farm land in Miyun County, the grade classification of agricultural land in Miyun County has been proceed by applying ‘Factor Approach as a mean of agricultural land classification, as well as through calculating land-use factor and the factor of grading the quality of nature. On the basis of previous result, the direction of application of agricultural land classification in Miyun County is proposed, as well as several problems existing in grading Miyun County agricultural land are raised. In conclusion, some concrete solutions are given through analyzing the existing problems.

Key words: Agricultural land；classification；gradation；Miyun county；land evaluation；land development and consolidation